PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL
EM ADMINISTRAÇÃO – GESTÃO, INTERNACIONALIZAÇÃO
E LOGÍSTICA – PMPGIL
ITAJAÍ
2021
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL
EM ADMINISTRAÇÃO – GESTÃO, INTERNACIONALIZAÇÃO E LOGÍSTICA – PMPGIL
MIRIAM VIGIL DE OLIVEIRA
COMPRAS PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS- UM ESTUDO DE CASO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAMPA - UNIPAMPA
ITAJAÍ 2021
MIRIAM VIGIL DE OLIVEIRA
COMPRAS PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS - UM ESTUDO DE CASO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAMPA - UNIPAMPA
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado Profissional em Administração: Gestão, Internacionalização e Logística da Universidade do Vale do Itajaí, como requisito à obtenção do título de Mestre em Administração.
Orientador: Profª. Drª. Franciane Reinert
ITAJAÍ - SC 2021
Aos meus pais, Manoel e Eneida (in memorian), minhas filhas Paula e Fernanda, Bruno Gomes, Terezinha, Walquiria, Márcia, e Ivani Soares. Ninguém vence sozinho...
AGRADECIMENTOS
A Deus, pela minha vida, e por me ajudar a ultrapassar a todos os obstáculos encontrados ao longo do curso.
A minha orientadora Profa. Dra. Franciane Reinert Lyra e Profa. Dra. Anete Alberton, pelas correções e ensinamentos, os quais permitiram minha evolução nessa jornada de conhecimento.
A banca examinadora desta pesquisa, Professores Dr. Carlos Eduardo, e Prof. Dr. Silvio, ao Diretor de Planejamento da Univali, Djeison Suedscglag, pelas brilhantes considerações que guiaram a confecção final deste trabalho.
Aos Diretores, Coordenadores e professores do PMPGIL, pela elevada qualidade de ensino, a secretária Juniana Pires, pelo profissionalismo e empenho na solução dos meus questionamentos, e exercício de sua função.
“Estamos a destruir o Planeta e o egoísmo de cada geração não se preocupa em perguntar como é que vão viver os que virão depois. A única coisa que importa é o triunfo do agora. É a isto que chamo de cegueira da razão”.
RESUMO
No mundo inteiro a mais de uma década os governos já discutem a criação de normas que contemplem ações sustentáveis, através das compras públicas. No Brasil o marco legal se dá através da criação da Lei 12.349/2010, que altera a redação do art. 3.º da Lei 8.666/1993, inserindo o desenvolvimento nacional sustentável aos demais princípios licitatórios. As aquisições de produtos e serviços impactam, principalmente, no meio ambiente, impulsionando os órgãos públicos desenvolverem ações que atenuem esses impactos, provocados em razão de suas atividades de compras. Este trabalho objetiva compreender a aplicação dos critérios de sustentabilidade nos processos de compras da Universidade Federal do Pampa – Unipampa. Utilizado como base fundamental para este estudo de caso único Leis, decretos e outros normativos que estabelecem políticas de sustentabilidade. A pesquisa é baseada em um estudo de caso único com abordagem qualitativa e de natureza descritiva. No primeiro momento, para atender o objetivo proposto, utilizou-se de pesquisas bibliográficas nas plataformas digitais Spell e Capes, para fins de conceituar e caracterizar as compras públicas sustentáveis, sua evolução histórica e embasamento legal. Foram adotados, ainda, instrumentos de coleta de dados, análise de documentos amparados nos processos licitatórios realizados pela unidade investigada. Os dados das entrevistas foram coletados com onze (11) servidores que atuam no setor de compras de (oito) unidades da instituição. Como resultado do estudo, verificou-se que embora existam regramentos que direcinonan as instituições a aplicar critérios ambientais, fatores internos e externos como por exemplo: pouco conhecimento sobre o tema, restrição orçamentária, carência de fornecedor que atenda a demanda e falta de fiscalização, são fatores impeditivos para que seja implementada na integra as compras públicas sustentáveis na Unipampa. Com este estudo espera-se que os gestores e pesquisadores despertem o interesse e adotem práticas sustentáveis ao realizar suas compras, com a devida adequação dos editais à legislação aplicável. Sugere-se para pesquisas futuras, ampliar os estudos no âmbito da Universidade Federal do Pampa, abrangendo outras modalidades que não foram referenciadas nesse estudo, além de outras universidades públicas ou diferentes órgãos da união, utilizando outras técnicas de coleta de dados como aplicação de questionários ou focus groups.
Palavras–chave: Desenvolvimento Sustentável; Sustentabilidade; Compras Públicas
ABSTRACT
For more than a decade, governments worldwide have discussed the creation of standards that include sustainable actions, through public procurement. In Brazil, the legal framework was instituted through the creation of Law 12,349/2010, which amends the wording of art. 3 of Law 8666/1993, adding sustainable national development as one of the bidding principles. Purchases of products and services mainly impact the environment, prompting public agencies to develop actions to mitigate the impacts caused by their purchasing activities. This work investigates the application of sustainability criteria in the purchasing processes of the Federal University of Pampa (Unipampa). Laws, decrees, and other regulations that establish sustainability policies were used as the basis for this unique case study. The research is based on a single case study, with a qualitative and descriptive approach. First, bibliographic research was conducted on the digital platforms Spell and Capes, to conceptualize and characterize sustainable public purchases, their historical evolution, and their legal basis. The data collection instruments also included interviews and analysis of documents supported by the bidding processes carried out by the units investigated. The interviews were conducted with eleven employees working in the purchasing sector of eight units of the institution. The results of the study showed that although there are rules to guide institutions when applying environmental criteria, there are internal and external factors that hinder the full implementation of sustainable public procurement at Unipampa, such as a lack of knowledge of the subject, budget constraints, the scarcity of suppliers to meet the demand, and a lack of supervision. It is hoped that this study will arouse interest among managers and researchers and prompt them to adopt sustainable practices when making their purchases, adapting their tender notices to the applicable legislation. As a suggestion for future research, studies could be expanded in the scope of the Federal University of Pampa, covering other modalities not referenced in this study, or to other public universities or different union bodies, using different data collection techniques such as the application of questionnaires or focus groups.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1- Mecanismo de governança ... 27
Figura 2 - Ciclo de gestão compras públicas ... 32
Figura 3 - Eixos temáticos da A3P ... 43
Figura 4 - Comprasnet plataforma de busca ... 49
Figura 5 - Seleção item Comprasnet ... 50
Figura 6 - Comprasnet item selecionado ... 50
Figura 7 - Estrutura programa Compliance ... 52
Figura 8 - Localização da Unipampa... 65
Figura 9 - Organograma da Unipampa ... 66
Figura 10 – Esboço do esquema visual do problema ... 73
Figura 11 - Organograma PROAD ... 75
Figura 12 - Fluxo processo de compras Unipampa ... 76
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Modelo gerencial e características ... 26
Quadro 2 - Derivação do modelo gerencial ... 26
Quadro 3 - Requisito para compras públicas sustentáveis ... 33
Quadro 4 - Principais fatores aplicação CPS ... 38
Quadro 5 - Resumo artigos internacionais ... 38
Quadro 6 - Resumo de artigos nacionais ... 41
Quadro 7 - Definição dos eixos temáticos A3P ... 43
Quadro 8 - Boas práticas em CPS eixo 5 A3P ... 45
Quadro 9 - Instrução normativa 01/2010-SLTI-MPOG ... 47
Quadro 10 - Princípios de licitação pública ... 54
Quadro 11 - Modalidade licitatória e valores limites ... 56
Quadro 12 - Fase interna ou preparatória da licitação ... 58
Quadro 13 - Fase externa da licitação ... 59
Quadro 14 - Visão geral das contratações Ministério Educação (2019) ... 60
Quadro 15 - Relatório Unipampa em números (2020) ... 66
Quadro 16 - Categorias análise de dados ... 70
Quadro 17 - Categorias análise entrevistas ... 71
Quadro 18 - Fluxo da pesquisa ... 72
Quadro 19 - Critérios sustentáveis adotados nos editais Unipampa ... 80
LISTA DE ABREVIATURAS
A3P Agenda Ambiental da Administração Pública ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
Art. Artigo
CATSER Catálogo de Serviços CATMAT Catálogo de Materiais CERFLOR Certificação Florestal CF Constituição Federal CFC Clorofluorcarbono
CGPLS Comissão gestora do Plano de Logística Sustentável
CISAP Comissão interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública CMMAD Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
Comprasnet Portal de Compras do Governo
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CPS Compras Públicas Sustentáveis
CGU Controladoria Geral da União ETP Estudos Técnicos Preliminares FSC Certificação Forest Stewatdship GLCN Global Lead City Network
IBGE Instituto Brasileiro de Estatística e Geografia ICLEI Governos Locais para a Sustentabilidade IES Instituições de Ensino Superior
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IRP Intenção de Registro de Preços
LC Lei Complementar
MSC Maine Stewardship Council MMA Ministério do Meio Ambiente
MPOG Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão ODS Desenvolvimento Sustentável
ONU Organização das Nações Unidas PIB Produto Interno Bruto
PLS Plano de Gestão de Logística Sustentável PROAD Pró-Reitoria de Administração
SELO Métodos de Comprovação SFC Forest Stewardship Council
SIASG Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais SICAF Regularidade das Regulamentações Fiscais e Trabalhistas SLTI Secretária de Logística e Tecnologia da Informação TCU Tribunal de Contas da União
Unipampa Universidade Federal do Pampa
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 16
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA DE PESQUISA ... 17
1.2 OBJETIVOS ... 19
1.2.1 Objetivo Geral... 19
1.2.2 Objetivos Específicos ... 19
1.3 RELEVÂNCIA CIENTÍFICA E PRÁTICA ... 19
1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO ... 22
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... 24
2.1 OS FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 24
2.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E SUSTENTABILIDADE ... 28
2.2.1 Desenvolvimento sustentável ... 28
2.2.2 Sustentabilidade ... 30
2.3 PROCESSOS DE COMPRAS PÚBLICAS ... 31
2.4 COMPRAS PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS ... 32
2.5 NORMATIVOS DETERMINANTES PARA COMPRAS PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS ... 42
2.5.1 Agenda A3P Aplicabilidade e Definições e adesão ... 42
2.5.2 IN 01/2010 – Instrução Normativa 01/2010 (SLTIMPOG) ... 46
2.5.3 IN 10/2012- Instrução Normativa 10/2012 (SLTI MPOG) ... 48
2.5.4 Contribuição dos programas de conformidade ambiental às Compras Públicas Sus- tentáveis ... 51
2.5.5 Licitações: Conceitos e Regulamentações... 53
2.6 LICITAÇÃO SUSTENTÁVEL ... 59
2.7 PARTICIPAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR NO CONTEXTO ECONÔMICO, SOCIAL E AMBIENTAL DO PAÍS. ... 60
3 METODOLOGIA ... 63
3.1 DELINEAMENTO GERAL DA PESQUISA ... 63
3.2 CONTEXTO DO AMBIENTE DA PESQUISA ... 64
3.3 INSTRUMENTOS DA PESQUISA ... 67
3.4 PROCEDIMENTOS PARA COLETA DE DADOS ... 67
3.6 FLUXO DA PESQUISA ... 72
3.7 ESBOÇO DO ESQUEMA VISUAL DO PROBLEMA ... 73
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES... 74
4.1 ANÁLISE DOCUMENTAL ... 80
4.1.1 Dimensão social ... 80
4.1.1.1 Exclusividade para Microempresa e Empresa de Pequeno Porte - ME/EPP ... 80
4.1.1.2 Prazo diferenciado para comprovação da regularidade fiscal ... 81
4.1.1.3 Prioridade para produtos nacionais... 82
4.1.1.4 Regularidade das regulamentações fiscais e trabalhistas, e Certidão Improbidade Administrativa ... 82
4.1.2 Dimensão Econômica ... 83
4.1.2.1 Cláusulas contratuais e adesão na Origem ... 83
4.1.2.2 Pesquisa de Preços ... 84
4.1.3 Dimensão ambiental – Certificação ambiental ... 85
4.2 ANÁLISE DAS ENTREVISTAS ... 88
4.2.1 Parte I – Identificação ... 88
4.2.2 Parte II: Conhecimento dos servidores sobre CPS... 89
4.2.3 Parte III: Sobre o fato de sua unidade abordar critérios sustentáveis nos processos de compras ... 89
4.2.4 Parte IV – Fatores positivos, negativos e entraves para a implementação das CPS ... 92
4.2.5 Parte V - Fornecedores e Fiscalização ... 93
4.2.6 Parte VI – Sugestões e Melhorias ... 94
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 97
5.1 LIMITAÇÃO DA PESQUISA ... 99
5.2 SUGESTÕES PARA PESQUISAS FUTURAS... 100
REFERÊNCIAS... 101
APÊNDICES ... 114
1 INTRODUÇÃO
O tema proposto é um estudo de caso em uma Instituição de Ensino Superior Federal, tendo como foco: compras públicas sustentáveis, que consistem em uma ferramenta que permite a administração pública promover políticas ambientais e sociais em atendimento ao desenvolvimento sustentável mediante a inserção de critérios sociais, ambientais e econômicos nas aquisições de bens, contratações de serviços e execução de obras (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2020).
De acordo com o Ministério da Economia (2019), o setor público consome de 10% a 20% do Produto Interno Bruno (PIB); essa expressividade econômica estimula a produção nacional em diversos setores da economia (LUCHTEMBERG, 2017). Em busca de um gerenciamento ambiental eficaz, a Administração Pública precisa desenvolver ferramentas que atenuem os impactos provocados ao meio ambiente, gerenciando, efetivamente, suas entidades por meio da criação de critérios de sustentabilidade (CARVALHO; SOUSA, 2018).
No Brasil, o Ministério do Meio Ambiente (MMA), desde 2010, em parceria com os órgãos colegiados e entidades vinculadas à política ambiental, desenvolve políticas que visam promover a produção e o consumo sustentável no país, concentradas em seis áreas principais: Educação para o Consumo Sustentável; Varejo e Consumo Sustentável; Aumento da reciclagem; Compras Públicas Sustentáveis; Construções Sustentáveis e Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P). Isso demonstra a preocupação do órgão em obter eficiência na atividade pública, enquanto promove a preservação do meio ambiente (BRASIL, 2010a).
Pouco depois, em 2010, a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG), editou uma normativa denominada IN 1/2010, na qual altera e incorpora a adoção de critérios de sustentabilidade ambiental nos processos de compras governamentais. Esse ato normativo foi considerado o primeiro instrumento legal para que os órgãos da Administração Pública criassem as Contratações Públicas Sustentáveis (CPS) (BRASIL, 2010b).
Nesse panorama de busca pela conservação do meio ambiente e pela erradicação das desigualdades sociais, surgem as Compras Públicas Sustentáveis (CPS) prometendo trazer resultados positivos, introduzindo um novo comportamento nos setores produtivos e, principalmente, do grande consumidor, o poder público (CUNHA; ARAUJO, 2019). Dessa forma, a administração, ao selecionar a proposta mais vantajosa com qualidade e funcionalidade, deverá, juntamente, contemplar os requisitos do desenvolvimento sustentável
definidos pela Constituição Federal e demais normativos (BRASIL,1993). Pois, “as compras públicas devem seguir estritamente o que determinam os diplomas legais”. (ALVES, 2018).
No âmbito da Universidade Federal do Pampa, autarquia vinculada ao Ministério da Educação (MEC), ela é sujeita aos encargos e direitos instituídos, entre eles o comprometimento com o desenvolvimento sustentável firmado através da elaboração de seu Plano de Gestão Logística Sustentável em 2016, com o fito de “somar aos esforços de transmitir ao público interno e externo as práticas sustentáveis, tendo como missão precípua a racionalização a economia e engajamento de todos” (PLANO DE GESTÃO LOGÍSTICA SUSTENTÁVEL, p. 4, 2016). Compromete-se, desta forma, a difundir os aspectos sustentáveis entre docentes e discentes, objetivando criar uma conscientização em prol do desenvolvimento sustentável.
Ao abordar essa temática, este estudo proporciona uma discussão sobre o tema e, assim, soma esforços à literatura de desenvolvimento sustentável e contribui para a aplicabilidade do desenvolvimento sustentável e uma gestão pautada na racionalização de recursos e conscientização ambiental das pessoas envolvidas nos processos de compras. Tais atitudes irão impactar diretamente no setor produtivo e favorecer a contratação de empresas com responsabilidade ambiental comprometidas com o meio ambiente através da: redução de energia elétrica, água; utilização de combustíveis menos poluentes; redução da geração de resíduos; redução da emissão de gases de efeito estufa, são algumas das ações que uma CPS visa promover (GAZZONI; SCHERER; HANN, 2018).
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA DE PESQUISA
A Universidade Federal do Pampa, pautada pelos princípios da Administração Pública, como, por exemplo, o princípio da legalidade e o dever de proteção ao meio ambiente, conforme previsto na Constituição Federal de 1988, necessita conciliar aspecto de economicidade e sustentabilidade em seus processos de aquisições. Neste sentido, as chamadas contratações públicas mobilizam tanto o setor governamental, quanto o setor privado, sendo possível a implementação de mudanças na direção da ecoeficiência, com uso racional e sustentável dos recursos públicos. Desse modo, o poder-dever de compra do Estado passa a ser um instrumento de proteção ao meio ambiente e de desenvolvimento econômico e social (TERRA, 2018).
Segundo Oliveira (2008), os órgãos públicos, na condição de contratantes e grandes compradores de bens e serviços, são indutores de novos parâmetros de qualidade e de critérios
ambientais. Ainda para Oliveira (2008), o consumidor institucional atua como um agente responsável, capaz de influenciar o mercado e a economia do país, do estado e do município, através do planejamento de ações que englobam todas as etapas do processo produtivo, desde a retirada da matéria-prima da natureza até a sua destinação final e o retorno ao ciclo produtivo.
Corroborando com Oliveira (2008), Araújo e Guimarães (2017) destacam que muitos desafios são encontrados para implementar essa cultura sustentável nos órgãos da Administração Pública, um deles é o de conciliar critério sustentáveis e vantagens econômicas, ou seja, licitar produtos que contemplem critérios sustentáveis, economicamente viáveis e socialmente justos. Para a avaliação desses critérios, deve ser considerada a real necessidade de aquisição do serviço ou produto, o ciclo de vida e o descarte.
Com efeito, Neto (2011) enfatiza que a Administração Pública deve introduzir critérios sustentáveis em suas obras e na compra de bens e serviços a partir de critérios e procedimentos administrativos e jurídicos, que sinalizam para seus stakeholders internos, os patamares de custos, bem como de padrões produtivos e tecnológicos mais adequados do ponto de vista da sustentabilidade econômica e socioambiental. Ou seja, a proposta mais vantajosa não é somente aquela que apresenta o menor preço, mas aquela que agrega aspectos sociais e ambientais para fins de classificação no certame licitatório (BRITO, 2014).
Brito (2014) ressalta, ainda, que são necessárias melhorias na qualificação técnica e no suporte estrutural das equipes de fiscalização, para que, fazendo uso de mecanismos de controle articulados com instrumentos não impositivos (econômicos e de informação), possam garantir o cumprimento das normativas. O autor esclarece que o diálogo entre o Estado, o setor privado e a academia, faz-se necessário, pois serve para dirimir empecilhos que possam vir a comprometer a implementação de compras públicas sustentáveis em todos os segmentos.
Considerando o montante total de compras públicas da esfera Federal (PORTAL TRANSPARÊNCIA, 2019), o poder de compra da Universidade Federal do Pampa em 2019, alcançou o total de 319,51 milhões de reais. A Incorporação de critérios sustentáveis nas compras da universidade representaria uma evolução na cultura organizacional e promoveria o desenvolvimento sustentável, focando nas três dimensões do Tripé da Sustentabilidade (econômica, social e ambiental) em razão do considerável percentual de representatividade econômica que a instituição demonstra ter, tanto ao nível regional, quanto ao nível nacional.
Para que se possa avaliar o grau de comprometimento dessa Instituição com o desenvolvimento sustentável, faz-se necessário um levantamento em seus processos de
compras. Para tal, apresenta-se a seguinte questão de pesquisa: Como são inseridos os critérios de sustentabilidade nos processos de compras da Universidade Federal do Pampa – Unipampa?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
Compreender a aplicação dos critérios de sustentabilidade nos processos de compras da Universidade Federal do Pampa – Unipampa.
1.2.2 Objetivos Específicos
a) Descrever os processos de compras da Universidade Federal do Pampa– Unipampa;
b) Identificar a aplicação das regulamentações relacionadas ao contexto da sustentabilidade nos editais da Universidade Federal do Pampa – Unipampa; c) Levantar o conhecimento das boas práticas sustentáveis pelos gestores de compras
da Universidade Federal do Pampa – Unipampa.
1.3 RELEVÂNCIA CIENTÍFICA E PRÁTICA
Considera-se o tema pertinente, tendo em vista que os processos de compras movimentam grande parte da economia do país. Conforme demonstra os estudos de Ferreira, Medina e Reis (2014), as compras representam uma fração dos gastos públicos no país, por isso precisam ser realizadas com economicidade e transparência, objetivando a otimização dos recursos públicos e contemplando critérios sustentáveis. A este respeito o Portal de Compras do Governo (Comprasnet), assevera “o Estado não pode ser só mais um ator nos esforços da sociedade para criar um modelo justo de desenvolvimento sustentável, mas deve promover uma cultura institucional que sirva de exemplo para a sociedade” (BRASIL, 2019 b).
Neste contexto os pesquisadores interessados no gerenciamento ambiental têm sugerido as compras públicas sustentáveis como um dos instrumentos para atender os critérios
exigidos pela Lei e pelos regulamentos nos processos de aquisições da administração pública. É importante que as Instituições de Ensino Superior Federais busquem incluir critérios sustentáveis em seus processos licitatórios. Atendendo assim seu compromisso como promotoras do desenvolvimento sustentável e responsabilizando-se por aplicar normativas ambientais e comprometer-se com a comunidade, ampliando as perspectivas em relação ao consumo sustentável (BAVARESCO, 2013)
Neste contexto,
As Instituições Federais de Ensino Superior, exercem um importante papel junto à comunidade acadêmica e toda a sociedade, seja na qualificação de seus egressos, futuros tomadores de decisão, formação de profissionais preocupados com as questões ambientais, seja com exemplo e formação de uma sociedade mais justa econômica, social e ambientalmente. (ROSSATO; TRINDADE; BRONDANI, 2009, p. 11).
Com isso, as Instituições Federais de Ensino Superior devem cumprir, com base nas leis, o seu papel de formadora de cidadãos críticos e conscientes de suas responsabilidades perante as presentes e futuras gerações.
A Universidade Federal do Pampa é uma instituição em construção, foi criada em 2008 e, desde então, vem aprimorando todos os seus processos, inclusive os processos de compras. Está estruturada em 10 campi e reitoria, num total de onze (11) unidades, espalhadas em toda a metade sul do estado. Foi fundada em uma região pobre economicamente, com o compromisso de fomentar o desenvolvimento regional, de forma que, promover compras sustentáveis é um desafio e um compromisso de todos os agentes que a compõem. Não há, ainda, processos consolidados na Instituição, assim, discutir e propor critérios sustentáveis será uma das contribuições deste estudo.
É preciso considerar a estrutura da Universidade, na qual, para manter os gastos administrativos e todos os cursos em funcionamento, uma parcela razoável do orçamento anual é demandada R$319,51 milhões de reais. Isso revela a importância do planejamento como instrumento de controle e equilíbrio das despesas públicas através de procedimentos transparentes, evitando dessa forma desperdícios e com respeito aos limites de despesas e metas orçamentárias (Lei 101/2000).
Pretende-se contribuir com as questões referentes à sustentabilidade, auxiliando a incorporação pela Instituição dos normativos que tratam do assunto, ampliando o conhecimento por parte dos envolvidos no processo de compras. Além disso, este estudo pode ajudar a instruir a equipe sobre a aplicabilidade dos critérios sustentáveis em atendimento às
demandas da instituição, melhorando substancialmente a imagem da Universidade junto à comunidade.
Como contribuição prática, o estudo vislumbra oportunizar a Unipampa a reformulação de seus processos de compras, adequando-se às normativas definidas pelos órgãos reguladores, bem como fomentar as políticas públicas com vistas à promoção dos setores produtivos, ao desenvolvimento econômico e social e à proteção ao meio ambiente. Em virtude disso a Unipampa se compromete perante a sociedade, buscar alternativas viáveis de compras que não afetem o meio ambiente ou, ao menos, no sentido de reduzir drasticamente os impactos sobre ele. Outros benefícios seriam no sentido de reforçar a importância da sustentabilidade para que passe a compor a missão da Instituição e elaborar mecanismos aderentes as compras públicas sustentáveis (GAZZONI; SCHERER; HANN, 2018), evitando questionamentos, impugnações de editais e responsabilização dos gestores públicos em razão do não atendimento aos normativos.
Paes et al. (2019) e Arenas (2016), em seus estudos, observaram que a falta de conhe- cimento referente às normativas e às leis dos agentes de compras são alguns dos motivos mais relevantes para não aplicação de critérios sustentáveis nos processos de compras. Um dos benefícios que se pretende evidenciar na presente pesquisa refere-se à geração de conhecimento de acordo com Souza e Carvalho (2015) trazendo uma nova percepção de valores e procedimentos, e ajudar a conscientizar os stakeholders – internos (toda comunidade acadêmica) sobre o uso de selos ou certificações. Outro ponto seria dar prioridade às micro e pequenas empresas, através de cláusulas editalícias e deste modo implementar as práticas sustentáveis na Unipampa.
Alves e Costa (2018) recomendam a aplicação de alguns requisitos nos processos de compras. São eles: métodos de comprovação (SELO), obrigações ambientais para os licitantes; estabelecimento de metas e indicadores; listas de verificação e outras estratégias para implementar as Contratações Públicas Sustentáveis, e facilmente aplicadas pela comunidade acadêmica e demais entes federativos. Esses mecanismos irão encorajar o mercado a inovar na fabricação de produtos sustentáveis e atender as demandas do mercado por produtos sustentáveis, impactando diretamente no ambiente, na economia e na sociedade, cumprindo-se, assim, os requisitos para o desenvolvimento sustentável.
A presente investigação ampliará o conhecimento a respeito do tema, pois, trata-se de uma problemática atual e de relevância social (ALVES; COSTA, 2018). É necessário apresentar estudos e propostas para a solução dos desafios enfrentados pela área de compras no tocante a compras públicas sustentáveis (TERRA, 2018), envolvendo as dimensões do
desenvolvimento sustentável com vistas a manutenção de um meio ambiente ecologicamente equilibrado art. 225 §1° da CF/88 (BRASIL, 1988).
Pela proximidade da autora com o assunto abordado, devido ser servidora pública federal da Universidade Federal do Pampa e desenvolver a função de pregoeira na Comissão Permanente de Licitações. Diante da ausência de critérios sustentáveis em alguns processos de compras da instituição fez com que a pesquisadora procurasse obter maior conhecimento sobre o tema, encontrando uma lacuna a ser respondida em relação às compras públicas sustentáveis na instituição.
Pelo exposto, a finalidade deste estudo não é apenas ampliar o conhecimento sobre a temática, mas, também, apresentar como resultado orientações fundamentadas em Leis e regramentos sobre critérios sustentáveis, servindo de auxílio para que a Universidade Federal do Pampa contemple critérios sustentáveis em seus processos de compras, cumprindo assim o firmado através da elaboração de seu Plano de Gestão Logística Sustentável em 2016, com o fito de “somar aos esforços de transmitir ao público interno e externo as práticas sustentáveis, tendo como missão precípua a racionalização a economia e engajamento de todos” (PLANO DE GESTÃO LOGÍSTICA SUSTENTÁVEL, 2016).
1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO
O presente trabalho encontra-se estruturado da seguinte forma: primeiramente, apresenta- se essa introdução, seguida pelo referencial teórico que balizou a pesquisa, sendo tratados os pressupostos teóricos sobre Administração Públicas, desenvolvimento sustentável, sustentabilidade, processos de compras públicas, compras públicas sustentáveis, normativos determinantes para CPS; definição e aplicação da Agenda A3P, IN 01/2010 e IN 10/2012 MPOG, e sua relação com as compras públicas sustentáveis, contribuições dos programas de conformidade ambiental ou Compliance; licitações, licitações sustentáveis, aspectos jurídicos e institucionais sobre licitações sustentáveis, trazendo contribuições de estudos internacionais e nacionais.
O último subitem da fundamentação teórica a ser discutido é a Participação das Instituições de Ensino Superior no contexto econômico, social e ambiental do país.
No capítulo seguinte, apresenta-se a arquitetura metodológica para operacionalizar o estudo, a pesquisa, o contexto do ambiente a ser pesquisado, o instrumento da pesquisa e os procedimentos utilizados para coleta de dados. Os resultados e discussões do estudo são
expressos no quarto capítulo, em que se apresentam as licitações sustentáveis na Universidade Federal do Pampa. Por fim, o quinto capítulo traz as considerações finais e limitações acerca da pesquisa, bem como as indicações de estudos futuros.
2 FUNDAMENTAÇÃO
TEÓRICA
Neste capítulo será apresentado o desenho teórico empírico da pesquisa, o qual demonstra-se a importância das atividades administrativas e sua interligação com as compras públicas e o desenvolvimento sustentável. Destacando a criação de uma legislação que fundamenta os processos de aquisições e serviços na Administração Pública a partir da nova tendência: o desenvolvimento sustentável.
2.1 OS FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para que seja possível entender a dinâmica da Administração Pública aborda-se, na sequência, o conceito, evolução e as mudanças provocadas através dos novos modelos de gestão pública.
A Administração Pública compreende diversos recursos, como, por exemplo, a estrutura, os órgãos, os agentes, os serviços e as atividades, que ficam à disposição dos governos para a prestação dos serviços públicos. Em razão da abrangência do termo Administração Pública e da especificidade que se pretende demonstrar em determinada situação, o termo poderá ter significados distintos. Para Paludo (2013), no sentido geral, refere-se ao conjunto de órgãos de governo com função política e de órgãos administrativos com função administrativa. Num sentido mais específico, seria um conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos que desempenham função administrativa de Estado.
Dessa forma, serão abordados os principais conceitos sobre a Administração Pública, sua evolução e as mudanças que ocorreram na postura dos gestores públicos.
A Administração Pública evoluiu através de três modelos de gestão: patrimonialista, burocrático e o modelo gerencial. O nepotismo, o empreguismo e a corrupção predominaram no modelo patrimonialista; não havia distinção entre o público e o privado e o descaso pelos cidadãos e pelas necessidades sociais predominaram neste modelo de gestão (BRESSER PEREIRA, 2015). O desgaste administrativo, causado por essas atitudes, levou a administração a evoluir para a forma de gestão burocrática.
O modelo burocrático surge com a missão de combater o patrimonialismo, tendo como maior objetivo, promover a modernização administrativa. Esse modelo, segundo De Paula (2003), foi marcado pelo formalismo, pela impessoalidade, pela hierarquia e pela administração profissional, no propósito de modernizar a máquina administrativa. Idealizado
por Max Weber, esse modelo promoveu a transição entre os modelos paternalista e burocrático, trazendo para a administração o profissionalismo e o tratamento igualitário entre os administrados (SILVA, 2016).
A administração burocrática cria “um hiato entre os mundos prescrito - das normas, da impessoalidade e o real – da pessoalidade, isto é, de sentimentos humanos como o afeto, a inveja, o ciúme, dentre outros” (JUNQUILHO, 2010, p. 54). Esse modelo apresenta desvantagens como o apego exagerado às normativas, um formalismo desnecessário, excesso de papel e a forte resistência a mudanças (PALUDO, 2013).
O modelo gerencial vai abrindo espaço para uma nova forma de gerir, alicerçada nas mudanças tecnológicas e sociais que estavam ocorrendo mundialmente. Segundo Araújo et al. (2015), esse modelo surge com o propósito de oferecer um melhor desempenho organizacional e mais eficiência na prestação dos serviços administrativos, através de novas ferramentas de gestão originadas da administração privada e em pensamentos neoliberais que defendem a transparência e a celeridade dos processos.
Como, por exemplo, o modelo gerencial não se sobrepõe em relação aos demais, pois, todos contribuíram para evolução da Administração Pública brasileira. O modelo gerencial foi o que mais contribuiu para a melhoria da gestão pública, pois sanou falhas que os modelos anteriores apresentavam, como por exemplo: otimizar os recursos públicos que estão cada vez mais escassos, focando na melhoria organizacional e dos serviços públicos (SANTOS, 2017).
Esse modelo foi, ao longo do tempo, sendo aperfeiçoado e ajustado às novas tendências, mas algumas rotinas administrativas não foram dissociadas dos antigos modelos, como, por exemplo, a meritocracia, a admissão de pessoal e a avaliação de desempenho continuam sendo usadas até hoje (SANTOS, 2017). Maia et al. (2012) consideram que a Administração Pública Gerencial é focada nos resultados e na coletividade, na qual os políticos e servidores públicos usufruem de uma certa credibilidade. O Quadro 1 apresenta os modelos gerenciais e suas principais características.
Quadro 1 - Modelo gerencial e características
Modelos da Administração Pública Patrimonialista
Leis: Conjunto de costumes. Cargos Públicos:
- Escolhidos por relações pessoais;
- Confusão entre interesses públicos e privado.
Burocrático
Leis: Conjunto de normas
racionais. Cargos Públicos: - Escolhidos por conhecimentos técnicos; - Separação entre os interesses públicos e privados. Gerencial
Leis: Conjunto de normas
racionais legitimadas pela participação social.
Cargos públicos:
- Escolhido por conhecimento
técnico, com valorização de atuações coletivas;
- Separação entre os interesses públicos e
privados, com valorização de órgãos de controle e
transparência pública. Fonte: Adaptado de Flores e Mata (2017).
A partir do modelo gerencial, foi valorizado o controle e a transparência dos atos públicos, outros modelos foram surgindo, como, por exemplo: Gerencial Puro, o New Public Management e o Public Service Orientation. Esses modelos foram inseridos nas rotinas administrativas no intuito de contemplar ações não contempladas nos modelos anteriores (ABRUCIO, 2017). Conforme demonstrado no Quadro 2.
Quadro 2 - Derivação do modelo gerencial
Modelo Principais características
Gerencialismo Puro Reduzircustos e eficiência.
New Public Management Satisfação dos clientes/usuários, foco na qualidade.
Public Service Orientation Accountability, aumento da participação social, transparência,
equidade e justiça. Fonte: Adaptado de Abrucio (2010).
A crescente crítica aos modelos gerenciais descritas no quadro 2 e a exigência da sociedade por melhores serviços e uma maior participação dos cidadãos nas políticas públicas fazem surgir novos modelos, destaca-se, aqui, o modelo de governança.
O modelo de governança consiste em “dirigir a economia e a sociedade visando atingir objetivos coletivos” (PETERS, 2013, p. 29). Ainda, parafraseando o autor, esse processo envolve encontrar as metas que irão servir de parâmetros na obtenção dos resultados. Neste referencial, a governança no setor público é o somatório dos princípios de liderança, estratégia e controle utilizados como técnicas para avaliar, direcionar e monitorar os dirigentes,
objetivando a condução de políticas públicas em atendimento ao interesse da comunidade (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2019).
O decreto n.º 9 203, de 2017, vem consolidar a governança na administração pública federal, assegurando às instituições que suas ações estejam alinhadas aos interesses da sociedade de forma coordenada, coerente e consistente (GUIA DA POLÍTICA DE GOVERNANÇA PÚBLICA, 2018). Desta forma, a adoção das boas práticas de governança fundamentadas nos princípios: da responsividade, transparência e integridade garantem a Administração Pública legitimidade perante o cidadão (ESCOLA NACIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA [ENAP], 2015).
Dentro das estratégias de gerenciamento desenvolvidas pelo Ministério do Meio Ambiente, são encontradas ações que objetivam promover o consumo sustentável na Administração Pública, para Fenili (2016), a governança nas aquisições se concretiza através dos seguintes mecanismos: liderança, estratégia e controle, corroborando com o entendimento do Tribunal de Contas da União:
Governança das aquisições consiste no conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão das aquisições, com objetivo que as aquisições agreguem valor ao negócio da organização, com riscos aceitáveis. (BRASIL, 2016).
Desta forma, a governança tem como função, disponibilizar mecanismos eficientes que assegurem o alinhamento da organização com os demais stakeholders. Na Figura 1, são ilustrados os mecanismos de governança.
Figura 1- Mecanismo de governança
Fonte: Portal Transparência e Governança SERPRO (2020).
O uso desses mecanismos de gestão: Liderança, Estratégia e Controle, na concepção de uma compra, irão auxiliar a mitigação dos riscos de aquisições como por exemplo: o
fracionamento de despesa, as compras repetidas do mesmo objeto, as compras emergenciais, a execução orçamentária insatisfatória, a falta de padronização, a ausência / falhas no Plano de Logística Sustentável (ENAP, 2015).
Trazendo o conceito de governança para as CPS, Cader (2019) esclarece que a governança nas compras públicas sustentáveis, refere-se “à adoção de mecanismos e ferramentas de gestão que permitem à administração avaliar, direcionar e monitorar o conjunto de atividades voltadas para inclusão de critérios de sustentabilidade nas aquisições de bens e serviços.” (p. 5). Tendo em vista o grau de relevância das compras públicas sustentáveis nas organizações, a governança é uma ferramenta importante no cumprimento das metas estabelecidas para o alcance da sustentabilidade.
Diante das melhorias que a governança pode oferecer para gestão pública, em geral, é relevante que tal instrumento seja também aplicado para as compras realizadas na Universidade Federal do Pampa. Através das técnicas do programa de conformidade ou Compliance é possível almejar os resultados esperados de acordo com o desenvolvimento sustentável, auxiliando os agentes públicos na adoção de uma postura ética, moral e responsável, melhorando o relacionamento entre stakeholders internos e externos (GOMES; OLIVEIRA, 2017), como poderá ser verificado no tópico Contribuições dos Programas de Conformidade Ambiental para concepção das Compras Públicas Sustentáveis.
No próximo item, conceituar-se-á o desenvolvimento sustentável e a sustentabilidade com a finalidade de incluir as compras públicas dentro dos parâmetros indicados pela legislação, bem como os regulamentos em vigor.
2.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E SUSTENTABILIDADE
2.2.1 Desenvolvimento sustentável
A partir do relatório “Nosso Futuro Comum”, também conhecido como relatório de Brundtland, publicado em 1987 pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvi- mento (CMMAD), atribui-se o conceito de desenvolvimento sustentável como sendo “aquele que atende as necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem a suas próprias necessidades” (CMMAD, 1991, p. 46).
Dias (2011) relembra a Cúpula Mundial de Desenvolvimento Sustentável, mais conhe- cida como Rio+10, que ocorreu em 2002, na cidade de Johannesburgo, quando o Conselho
Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentável (World Business Council for Sus- tainable Development - WBCSD) divulgou o documento em que define a Responsabilidade Social Empresarial como um compromisso da empresa em contribuir com o desenvolvimento econômico sustentável acompanhado de seus empregados, suas famílias, a comunidade local e a sociedade, em geral, para melhorar sua qualidade de vida. Tal afirmação demonstra a importância das organizações na questão da responsabilidade social, porque a elas cabem a missão de divulgar e incentivar o uso sustentável de bens e serviços.
Para Freitas (2011, p. 109), “na declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvi- mento, de 1992, materializou-se a noção correta de que a proteção ambiental constituirá parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente deste”, a partir desse entendimento, Elkington (2012), sociólogo britânico que criou o conceito Triple Bottom Line (Tripé da Sustentabilidade), conceituou o desenvolvimento sustentável dizendo que ele deve se apoiar em três pilares: econômico, ambiental e social, os quais necessitam ser trabalhados de forma única.
As empresas, além da preocupação com o retorno financeiro, devem criar critérios que atendam a proteção ao meio ambiente e a sociedade, ou seja, as empresas e os organismos estatais deverão oferecer bens e serviços a preços competitivos e que satisfaçam as necessidades humanas com qualidade de vida, reduzindo aos poucos os impactos ecológicos e a intensidade de recursos durante o ciclo de vida, a um nível suportado pela Terra. (ELKINGTON, 2012, p. 116).
A este respeito, Stefano e Alberton (2018) defendem que a otimização do lucro não deve ser o ser o único requisito a ser perseguido por uma organização, ela precisa minimizar os impactos que sua atividade causa ao meio ambiente e desenvolver competências necessárias para a aplicação do Tripé da Sustentabilidade. Esse enfoque tripartite (social, ambiental e econômico) constitui o núcleo mínimo do desenvolvimento sustentável, no entanto, reconhecer que o desenvolvimento sustentável, além dessas dimensões, envolve outras, como a ética, a jurídica-política e a cultural que estão sendo reconhecidas gradativamente como integrantes do desenvolvimento sustentável (FREITAS, 2011).
O desenvolvimento sustentável baliza a relação entre a economia, sociedade e meio ambiente (MARTINE; ALVES, 2015) e, dessa forma, busca promover o atendimento das necessidades presentes e a preservação das futuras gerações, para isso, se faz necessário o conhecimento pelos autores dessas dimensões (LOUREIRO; PEREIRA; JUNIOR, 2016), permitindo que as pessoas, tanto no presente, quanto no futuro, possam atingir uma
igualdade social em consonância com as necessidades básicas e culturais do ser humano e a preservação do meio ambiente (PEREIRA; BERGIANE, 2016).
Diante do exposto, entende-se que a harmonia entre as três dimensões é reconhecida pelos autores e contempladas em seus estudos, deixando claro a necessidade da conscientização sobre o esgotamento dos recursos naturais, orientando para ações mais planejadas, pois entendem que é através do desenvolvimento que os recursos naturais não irão esgotar-se no futuro.
2.2.2 Sustentabilidade
A palavra sustentável tem origem no latim sustentare, que significa “sustentar”, “apoiar” e “conservar” (FEIL; SCHEIBER, 2017), ainda para os autores, o “termo reflete uma solução à escassez de recursos naturais desde a antiguidade, consolidando-se ao longo do tempo na cultura humana, em busca da utilização desses recursos de forma contínua e perpétua” (s.p), eles categorizam sustentabilidade como sendo a habilidade dos sistemas econômicos, culturais e humanos, de sobreviverem e adaptarem-se às condições ambientais em mudança. Nesse mesmo estudo, concluem que são processos que caminham juntos na busca do sustentável, as questões que envolvam sustentabilidade são pré-requisitos para que se ofereça condições para o desenvolvimento sustentável. Corroborando com o entendimento de Lankoski (2016), a saber: somente a sustentabilidade e o desenvolvimento sustentável, poderão garantir a sobrevivência dos sistemas humanos e naturais.
Ramoa e Flores (2018) consideram o esforço coletivo e simultâneo entre governo, setor privado, sociedade civil e academia para conservação do meio ambiente do bem-estar social com ganho econômico, obtendo o equilíbrio necessário para a manutenção da presente e futura geração em atendimento ao desenvolvimento sustentável. O conceito de sustentabilidade versa sobre a forma como se deve proceder em relação à natureza e está fundamentado no Tripé da Sustentabilidade, o social, ambiental e econômico sem eles a sustentabilidade não se concretiza.
A partir da conceituação desses autores, consegue-se entender as expressões desenvolvimento sustentável e sustentabilidade. Visto que o desenvolvimento sustentável se refere à preservação e conservação do meio ambiente, garantindo a qualidade de vida às gerações existentes e às gerações futuras e a sustentabilidade entende-se como o
aproveitamento racional dos recursos naturais de modo que não afete sua capacidade de recuperação, essas expressões provocam mudanças sociais e comportamentais à sociedade
Deste modo, para tratar do tema sustentabilidade e desenvolvimento sustentável no âmbito da Administração Pública e estabelecer orientações para compras públicas sustentáveis, demonstra-se os procedimentos administrativos e normas específicas os quais a Administração se vincula, explanados nos próximos itens, partindo da conceituação do processo de compras públicas.
2.3 PROCESSOS DE COMPRAS PÚBLICAS
As compras públicas representam um acordo entre partes com objetivos divergentes. A partir dos mecanismos de governança, os gestores e legisladores, entre outros, buscam minimizar essas questões (ENAP, 2015).
Para Santana (2015), alguns elementos são fundamentais na composição do processo de compra pública: fator tempo, valor despendido (vantagem ou o menor/melhor preço) e a qualidade do que está sendo comprado ou contratado. Complementando, Fenili (2016) destaca outros atributos como: a celeridade no processo de compra, a qualidade do produto adquirido e a economicidade, mitigando os custos na obtenção dos objetivos.
De acordo com Terra (2016), as compras públicas são consideradas uma das áreas mais sensíveis da Administração, também a mais importante e estratégica, toda sua logística é voltada para a organização e impacta em diversos processos e desafios que perpassam pela governança até a operacionalização. Ainda para Terra (2016), essa complexidade exige de seus gestores, capacidade técnica e de decisão para que possam exercer a governança para uma gestão de compras com foco nos processos a partir da multivisão que envolve todo o setor compras, integrando variáveis como governança, eficiência, marcos legais, inovação e sustentabilidade.
Neste sentido, Ferrer (2018) destaca a transversalidade das compras públicas e o quanto se multiplicam quando inovadoras. Já, Teixeira et al. (2015) analisam estrategicamente a utilização das compras como um instrumento de políticas públicas no atingimento de suas atividades meio ou fins.
Na Figura 2, Terra (2016) procura demonstrar o gerenciamento correto das compras públicas a partir da definição do objeto e da seleção do fornecedor em pleno atendimento aos objetivos definidos no planejamento, objetivos esses que impactam fortemente no
desenvolvimento local, no mercado e na economia e incentivam o desenvolvimento sustentável.
Figura 2 - Ciclo de gestão compras públicas
Fonte: Terra (2016).
Como pode ser observado na Figura 2, dentro do ciclo de gestão de compras públicas, os princípios do desenvolvimento sustentável devem ser contemplados na descrição do produto final (outputs).
Descreve-se a seguir as compras públicas sustentáveis.
2.4 COMPRAS PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS
No Brasil, o marco legal das Compras Públicas Sustentáveis foi a criação da Lei n°. 12.349, de 15 de dezembro de 2010 (BRASIL, 2010b), quando o cenário das licitações no Brasil foi modificado. Essa Lei vem alterar significativamente a redação do art. 3º da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93) incluindo, em sua redação, o desenvolvimento nacional sustentável como um dos requisitos para contratar com a Administração.
Para Silva e Barichelo (2016), com essa modificação na Lei das Licitações, os gestores não poderiam mais alegarem a não inclusão de critérios sustentáveis em suas contratações por falta de amparo legal. Com a criação dessa Lei, institui-se o marco legal das licitações sustentáveis como instrumento para alavancar o desenvolvimento nacional sustentável (BITTENCOURT, 2014).
Em comentário a essa questão, Beltrame (2017) aponta que a inclusão de critérios ambientais e sociais nos editais tornam-se obrigatórios e não mais uma faculdade do gestor, ou seja, passa a ser uma obrigação com força de Lei. De acordo com Freitas (2011), as contratações públicas, ao promoverem a sustentabilidade, estão cumprindo seu compromisso com o bem-estar das presentes gerações e viabilizando o futuro das próximas.
Dessa forma, Freitas (2011) entende que as compras sustentáveis são processos administrativos que contemplam produtos socioambientalmente corretos e respeitam os processos produtivos socioambientais sustentáveis, alcançar esse equilíbrio é o que os governos buscam (BELTRAME, 2017).
Neste contexto, o governo passa a elaborar estratégias para implementar as compras públicas sustentáveis na administração atendendo a todos os stakeholders regionais e nacionais. No Quadro 3, são destacados alguns requisitos que são considerados para uma compra pública sustentável, segundo o Ministério do Meio Ambiente (2020).
Quadro 3 - Requisito para compras públicas sustentáveis
Requisito Resultado
Custo ao longo de todo o ciclo de vida
Levar em consideração a vida útil dos bens e serviços. Eficiência Satisfazer as necessidades com uso eficiente dos recursos
e menor impacto ambiental.
Compras Compartilhadas Criar centrais de compras com produtos inovadores e sustentáveis dirimindo os gastos públicos.
Redução dos impactos ambientais e problemas de saúde
Através da boa qualidade do produto ou serviço.
Desenvolvimento e inovação A demanda por produtos sustentáveis estimula mercados e fornecedores a criação de tecnologias e aumenta a competitividade da Industria nacional e local.
Fonte: Adaptado de Ministério do Meio Ambiente (2020).
Para o Ministério do Meio Ambiente (2020), estes requisitos representam um maior ganho ao longo prazo para a administração e ao meio ambiente dando legitimidade às licitações sustentáveis, efeitos nem sempre reconhecidos pelos gestores em razão da falta de conhecimento e na busca de resultados imediato. Consoante ao explanado por Rahman e Ahsan (2017), sem a consciência e o domínio sobre sustentabilidade, não é possível desenvolver estratégias e políticas ambientais, confirmando o entendimento de Cheng, Zhu e Sarkis (2013) que sem este entendimento fica difícil avaliar a contemplação de critérios sustentáveis através das compras públicas sustentáveis. A Organização das Nações Unidas
(ONU) esclarece: a licitação deve ser feita nas três esferas governamentais: União, Estados e Municípios e ainda afirma as compras públicas sustentáveis, encontram-se inseridas no objetivo 12 do Desenvolvimento Sustentável (ODS) instituídos pela Agenda 2030 com adesão de 193 Estados-Membros da ONU, totalizando 169 metas distribuídas em 17 objetivos. O objetivo 12 visa assegurar padrões de produção e de consumo sustentável, destaca-se a Meta 12.7 “Promover práticas de compras públicas sustentáveis, de acordo com as políticas e prioridades nacionais” IPEA (2020), meta que o Brasil com os demais Estados-Membros, comprometeram-se a atender.
Ao nível mundial a Organização Internacional para Governos Locais (ICLEI) pela Sustentabilidade, criada em 1990, tem como missão disseminar as práticas sustentáveis pelo mundo. Neste trabalho é destacado o Procurando Sustentável, Liderando Globalmente composto por 14 cidades denominadas Global Lead City Network (GLCN). Esse grupo tem como objetivo implementar as compras públicas sustentáveis, tendo como resultado a eficiência de recursos, minimizar o percentual de carbono e tornar a sociedade mais comprometida como o desenvolvimento sustentável (ICLEI, 2020).
Entre os países que fazem parte deste grupo distinguimos a Bélgica, cidade de Ghent que adota as compras públicas sustentáveis, como estratégia para alavancar a sustentabilidade, estas estratégias concentram-se nos seguintes aspectos:
a) minimizar a pegada ecológica ao longo de todo o ciclo de vida com foco no uso racional de energia;
b) independência de energia não renovável;
c) minimizar o impacto da qualidade do ar local por meio de transporte e entregas eficientes e ecologicamente corretos;
d) estimular o emprego sustentável de grupos desfavorecidos, com atenção específica ao desemprego juvenil e fortalecer o crescimento sustentável do setor da economia social;
e) promover o crescimento econômico local com atenção especial para start-ups e empresas sustentáveis e inovadoras;
f) integrar e garantir padrões internacionais de trabalho e princípios de comércio justo em toda a cadeia de abastecimento;
g) estímulo ao empreendedorismo sustentável entre os fornecedores e;
h) aumentar a maturidade da função de compras e buscar a excelência em compras. (ICLEI, 2020).
Estas iniciativas são propostas pela cidade da Bélgica, com o objetivo de liderar pelo exemplo, objetivando comprar soluções e não produtos estimulando o mercado a renovar- se tecnologicamente adequando seus produtos a sustentabilidade, otimizando desta forma os recursos públicos. No Brasil, os estados de São Paulo, Minas Gerais, Belo Horizonte e a cidade de Sorocaba, são todos cadastrados no ICLEI, e buscam promover o desenvolvimento sustentável através das compras públicas, adaptando os modelos sugeridos pelo ICLEI a sua realidade local (ICLEI, 2020).
De mesmo modo, o Estado de São Paulo compilou os requisitos para a sustentabilidade e chamou de Programa Estadual de compras públicas sustentáveis, que consiste no:
a) fomento a políticas sociais;
b) valorização da transparência da gestão; c) economia no consumo de água e energia; d) minimização na geração de resíduos; e) racionalização do uso de matérias-primas; f) redução de emissão de poluentes;
g) adoção de tecnologias menos agressivas ao meio ambiente; h) utilização de produtos de baixa toxicidade e;
i) redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE).
(PORTAL EDUCAÇÃO AMBIENTAL DE SÃO PAULO, 2020).
Estes requisitos compõem a caminhada pioneira do governo do estado em busca do desenvolvimento sustentável consolidado através das compras públicas sustentáveis (PORTAL EDUCAÇÃO AMBIENTAL DE SÃO PAULO, 2020)
Corroboram nesse sentido, os estudos sobre o tema compras verdes de Hall, Löfgren e Peters (2015) onde apontam que o apoio do governo local através de regulamentações, conhecimento ambiental, compromisso político e estrutura organizacional, são fatores relevantes para a concepção de uma compra verde, pois, a combinação com requisitos ambientais, deve ser equilibrada para que o mercado possa atender à demanda (LUDBERG; MARKLUND; STRÖMBÄCK, 2016). Cabe oportuno destacar o estudo feito por Pacheco-Blanco e Bastante-Ceca (2016) acerca das contratações verdes em Instituições de Ensino Superior nas quais 21,5% delas. Colocam em prática, iniciativas sustentáveis e 72,5% possuem um departamento responsável pelas questões ambientais, promovem campanhas de sensibilização e incentivo a compras verdes.
A pesquisa feita por Aragão e Jabbour (2017) consiste na investigação entre a formação ambiental e a adoção de aquisições sustentáveis em três universidades públicas/estaduais brasileiras. Os autores verificaram que o impacto das práticas sustentáveis de compras entre as organizações públicas analisadas foi quase nulo, demonstrando que a formação ambiental produziu realizações limitadas, embora os entrevistados a vissem como uma fonte de melhoria significativa, ou seja, trouxe os aspectos do desenvolvimento sustentável ao conhecimento dos agentes públicos.
Em comparação aos estudos feitos em instituições internacionais, com os estudos de Aragão e Jabbour (2017), os níveis de aquisições sustentáveis e a adoção de treinamento ambiental possuem uma correlação, ou seja, o não conhecimento das normativas é um obstáculo para inclusão de critérios sustentáveis em um processo de compras. Percebe-se uma relação com os estudos elaborados pelos autores Delmônico (2017), Majerník et al. (2017) que sustentam o desenvolvimento sustentável, precisa-se ser difundido e discutido nas organizações consoante ao explanado, Igarashi, Boer e Ottar (2015) ponderam que as políticas ambientais precisam estar integradas e incorporadas na escolha da proposta. Sjors e Rodrigo (2016), bem como as especificações técnicas, priorizando entre outros requisitos uso de materiais com menor carbono incorporado e energia (REBANE; REIHAN, 2016), ou que contribuam para a diminuição dos gases efeito estufa (CERUTTI et al., 2018).
Betiol et al. (2012), em seus estudos sobre compras públicas sustentáveis, descrevem o cenário ao redor do mundo, no qual países como Canadá, EUA, Ásia, Japão, Coreia do Sul e China estão inseridos. Os autores categorizaram as compras públicas sustentáveis como diversificadas, abundantes e com forte pegada ambiental, nas quais os gestores priorizam as questões socioeconômicas, dando preferência à compra de pequenas empresas e fornecedores locais e à segurança e proteção ao trabalhador.
Aragão e Jabbour (2017) apontam o receio de punições pelos órgãos de controle como um dos obstáculos a contemplar critérios sustentáveis nos processos de compras. Um item que contemple critérios sustentáveis nem sempre é a proposta de menor preço, contrariando a norma no que diz respeito ao critério de julgamento que sempre será o menor preço.
Para os autores Canotilho (2008), o princípio da economicidade, previsto no art. 70 da CF/1988, está relacionado ao critério de menor preço com vistas a obtenção de mais benefício ou de beneficiários, com qualidade e menor custo para a Administração. Nesta mesma linha, Barcessat (2015, p. 18) explica que “O princípio da economicidade determina que os recursos financeiros sejam geridos de modo adequado, para que se obtenham os maiores benefícios pelos menores custos”.
Ainda, segundo Garcia e Ribeiro (2012), as licitações sustentáveis, embora gerem mais custo para a Administração, possibilitam, pelo seu poder de compra, reordenar o mercado e estimular outros valores constitucionais. Para Karnopp (2019), a aquisição de produtos sustentáveis pelo critério menor preço não deve ser o único pressuposto da contratação, pois, a preservação e a garantia ambiental devem ser alcançadas através da compra de produtos ou serviços que causem o menor impacto ambiental, representando, assim, a aquisição mais vantajosa para a administração o que nem sempre será a proposta de menor valor.
Para os autores Filippini et al. (2018), Carlson e Palmer (2016), a concepção de uma compra sustentável pode ser feita através da participação de atores locais e Certificações ambientais, embora os autores Brusselaers, Huylenbroeck e Buysse (2017) assinalam que essas certificações estimulam o mercado mundialmente, mas não em cada região, pois, criam barreiras comerciais e o custo alto das certificações tendem a restringir a concorrência e elevar o custo do produto, confirmando assim o entendimento de Cavalcante (2018) em que alerta que o menor preço não deve ser o único pressuposto para uma contratação.
A conscientização dessa problemática ambiental tem conduzido alguns governos de todo o mundo a adotarem critérios e boas práticas de sustentabilidade, também no modelo de produção e de consumo atual, incluindo os processos de contratações do governo.
Esses critérios encontram-se respaldados na legislação e na jurisprudência, pois, além do caput do artigo 225 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), a temática sustentável também consta no artigo 3.º da Lei 8.666/93, de 21 de junho de 1993, quando ressalta que o processo licitatório deverá promover a seleção da proposta mais vantajosa para a administração, bem como a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Tem-se, ainda, a Instrução Normativa n º 1, de 19 de janeiro de 2010, que, nos termos do artigo 3.º da Lei n.º 8.666/93, define e estabelece critérios de sustentabilidade ambiental a serem adotados nas compras realizadas pela administração direta, autárquica e fundacional do governo federal (BRASIL, 1993).
No momento em que um determinado órgão público, de qualquer esfera do governo, elabora um edital, exigindo critérios de sustentabilidade, esta atitude impacta de duas maneiras:(i) o Estado passa a comprar produtos sustentáveis, atuando como um consumidor comum que faz compras e (ii) sinaliza para o mercado que o seu foco de compras mudou, de produtos tradicionais para produtos menos agressivos ao meio ambiente, ou produtos que consideram os direitos humanos e sociais. Esta última consequência refletirá nos setores produtivos (GUIA DE COMPRAS PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS, 2020).
Dentre os estudos que contribuíram para uma reflexão sobre as práticas, benefícios e obstáculos, enfrentados pelas organizações que almejam ou contemplam em seus processos de compras critérios de incentivo ao desenvolvimento sustentável, destaca-se o trabalho dos autores Paes et al. (2019). Os quais, demonstra-se no Quadro 4 os principais fatores de sucesso ou insucesso para uma CPS.
Quadro 4 - Principais fatores aplicação CPS Práticas mais utilizadas nas
CPS
Principais
benefícios/vantagens Barreiras e obstáculos
1 - Adoções de critérios de performance ambiental
1 - Redução emissão gases efeito estufa
1 - Falta de informação sobre os produtos
2 - Uso de certificados 2 - Estímulo atitudes
sustentáveis no setor privado
2 - Problemas de ordem financeira
3 - Selos ambientais 3 - Estimular o mercado de produtos sustentáveis e a inovação.
3 - Falta de conhecimento 4 - Legislação específica para
a normalização das licitações
4 - Falta de conscientização ambiental
Fonte: Adaptado de Paes et al. (2019).
Observa-se no estudo de Paes et al. (2019) uma correlação com os estudos de Aragão e Jabbour (2017), quando a falta de conhecimento em relação ao processo e formação ambiental limitada, são considerados barreiras ou obstáculos para consecução de uma compra sustentável. Desta forma, aduz-se que o potencial das CPS tem sido apenas parcialmente explorado, o que leva a acreditar que a mudança de atitude em relação ao desenvolvimento sustentável precisa ser fortalecida através de campanhas de sensibilização e projetos ambientais criando uma consciência crítica e precavida a respeito do meio ambiente e preservação das gerações futuras.
No Quadro 5 foram elencados o resumo dos artigos internacionais relacionados neste item, sobre CPS.
Quadro 5 - Resumo artigos internacionais
Internacional
Autor/Data Objetivo Resultado
Brammer e Walker (2011) Como alcançar a sustentabilidade através de um processo de compras.
Analisa a relação entre compras sustentáveis e compras eletrônicas em setor público.
