Licitações: Conceitos e Regulamentações

A palavra” licitar deriva do latim, licitor, ou licitar, denotando o ato de oferecer maior lance, dar preço” (CINTRA, 2012, p. 07). A Administração Pública, ao necessitar de materiais ou serviços de terceiros, não pode simplesmente adquirir ou contratar de forma aleatória, ela precisa, obrigatoriedade, atender aos princípios da isonomia, da impessoalidade, da moralidade, publicidade, probidade administrativa, julgamento objetivo e vinculação ao instrumento convocatório (CAVALCANTE, 2018).

A Administração está vinculada a esses princípios, motivo pelo qual é obrigada a realizar um processo público, no qual a seleção da melhor proposta será feita de forma imparcial, garantindo iguais condições a todos os interessados que queiram contratar com a Administração. Licitação é uma exigência constitucional, prevista no inciso XXI do art.37 da Constituição Federal e na Lei n.º 8.666/93. É um procedimento administrativo formal, em que a Administração Pública convoca os interessados para apresentarem propostas para a contratação de bens ou serviços, sujeitos às normativas fixadas no instrumento convocatório (edital) que é público e disponível a todos os interessados (BRASIL, 1993).

Após a apresentação das propostas, a Administração Pública escolhe a mais vantajosa, que atenda ao interesse público, respeitando os princípios da transparência, da isonomia e da maior economicidade para a Administração, desenrolando, assim, uma sequência de ações que buscam a eficiência e a moralidade nos negócios públicos (BRASIL,1993). Para o autor

Carvalho Filho (2015), licitação é um procedimento administrativo que vincula a administração e os demais participantes a uma proposta previamente selecionada com o objetivo de contratar a melhor proposta.

As compras públicas devem ser precedidas de licitação e seguir o que dispõe o art. 3º da Lei Federal nº 8.666/1993:

Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformi- dade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos (BRASIL, 1993).

De forma mais ampla, e trazendo para o conceito a inclusão do desenvolvimento nacional sustentável e a necessidade de competência específica para o ato, Meirelles (2013) apresenta outro conceito de licitações, para ele,

Licitação é o procedimento administrativo pelo qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse, inclusive o da promoção do desenvolvimento econômico sustentável fortalecimento de cadeias produtivas de bens e serviços domésticos. Como procedimento, desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes o que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos, tendo como pressuposto a competição. (MEIRELLES, 2013, p. 314).

Em resumo, através de um procedimento licitatório, para contratar bens e serviços, a Administração deverá escolher a proposta mais vantajosa e que esteja em consonância com os princípios da Lei das Licitações Públicas (BAVARESCO, 2013). Esses princípios estão descritos no Quadro 10.

Quadro 10 - Princípios de licitação pública

Princípios Definições

Princípio da Isonomia

Garante que “todos são iguais perante a lei”. Ou seja, todos os licitantes serão tratados de forma igual.

Princípio da Legalidade

Esse princípio vincula os licitantes e a administração às regras estabelecidas em edital. É vedado à Administração, discriminar participantes de um certame, criando cláusulas no edital que favoreçam algumas empresas em detrimento de outras.

Princípio da impessoalidade

A Administração deve adotar critérios e objetivos pré-estabelecidos para suas decisões, ou seja, quando realizar um procedimento licitatório, deve aplicar critérios imparciais entre todos os participantes.

(Conclusão)

Princípios Definições

Princípio da moralidade

Esse princípio determina que a Administração e os licitantes não podem ter conduta de má-fé, devendo priorizar a moral, a ética, os regramentos e os bons costumes.

Princípio da igualdade

Esse princípio guarda relação com o princípio da isonomia, oferecendo aos licitantes igualdade de direitos.

Princípio da probidade administrativa

Similar ao princípio da moralidade, ele pressupõe que haja ética e moral em todas as condutas da Administração.

Princípio da publicidade

Esse princípio significa que todos os atos da Administração são públicos. Ou seja, devem ser disponibilizados para qualquer interessado. Princípio da

vinculação ao instrumento convocatório

Esse princípio determina que o edital deve ser obedecido, ou seja, o que está escrito no edital deve ser respeitado.

Princípio do julgamento objetivo

O julgador deve utilizar critérios objetivos e pré-estabelecidos. Os critérios não podem ser subjetivos e o julgamento não pode ser de acordo com o entendimento do julgador. Precisam estar fundamentados no edital e na lei.

Princípio da economicidade e eficiência

O objetivo da licitação é a escolha da proposta mais vantajosa, sob qualquer aspecto, seja do tipo menor preço, melhor técnica ou técnica e preço

Princípio extra: Celeridade

Esse princípio consta na Lei do Pregão (Lei nº 10.520/02); portanto, é aplicado nesta modalidade.

Princípio do desenvolvimento sustentável

Decreto 10.024/2019, art. 2º, §1º. O princípio do desenvolvimento sustentável será observado nas etapas do processo de contratação, em suas dimensões econômica, social, ambiental e cultural, no mínimo, com base nos planos de gestão de logística sustentável dos órgãos e das entidades.

Fonte: Adaptado de Bavaresco (2013).

O Quadro 10, enumera os princípios que servirão para balizar todas as modalidades licitatórias, mais precisamente, a modalidade Pregão Eletrônico, foco deste estudo e a qual passa-se a abordar.

A modalidade de licitação é a maneira como o procedimento licitatório será realizado. O artigo 22 da Lei 8.666/93 prevê 5 modalidades de licitações e a Lei 10.520/2002 prevê, ainda, uma sexta modalidade, o Pregão conforme se descreve no quadro 11. As modalidades diferenciam-se umas das outras de acordo com o valor atribuído (FARIAS, 2012).

De acordo com Mello (2012), o pregão, embora tenha surgido de forma inconstitucional, foi legitimado pela Lei n.º 10.520, de 17 de julho de 2002, e pode ser entendido como a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em seção pública.

Cavalcante (2018) discorre sobre às seis modalidades de licitação: a concorrência, a tomada de preço, o convite, o concurso, o leilão e o pregão, consideradas no art. 22 da Lei 8.666/93 e no art. 1.º da Lei 10.520/2002. Já, o art. 22 da Lei 8.666/93 regulamenta o inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal, o qual institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências (BRASIL, 1988).

No âmbito da União, o Decreto nº 3.555/2000 aprovou e regulamentou a modalidade de licitação denominada “Pregão” para a aquisição de bens e serviços comuns, instituído pela Lei 10.520/2002, a qual estendeu essa nova modalidade também para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (CAVALCANTE, 2018).

Enquanto o Decreto nº 3.555/2000 regulamentou a modalidade de pregão na espécie presencial, o Decreto nº 5.450/2005, não só normatizou o pregão na forma eletrônica, ambos para aquisição de bens e serviços comuns na esfera federal, como também, por meio do artigo 4º, determinou que as aquisições de bens e serviços comuns devem ser realizadas obrigatoriamente na modalidade pregão, sendo preferencialmente utilizada a forma eletrônica. Esse decreto foi substituído pelo Decreto n.º 10.024/2019, em 28 de outubro de 2019 (BRASIL, 2019a).

De acordo com o Ministério do Planejamento (2018), o art. 1.º do Decreto n.º 9.412/2018 atualizou os valores do Art. 23 da Lei n.º 8.666/1993. Esses novos valores, no dizer do Ministro Esteves Colnago (2018, s.p), “terão como resultado procedimentos de compras menos onerosos, considerando-se o custo indireto de uma licitação em relação aos valores dos bens e contratações que são objeto dessas modalidades de licitação”. O quadro 11 apresenta os novos valores para aquisições públicas através de licitação (alteração na Lei nº 8.666/93).

Quadro 11 - Modalidade licitatória e valores limites

Modalidade Obras e Serviços de

Engenharia Compras e demais serviços Concorrência Acima de R$ 3.300.000,00 Acima de R$ 1.430.000,00

Tomada de Preços Até R$ 3.300.000,00 Até R$ 1.430.000,00

Convite Até R$ 330.000,00 Até R$ 176.000,00

Dispensa Até R$ 33.000,00 Até R$ 17.600,00

Dispensa para consórcios públicos e autarquia ou fundação qualificada como Agências Executivas

Até R$ 66.000,00 Até R$ 35.200,00

Pregão Eletrônico Bens e Serviços

Comuns

Sem limite de valores Fonte: Adaptado de Ministério da Economia (2019).

Juntamente com os princípios licitatórios e os limites de valores, constata-se que o julgamento das propostas deve seguir um critério objetivo e em conformidade com os tipos de licitações. A própria Lei n.º 8.666/1993, no art. 45, §1º, define os critérios que o administrador deve utilizar para julgar as propostas apresentadas, o que é chamado de tipos de licitação (CAVALCANTE, 2018). Neste contexto, cada modalidade licitatória deverá respeitar o valor estipulado para sua contratação, não se aplicando a Pregão, pois, para essa modalidade não há limites de valores. Para melhor exemplificação, o artigo diz:

Art.45 § 1º Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modalidade concurso: (Redação dada pela Lei nº 8.883/94)

I- a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço;

II- a de melhor técnica; III - a de técnica e preço; III- a de melhor técnica

IV - a de maior lance ou oferta-nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso. (BRASIL, 1993).

Os tipos de licitações também se encontram intrinsecamente relacionados ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório. A Lei de Licitações, em seu art. 44, §2º, determina que não será considerada “qualquer oferta de vantagem não prevista no edital ou no convite, inclusive financiamentos subsidiados ou a fundo perdido, nem preço ou vantagem baseada nas demais ofertas dos demais licitantes” (BRASIL, 1993). Desse modo, é dever da Administração, em licitações de qualquer modalidade (seja concorrência, tomada de preços, concurso, leilão, convite ou pregão), indicar o tipo de licitação a ser adotada.

Após a identificação da necessidade de contratar pela Administração e decidido qual modalidade de licitação será utilizada, os atos licitatórios deverão obedecer à sequência lógica, iniciando-se com o planejamento e finalizando com a assinatura do contrato.

Para Ferreira (2010), a primeira fase, ou etapa, inicia-se com a solicitação expressa da unidade requisitante interessada, com indicação de sua necessidade, juntamente com a elaboração do projeto básico (para a modalidade pregão eletrônico é denominado “Termo de Referência”). Isso será seguido da aprovação da autoridade competente, a qual irá motivar e analisar sob a ótica da oportunidade, da conveniência e da relevância para o interesse público.

Posteriormente, esse processo será protocolado e numerado, constando a especificação do objeto, de forma precisa, clara e sucinta, com base no projeto básico ou termo de referência apresentado; a estimativa do valor da contratação, mediante comprovada pesquisa de mercado; a indicação dos recursos orçamentários para fazer face à despesa; a verificação da

adequação orçamentária e financeira, respeitando as fases interna e externa da licitação. A fase interna ou preparatória “trata dos procedimentos para a abertura do processo de licitação, delimitando e determinando as condições do edital antes de trazê-las ao conhecimento público” (ENAP, 2015).

A Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu, como já foi dito, a modalidade de licitação denominada pregão, modalidade utilizada para a aquisição de bens e serviços comuns, na qual não há limites de valores. “Consideram-se bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos em edital, através de especificações usuais do mercado” (BRASIL, 2002).

Os procedimentos realizados nessa modalidade (na fase interna ou preparatória, e externa) podem ser sintetizadas de acordo com os Quadros 12 e 13.

Quadro 12 - Fase interna ou preparatória da licitação

Fase Interna Demanda

1. Justificar a necessidade de contratação Para que comprar?

2. Elaboração do Termo de Referência Descrever o que quero comprar. 3. Assinatura da autoridade competente Permissão para a compra.

4. Elaboração do edital Como vou comprar?

5. Designação do pregoeiro e equipe de apoio.

Definir quem irá conduzir o processo de compra.

Fonte: Adaptado de ENAP (2015).

Na fase interna ou preparatória, a Administração ainda não pode publicar seus atos. Essa fase refere-se a todas as etapas antes do lançamento do edital, chamando os interessados para participarem da contratação (FERREIRA, 2010).

Segundo o Tribunal de Contas da União (2010, p. 138), “durante a fase inicial da licitação, comumente chamada de interna, a Administração terá a oportunidade de corrigir falhas porventura verificadas no procedimento, sem precisar anular atos praticados”. Por exemplo: inobservância de dispositivos legais, estabelecimento de condições restritivas, ausência de informações necessárias ou desconhecimento de condições usuais do mercado.

Quanto à fase externa da licitação, de acordo com o guia de compras da ENAP (2015), inicia-se com a divulgação do Instrumento Convocatório, que será publicado por meio do Diário Oficial da União e sítio da instituição. Segundo Miranda (2007), o edital consiste no ato por meio do qual se convocam os interessados a participarem do certame licitatório, bem como se estabelecem as condições que irão regê-lo: São anexos do edital: Termo de referência; Planilha de custo; Minuta de contrato.

Ainda na fase externa, o recebimento das propostas se dá através do sistema que a instituição estiver vinculada. No caso do presente estudo, o sistema utilizado é obtido através do portal de compras¹, posteriormente, será dado início à sessão para recepção de lances, quando a proposta de menor valor será classificada e aceita, desde que atendida todas as especificidades regradas no edital. Requisito atendido, passa-se à etapa habilitatória, neste momento, o fornecedor será habilitado. Cumpridos os requisitos, o item será adjudicado e homologado (ENAP, 2015). A sequência das atividades poderá ser observada no Quadro 13.

Quadro 13 - Fase externa da licitação

Fase Externa Divulgação

1. Divulgação edital: site oficial e da instituição.

Informa os fornecedores que a Administração está contratando determinado produto ou serviço.

2. Abertura das propostas: fase de lances.

Através da sessão pública, o pregoeiro dá início aos lances para o referido pregão.

3. Aceitação da proposta Encerrando-se a fase de lances, o pregoeiro analisará a proposta classificada em 1ª lugar e se ela está de acordo com o solicitado.

4. Habilitação/inabilitação: Fornecedores

Após aceitação da proposta, o pregoeiro verifica se o fornecedor atende aos requisitos habilitatórios.

5. Adjudicação do objeto ao licitante vencedor

O pregoeiro confirma que o fornecedor atendeu todos os requisitos definidos em edital.

6. Homologação A autoridade competente confirma as ações do pregoeiro. Autorizando a compra.

Fonte: Adaptado de ENAP (2015)

Neste momento, finaliza-se o processo licitatório, com a homologação do certame, dá-se início à emissão da nota de empenho e, posteriormente, a entrega pelo fornecedor e recebimento do produto ou serviço pela unidade solicitante.

No próximo tópico, descrever-se-á as características mínimas para que uma licitação possa ser considerada sustentável e os normativos que amparam esse instituto na Administração Pública.