Programa de Estudos Pós-Graduados em Administração
Pedro Fernandes Saad
O ESTUDO DO PAPEL POTENCIALIZADOR DA EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA NA DEMOCRATIZAÇÃO DO ACESSO À EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP
Programa de Estudos Pós-Graduados em Administração
Pedro Fernandes Saad
O ESTUDO DO PAPEL POTENCIALIZADOR DA EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA NA DEMOCRATIZAÇÃO DO ACESSO À EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Administração sob orientação do Prof. Doutor Ladislau Dowbor.
Banca Examinadora:
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AGRADECIMENTOS
Ao Professor Dr. Ladislau Dowbor, pela valiosa orientação neste trabalho, pelos ensinamentos e conhecimentos transmitidos nas disciplinas ministradas durante o curso de mestrado.
Ao Vice-Reitor e Professor Dr. Antonio Vico Mañas e à Professora Dra. Myrt Thânia Cruz, pela fundamental assistência e significantes contribuições para melhoria desta pesquisa.
Aos amigos Sérgio Saad, Paulo Saad, Luciana Faneco e Eloísa Machado pelo apoio e pelos importantes comentários tecidos durante a elaboração deste trabalho.
A todos os professores, colegas e funcionários do Programa de Estudos Pós-Graduados em Administração da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo que, durante o curso de mestrado, ofereceram importantes contribuições para a minha formação acadêmica.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES, pelo suporte
RESUMO
A necessidade de democratização do acesso à educação superior (ES) resulta de diversos fatores que compõem os desafios da ES no século XXI frente à sociedade do conhecimento. A hipótese levantada foi a de que a educação a distância (EaD), graças à constante evolução e barateamento das tecnologias de informação e comunicação (TICs), poderia exercer um papel potencializador para a democratização do acesso à ES (inicial e continuada) no Brasil no curto e médio prazos. Para validar esta hipótese, primeiramente foram analisadas as diretrizes resultantes de conferências e fóruns de ES internacionais e nacionais (CMES 1998 e 2009, CRES 2008 e FNES 2009), mostrando que a EaD e as TICs são constantemente apontadas entre as principais alternativas que podem e devem ser exploradas para viabilizar a expansão da ES. Em seguida, foi constatado nos resultados do Educacenso 2008, que a ES está crescendo no Brasil, porém num ritmo insuficiente para acompanhar o crescimento da demanda. O próximo passo foi apresentar o panorama atual da EaD no Brasil, analisando as iniciativas dos setores público e privado nessa área, com foco em ES, bem como os referenciais de qualidade do MEC para EaD. Por fim, investigou-se o papel das TICs para a EaD, abordando o panorama atual no Brasil, a questão da inclusão digital, e os principais programas em andamento, com destaque para o Plano Nacional de Banda Larga (PNBL) e a TV Digital, e as perspectivas futuras. O que se pode concluir é que a EaD atualmente integra diretrizes internacionais, regionais e nacionais de ES, bem como políticas públicas brasileiras de ES e de inclusão digital. Além disso, já se observam diversos resultados positivos de sua aplicação no Brasil, decorrentes de iniciativas públicas e privadas. Toda essa conjuntura, aliada às perspectivas futuras das TICs, deixaram claro que a EaD pode, de fato, potencializar a democratização do acesso à ES (inicial e continuada) no Brasil já no curto e médio prazos, colaborando para conferir à sociedade do conhecimento um caráter aberto e inclusivo.
ABSTRACT
The need to democratize access to higher education is the result of several factors making up the issues relating to the challenges of higher education in front of the twenty-first century knowledge society. The hypothesis was that distance education, thanks to the constant development and cheapening of information and communication technologies (ICTs), could play a potentiating role for the democratization of access to higher educaction (initial and continuing) in Brazil in the short to medium term. To validate this hypothesis, we first analyzed the guidelines of conferences and forums for international and national higher education (CMES 1998 and 2009, CRES FNES 2008 and 2009), showing that the distance education and ICTs are constantly pointed out between the main alternatives that can and should be explored to facilitate the expansion of ES. Then, it was noted through the results of Educacenso 2008 that the higher education is growing in Brazil, but at a pace sufficient to meet the growing demand. The next step was to introduce the current situation of distance education in Brazil, analyzing the initiatives of public and private sectors in this area, focusing on higher education, as well as the benchmarks of quality in distance education to MEC. Finally we investigated the role of ICTs for distance education, addressing the current situation in Brazil, the issue of digital inclusion, and major programs underway, especially the National Broadband Plan and Digital TV, and future prospects. What one might conclude that the distance education is currently part of international guidelines, regional and national higher education, higher education Brazilian public policy and digital inclusion. In addition, there are already several positive results of its application in Brazil, resulting from public and private initiatives. This whole situation, coupled with the future prospects of ICTs, made clear that distance education can, in fact, enhance the democratization of access to higher education (initial and continuing) in Brazil already in the short and medium term, helping to empower a knowledge society open and inclusive character.
LISTA DE SIGLAS
ABED –Associação Brasileira de Educação a Distância
ABERT – Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão
AbraEAD – Anuário Brasileiro Estatístico de Educação Aberta e a Distância ABT – Associação Brasileira de Tecnologia Educacional
ALC – América Latina e Caribe
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BRASILEAD – Consórcio Interuniversitário de Educação Continuada a Distância CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
Cead – Centro de Educação Aberta e a Distância CEFETs – Centros Federais de Educação Tecnológica CES – Câmara de Educação Superior
CGEE – Centro de Gestão de Estudos Estratégicos CGI.br – Comitê Gestor da Internet no Brasil
CMES 1998 – Conferência Mundial de Ensino Superior 1998 CMES 2009 – Conferência Mundial de Ensino Superior 2009 CNE – Conselho Nacional de Educação
CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CONAE – Conferência Nacional de Educação
Consed – Conselho de Secretários da Educação
CRES 2008 – Conferência Regional de Educação Superior para América Latina e Caribe Crub – Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras
CTI – Ciência, tecnologia e inovação D.O.U – Diário Oficial da União EaD – Educação a Distância
Educacenso – Censo da Educação Superior
Enade – Exame Nacional de Desempenho de Estudantes
ENLACES – Espaço de Encontro da América Latina e Caribe para a Educação Superior EPT – Educação para Todos
ES – Educação Superior
ESUD – Encontro Brasileiro de Educação Superior a Distância EUA – Estados Unidos da América
FIES – Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos
FNES – Fórum Nacional de Educação Superior IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IEC – International Electrotechnical Commission IES – Instituições de Educação Superior
IESALC – Instituto Internacional para a Educacão Superior na América Latina e no Caribe IFES – Instituições Federais de Educação Superior
IFETs – Institutos Federais de Educação de Ciência e Tecnologia INEP – Instituto Nacional de Estatística e Pesquisa
IPES- Instituições Públicas de Educação Superior ISO – International Organization for Standardization LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional MC – Ministério das Comunicações
MCT – Ministério da Ciência e Tecnologia MDIC – Ministério da Indústria e Comércio MEC – Ministério da Educação
MESALC – Mapa de Estudos Superiores na América Latina e Caribe MinC – Ministério da Cultura
MIT –Massachusetts Institute of Technology OCW – OpenCourseWare
OER – Open Educational Resources OESP – Jornal O Estado de São Paulo OLPC –One Laptop per Child
ONID – Observatório Nacional de Inclusão Digital PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação PIB – Produto Interno Bruto
PNAD – Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios PNBL – Plano Nacional de Banda Larga
PNE – Plano Nacional de Educação
PUC/SP – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo REA –Recursos Educacionais Abertos
REUNI – Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais
SBTVD – Sistema Brasileiro de Televisão Digital Terrestre Seed – Secretaria de Educação a Distância
SESU – Secretária de Educação Superior
SET – Sociedade Brasileira de Engenharia de Televisão Sinaes – Sistema de Avaliação da Educação Superior TELEBRÁS – Telecomunicações Brasileiras S.A. TICs – Tecnologias da Informação e Comunicação UAB – Universidade Aberta do Brasil
UDUAL – União de Universidades de América Latina e Caribe UnB –Universidade de Brasília
Undime – União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico1 – Evolução do número de instituições, segundo a categoria administrativa – 1994 a 2008 ... 36
Gráfico 2 – Evolução do número de matrículas na graduação presencial, segundo a categoria administrativa – 1994 a 2008 ... 37
Gráfico 3 – Percentual de vagas oferecidas em cursos de graduação de IES públicas e privadas (a linha amarela representa a meta de 40% do PNE 2001-2010) ... 39
Gráfico 4 – Percentual de matrículas em cursos de graduação de IES públicas e privadas (a linha amarela representa a meta de 40% do PNE 2001-2010) ... 40
Gráfico 5 – Distribuição percentual por região de estudantes inscritos no ENEM 2008 em comparação com a distribuição percentual de vagas oferecidas no vestibular ... 41
Gráfico 6 – Relação candidato/vaga por região ... 42
Gráfico 7 – Distribuição de Cursos UAB por Modalidade - 02/07/2009 ... 59
Gráfico 8 – Distribuição dos cursos nos Polos por Grande Área - 02/07/2009 ... 59
Gráfico 9 – Distribuição dos Polos por Região do País ... 60
Gráfico 10 – Total de vagas de graduação a distância no Brasil em 2008 (x1.000)... 63
Gráfico 11 – Total de vagas de graduação a distância por região em 2008 ... 64
Gráfico 12 – Proporção de domicílios que possuem equipamentos de TICs (%) ... 75
Gráfico 13 – Computador e Internet: posse (%) – área urbana e total ... 76
Gráfico 14 – Proporção dos domicílios com acesso à Internet por região (%) ... 77
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Percentual do número de concluintes em relação ao número de ingressantes quatro anos antes
na graduação presencial – 2002 a 2008 ... 43
Tabela 2 – Comparação entre o desempenho de alunos presenciais e de EaD – Enade 2006 ... 66
Tabela 3 – Comparação entre os itens de referenciais de qualidade de EaD do MEC ... 69
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 15
1.1 Contextualização e definição do problema ... 15
1.2 Objetivo do trabalho ... 21
1.3 Metodologia de pesquisa ... 21
1.4 Justificativa do trabalho ... 23
2 DIRETRIZES PARA A EDUCAÇÃO SUPERIOR ... 26
2.1 UNESCO - Conferências Mundiais sobre Educação Superior 1998 e 2009 ... 26
2.2 Conferência Regional de Educação Superior para América Latina e Caribe 2008 ... 29
2.3 Fórum Nacional de Educação Superior - 2009 ... 33
3 BREVE PANORAMA DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL ... 36
3.1 Panorama da educação a distância no Brasil ... 44
3.1.1 Conceito e o papel da EaD ... 45
3.1.2 Histórico e legislação ... 47
3.1.3 A Universidade Virtual Pública do Brasil – UniRede ... 51
3.2 Iniciativas de EaD do Governo Brasileiro ... 53
3.2.1 Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB) ... 57
3.3 Iniciativas de EaD do setor privado ... 62
3.4 Referenciais de qualidade para EaD ... 65
4 AS TICS SOB A ÓPTICA DA EAD ... 71
4.1 A relevância das TICs para a EaD ... 71
4.2 Panorama das TICs no Brasil: a questão da inclusão digital ... 73
4.2.1 O Plano Nacional de Banda Larga (PNBL) ... 81
4.2.2 A TV Digital ... 84
4.3 Perspectivas futuras ... 91
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 94
REFERÊNCIAS ... 100
ANEXO B - DECLARAÇÃO DA CONFERÊNCIA REGIONAL DE EDUCAÇÃO SUPERIOR NA AMÉRICA LATINA E NO CARIBE – CRES 2008 ... 119
1 INTRODUÇÃO
1.1 Contextualização e definição do problema
A democratização do acesso à educação superior (ES) constitui-se tema emergente, complexo e de fundamental importância para a sociedade brasileira, especialmente ao considerar o cenário da revolução tecnológica, da globalização e das mudanças no mundo do trabalho.
Assiste-se, atualmente, à ascensão de um novo paradigma econômico e produtivo, em que a disponibilidade de capital, trabalho, matérias-primas ou energia por si só deixam de ser o suficiente para o desenvolvimento de um país, e cada vez mais torna-se imprescindível também o uso intensivo de informação e conhecimento. Dowbor (2010a) pondera que enquanto no século XX, o desenvolvimento era medido pelo número de máquinas e o volume de bens físicos, hoje, o principal fator levado em conta é o conhecimento incorporado, que apesar de ter a educação como elemento chave neste processo, resulta, em última análise, de uma política nacional de elaboração, promoção e difusão do conhecimento em todos os níveis.
Bernheim e Chauí (2008) afirmam que as economias mais avançadas se fundamentam na maior disponibilidade de conhecimento. A vantagem comparativa é determinada cada vez mais pelo uso competitivo do conhecimento e das inovações tecnológicas. Esta centralidade faz do conhecimento um pilar de riqueza e do poder das nações. Para usufruir desse potencial, os países precisam desenvolver formas de produção e disseminação democrática do conhecimento aos seus cidadãos na mesma velocidade em que ele é gerado.
o conhecimento com base disciplinar, registrado internacionalmente, levou 1.750 anos para duplicar pela primeira vez, contando a partir do princípio da era cristã; depois disso, a cada 150 anos e, por fim, a cada 50 anos. Atualmente, ele é multiplicado por dois a cada 5 anos, e projeta-se que, em 2020, duplicará a cada 73 dias1 (BRUNNER, 2000, p. 93).
Rodrigues (2009) menciona que autores David Harvey, Jean François Lyotard e Zigmunt Bauman apontam para a questão da destemporalização da pós-modernidade, tema que explora os aspectos da volatilidade e velocidade da produção do conhecimento e seu impacto na sociedade. Para Harvey (2001), a compreensão espaço/tempo obriga as pessoas a lidar com a “descartabilidade, a novidade, e as perspectivas de obsolescência instantânea”. O conhecimento está sempre em rápida transformação, de tal forma que a noção da versão final de um estudo ou teoria não pode mais ser aceita com naturalidade. Porém, como defende Buarque (2005), não só o conhecimento avança mais rápido, mas as profissões e categorias do conhecimento também mudam: ficam obsoletas, se completam entre si, veem surgir novas.
Frente a esta realidade, a capacidade de uma nação de gerar conhecimento e convertê-lo em riqueza e desenvolvimento social depende, principalmente, da ação dinâmica e coordenada de alguns agentes institucionais geradores e aplicadores de conhecimento: as empresas, o governo, as universidades e a sociedade civil organizada.
De acordo com Buarque (1994), a universidade tem um papel permanente: gerar o saber de nível superior para viabilizar o funcionamento da sociedade, ainda que isto se manifeste de forma diferente em cada contexto. De fato, por gozarem de grande credibilidade perante a sociedade, na medida em que submetem suas atividades ao rigor ético e científico, as instituições de educação superior (IES) devem exercer, naturalmente, um tipo de autoridade intelectual autônoma de que a sociedade necessita, promovendo o debate de
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questões éticas, culturais e sociais e ajudando as comunidades a compreender o mundo à sua volta, para então poderem refletir e agir.
No entanto, o que se nota é que as IES brasileiras, foco deste estudo, assim como critica Buarque (1994), estão muito aquém de sua missão institucional e não cumprem de maneira satisfatória o papel que lhes é atribuído dentro da sociedade. Criar condições para promover a integração entre governo, empresas e sociedade civil organizada, além de monitorar e avaliar de forma científica e ética os resultados deste processo, deveriam ser atividades mais intensamente desenvolvidas pelas IES. Não se trata aqui de superestimar o papel das IES, mas sim de considerar sua função social de organizadora da sociedade e disseminadora de conhecimento, uma vez que é a instituição que combina, de forma mais positiva, competência e credibilidade para exercer este papel central na sociedade do conhecimento.
Esta missão das IES é ainda mais vital nos países em desenvolvimento, como o Brasil, do que nos países desenvolvidos, já que, além do fator econômico, a maturidade desta sociedade civil está melhor preparada para suprir uma eventual omissão por parte das IES, graças ao alto grau de engajamento social e político de seus membros. O cidadão sueco, por exemplo, participa em média de quatro organizações comunitárias, tais como: gestão da sua escola, do seu bairro, de decisões do seu município, de grupos culturais etc. (DOWBOR, 1994). Apoiar as comunidades com informação para se organizarem de maneira eficaz em torno de seus interesses é extremamente poderoso e promove uma reação em cadeia que potencializa a chance de sucesso de ações comunitárias.
No Brasil, existe atualmente em andamento um processo de universalização dos ensinos fundamental e médio, cuja consequência natural, no curto e médio prazos, será o crescimento da demanda por ES. Contribuindo ainda mais para aumentar esta demanda, está a necessidade de educação continuada, resultante do cenário criado pela combinação entre tecnologia e integração mundial do conhecimento, que, como vimos, fazem com que o ciclo de renovação do conhecimento seja cada vez mais curto. Na reflexão de Dowbor (2006), “acabou o tempo em que as pessoas primeiro estudam, depois trabalham, e depois se aposentam. A relação com a informação e o conhecimento acompanha cada vez mais as pessoas durante toda a sua vida.” Considerando ainda que o aumento da expectativa de vida observado no país nos últimos anos tende a postergar a idade de aposentadoria, a educação continuada se torna imprescindível para reciclar os profissionais e manter sua empregabilidade. Desta forma, faz-se necessário estabelecer uma forma sistemática de democratizar o acesso à ES (inicial e continuada), bem como de organizar a educação e a aprendizagem em consonância com os desafios da massificação e da preservação da qualidade, antagônicos por natureza.
A implantação de políticas que assegurem a qualidade das atividades acadêmicas e dos processos formativos pode ser considerada como um dos grandes desafios da ES, não apenas pela tendência de massificação do ensino, mas sobretudo pela baixa qualidade dos ensinos fundamental e médio brasileiros, cuja maioria dos seus egressos apresenta deficiências graves no desempenho das capacidades básicas de ler, interpretar e escrever textos, assim como de calcular. Por conta dessas deficiências, o contingente de estudantes que chegam às portas das IES brasileiras, em idades e situações diferentes, não apresenta um conhecimento básico padrão, mínimo necessário, para que o conteúdo possa ser programado de forma estanque. Nota-se aqui a necessidade corrente de cursos de nivelamento das disciplinas básicas, no intuito de equilibrar as turmas e preparar os alunos para a entrada em um sistema que exige uma educação contínua, em grande parte de autoaprendizagem.
medida da demanda. Do lado do setor privado, não se pode esperar grandes iniciativas nesta direção, uma vez que o principal fator que norteia os investimentos não é o impacto social, mas sim a perspectiva de retorno financeiro – apesar de haver uma grande demanda, ela encontra-se pulverizada pelo interior do país. O setor público, por sua vez, tem investido na interiorização das instituições federais de educação superior (IFES), por meio do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI), iniciado em 2003, elevando o número de IFES, que era de 45, para 58 (até 2010). Apesar de representar um passo importante na direção da democratização do acesso à ES e fomentar o desenvolvimento econômico, cultural e social no interior, os resultados não foram suficientes para suprir a carência por ES no país, como revela o documento referência elaborado para o Fórum Nacional de Educação Superior 2009 – FNES 2009 (CES/CNE, 2008, p. 1):
[...] apesar da previsão do Governo Federal de que sejam dobradas as vagas públicas das instituições federais de educação superior até 2009, os esforços ainda são insuficientes para atingir a meta do PNE de matricular 30% da população entre 18-24 anos na ES até 2011 (em 2006, este índice atingia 13,9% desta população).
Diante deste quadro, a Educação a Distância (EaD) desponta como uma alternativa que pode contribuir para viabilizar o cumprimento da complexa missão de educar de forma contínua e massificada sem deixar de lado a preocupação com a qualidade, assumindo assim um papel central na potencialização da democratização do acesso à informação, à cultura e à ES.
sobre Ensino Superior 2009 – CMES 2009, promovida pela UNESCO, ressalta (UNESCO, 2009, p. 6):
A crescente demanda por ensino superior será dificilmente atendida apenas pelo sistema tradicional cara a cara. Outras abordagens, como a EAD e o ensino virtual, terão de ser utilizadas especialmente para as áreas de educação adulta contínua e de treinamento de professores.
No entanto, a EaD não deve ser usada meramente como uma forma de replicar o mesmo formato de educação e gestão do conhecimento utilizado na educação presencial, mas sim para proporcionar ao aluno a capacidade de “aprender a aprender”. A EaD torna-se muito mais útil na medida em que o aluno não precisa mais se restringir à informação produzida de forma estanque por IES situadas quilômetros de distância, sendo ele próprio o principal condutor de seu processo de aprendizagem. A relação entre professor e aluno, neste novo cenário, não acontece mais de forma vertical e hierarquizada: o professor deixa de ser a fonte principal de conhecimento e passa a exercer o papel de orientador, auxiliando o aluno a encontrar, dentro do grande volume de informações disponíveis na rede, aquelas de que necessita, interpretando e adaptando-as à sua realidade. Em outras palavras, Dowbor (2010a, p. 17) acrescenta:
O conhecimento da humanidade está cada vez menos no livro escolar e na cabeça do professor, e cada vez mais online, disponível gratuitamente, livre do canal estreito da ‘disciplina’, permitindo cruzamentos interdisciplinares, apresentações em multimídia, dinâmicas efetivamente criativas.
Outra mudança de paradigma proporcionada pela EaD é a substituição da tradicional sala de aula física pelo ambiente virtual da educação, incorporado às TICs e à “nuvem” de conhecimento da Internet. Este novo ambiente permite e estimula a criação de redes, integrando alunos, IES e conteúdo, levando a interação, antes confinada à sala de aula, a ocorrer de forma contínua e ilimitada.
1.2 Objetivo do trabalho
O objetivo principal deste trabalho é analisar o papel potencializador da EaD na democratização do acesso à ES no Brasil, gerando organização social e melhora na qualidade de vida.
Objetivos específicos:
a) apresentar e analisar os resultados e diretrizes das Conferências Mundiais sobre Educação Superior promovidas pela UNESCO (CMES 1998 e 2009); da Conferência Regional de Educação Superior na América Latina e Caribe (CRES 2008) e do Fórum Nacional de Educação Superior no Brasil (FNES 2009);
b) relatar um breve panorama da ES no Brasil;
c) demonstrar o quadro atual da EaD no Brasil, analisando as iniciativas dos setores público e privado nessa área, com foco em ES, bem como os referenciais de qualidade do MEC para EaD;
d) analisar o papel fundamental das TICs para a EaD, abordando o panorama atual no Brasil: a questão da inclusão digital, os principais programas em andamento e as perspectivas futuras.
1.3 Metodologia de pesquisa
relação às metas do PNE. A partir disto, formulou-se a hipótese de que, graças à constante evolução e barateamento das TICs, a EaD – já no curto e médio prazos – poderia exercer um papel potencializador para a democratização do acesso à ES (inicial e continuada) no Brasil.
A fim de investigar a validade desta hipótese, optou-se pelo método de análise documental, obedecendo a sequência a seguir:
a) diretrizes de ES aplicáveis ao Brasil, nos âmbitos mundial, regional – América Latina e Caribe (ALC) – e nacional;
b) ES no Brasil: análise da situação atual em comparação com as metas definidas pelas políticas públicas vigentes e em discussão;
c) EaD: conceito, histórico, marco legal e situação atual no Brasil (com enfoque em ES);
d) TICs sob a óptica da EaD: relevância das TICs para EaD, situação atual no Brasil, políticas públicas de inclusão digital e perspectivas futuras;
Para os item acima, elegeram-se os documentos de maior relevância para cada tema, provenientes das seguintes fontes (em ordem alfabética): ABED, ABERT, CAPES, CGEE, CGI.br, CNE, Governo Brasileiro, IBGE, IESALC, INEP, MC, MEC, MIT, OESP, ONID e UNESCO.
Com base em um olhar interdisciplinar, cada documento foi analisado de forma detalhada em busca de dados, informações e conceitos que servissem para avaliar a pertinência da hipótese levantada neste trabalho, centrados nos seguintes temas:
a) democratização do acesso à ES;
b) desafios introduzidos pela sociedade do conhecimento; c) função social da ES;
d) importância da ES incial e continuada; e) diretrizes de ES em todos os níveis;
f) dados quantitativos e qualitativos relativos a ES categorizados entre público/privado e modalidade presencial/EaD;
g) EaD e TICs, com enfoque em ES;
i) inclusão digital;
j) políticas públicas sobre educação e inclusão digital.
A partir dos elementos encontrados, foi construída a linha de argumentação, valendo-se, sempre que pertinente, de citações de outros autores e apresentação dos resultados em figuras, tabelas e gráficos, chegando-se finalmente à conclusão de que não apenas a hipótese proposta mostra-se válida, como também que o momento atual é propício a essa discussão, graças a uma série de transformações em curso nos cenários nacional e mundial.
1.4 Justificativa do trabalho
O desenvolvimento das TICs está provocando uma revolução na educação, e consequentemente, na gestão do conhecimento. No Brasil, o crescente acesso à Internet e a disseminação paulatina do uso do computador em todas as camadas sociais têm possibilitado mudar a forma de produzir, armazenar e difundir o conhecimento. As fontes de pesquisa abertas aos alunos pela Internet, as redes de relacionamentos, o surgimento das bibliotecas digitais e o avanço constante das TICs sustentam a hipótese de que a EaD pode, de fato, ser uma grande aliada na democratização do acesso à ES.
Com esta perspectiva, o desenvolvimento desta pesquisa justifica-se pela necessidade de analisar quais são as carências e desafios da ES no país e de que forma os avanços tecnológicos podem, no médio e curto prazos, auxiliar a sociedade brasileira a superá-los. Espera-se que esse estudo sirva como reflexão do potencial da EaD na democratização do acesso à ES no Brasil.
A fim de embasar o que foi afirmado até aqui e verificar a validade da hipótese anunciada, este trabalho está organizado em seis seções.
A presente seção promove uma breve contextualização do tema, define o problema e o objetivo da pesquisa, bem como as justificativas para desenvolvimento do estudo.
Na segunda seção são identificadas as diretrizes que norteiam as políticas de ES no Brasil, começando pelas internacionais, definidas pela UNESCO nas duas conferências mundiais sobre o tema (CMES 1998 e 2009), passando em seguida pelas regionais, da ALC (CRES 2008) e chegando finalmente às do Brasil (FNES 2008).
A terceira seção discorre sobre a situação atual da ES no Brasil, por meio de um breve panorama, construído essencialmente a partir dos resultados do Educacenso 2008 e PNE 2001-2010: número de IES, variedade de cursos, número de vagas, número de matrículas e a distribuição da ES nas cinco regiões do país. Nesta seção, elabora-se um diagnóstico da realidade da ES brasileira, tomando como base o déficit educacional no país e como, referencial de comparação, as metas do PNE 2001-2010.
A quarta seção destina-se à análise do panorama da EaD no Brasil, começando por seu conceito, seu histórico e marco legal. Em seguida, são apresentadas as iniciativas de EaD do setor público para a ES, destacando o programa da Universidade Aberta do Brasil (UAB), bem como as iniciativas do setor privado, por meio da análise dos dados do Educacenso de 2001 a 2008 e do Anuário Brasileiro Estatístico de Educação Aberta e a Distância (AbraEAD) 2008. Na sequência, é realizada reflexão sobre um tema bastante atual ligado à EaD: a questão da qualidade.
2 DIRETRIZES PARA A EDUCAÇÃO SUPERIOR
A seguir, analisam-se as diretrizes que norteiam as políticas de ES no Brasil. De início, as que advêm da esfera mundial, definidas pela UNESCO nas duas conferências mundiais sobre o tema, abordam-se em seguida as regionais, da América Latina e Caribe (ALC) e finalmente chega-se às do Brasil propriamente dito. A intenção é buscar, neste universo de diretrizes, elementos que permitam embasar as ideias defendidas neste trabalho, em relação ao papel que a EaD pode exercer para auxiliar na busca pela democratização do acesso à ES.
2.1 UNESCO - Conferências Mundiais sobre Educação Superior 1998 e 2009
Na esteira das mudanças que permeiam a era do conhecimento, a UNESCO vem promovendo, desde a década de 90, discussões para desencadear uma profunda reforma universitária. A primeira Conferência Mundial sobre Educação Superior, em Paris, em outubro de 1998 (CMES 1998), resultou na Declaração Mundial sobre Educação Superior no século XXI, e deixou claro que todas as regiões do mundo estavam em um processo de transformação universitária. Entre os principais debates travados à época, destacaram-se a preocupação com a qualidade e com a relevância do trabalho das IES, a urgência de aperfeiçoamento do gerenciamento e administração das IES, a necessidade de introdução de novas TICs, a necessidade de rever o conceito de cooperação internacional e de reforçar a dimensão mundial da ES e, sobretudo, o seu papel-chave no desenvolvimento sustentável e na evolução da sociedade como um todo. Registram-se aqui alguns trechos relevantes para o embasamento deste trabalho (UNESCO, 1998, artigos 8º e 12º):
[...] Diversificação como forma de ampliar a igualdade de oportunidades
b) Sistemas mais diversificados de educação superior são caracterizados por novos tipos de instituições de ensino terciário: públicas, privadas e instituições sem fins lucrativos, entre outras. Estas instituições devem ter a possibilidade de oferecer uma ampla variedade nas oportunidades de educação e formação: habilitações tradicionais, cursos breves, estudo de meio período, horários flexíveis, cursos em módulos, ensino a distância com apoio, etc.
[...] As instituições de educação superior devem ter a liderança no aproveitamento das vantagens e do potencial das novas tecnologias de informação e comunicação (TIC), cuidando da qualidade e mantendo níveis elevados nas práticas e resultados da educação, com um espírito de abertura, igualdade e cooperação internacional, pelos seguintes meios:
[...] b) criar novos ambientes de aprendizagem, que vão desde os serviços de educação a distância até as instituições e sistemas de educação superior totalmente virtuais, capazes de reduzir distâncias e de desenvolver sistemas de maior qualidade em educação, contribuindo assim tanto para o progresso social, econômico e a democratização como para outras prioridades relevantes para a sociedade; assegurando, contudo, que o funcionamento destes complexos educativos virtuais, criados a partir de redes regionais, continentais ou globais, ocorra em um contexto de respeito às identidades culturais e sociais (grifo nosso).
Nota-se claramente, nos trechos anteriores grifados, diversos aspectos já apontados neste trabalho como sendo os componentes do desafio atual da ES: função social das IES, massificação, busca da qualidade, necessidade de educação continuada, necessidade de diversificação de ambientes de aprendizagem, e a presença do EaD e TICs como alternativas a serem exploradas. Ou seja, desde 1998, quando a Internet ainda era um advento recente, e boa parte das TICs que hoje fazem parte de nosso dia a dia sequer existia, já se enxergava, ainda que de forma vaga, o grande potencial da EaD e das TICs como instrumentos que poderiam auxiliar na democratização do acesso à ES.
[...] ACESSO, IGUALDADE E QUALIDADE
[...] 9. Em acesso crescente, o ensino superior deve buscar as metas de igualdade, relevância e qualidade, simultaneamente. Igualdade não é simplesmente uma questão de acesso – o objetivo deve ser a participação e a conclusão efetiva, enquanto o estudante recebe um auxílio. Este auxílio deve incluir suporte financeiro e educacional adequados para aqueles que vivem em comunidades pobres e/ou marginalizadas.
[...] 13. Abordagens EaD e TICs apresentam oportunidades para ampliar o acesso a uma educação de qualidade, particularmente quando ‘Open Educational
Resources’ são prontamente compartilhados por muitos países e instituições de
ensino superior.
14. A aplicação de TICs para ensinar e aprender tem um imenso potencial para aumentar o acesso, a qualidade e o sucesso. A fim de garantir que a inclusão de TICs agregue valor, instituições e governo devem trabalhar juntos para trocar experiências, desenvolver políticas e fortalecer a infraestrutura, especialmente a largura de banda.
[...] 18. O treinamento oferecido pelas instituições de ensino superior devem tanto responder a como antecipar as necessidades sociais. Isso inclui a promoção de pesquisas para o desenvolvimento e utilização de novas tecnologias, bem como a garantia da provisão de treinamento técnico e profissionalizante, educação para o empreendedorismo e programas para aprendizagem contínua ao longo da vida.
[...] 23. A sociedade do conhecimento requer uma crescente diferenciação de papéis dentro dos sistemas e instituições de ensino superior, com pólos e redes de excelência em pesquisa, inovações no ensino/aprendizagem e novas abordagens aos serviços da comunidade.
[...] ENSINO, PESQUISA E INOVAÇÃO
[...] 38. Instituições de ensino superior devem procurar áreas de pesquisa e ensino que possam abordar questões relacionadas ao bem estar da população e estabelecer uma fundação forte para a ciência e a tecnologia relevantes localmente (grifo nosso).
2.2 Conferência Regional de Educação Superior para América Latina e Caribe 2008
A Conferência Regional de Educação Superior para América Latina e Caribe (CRES 2008), uma das seis conferências regionais preparatórias para a CMES 2009, foi realizada em Cartagena das Índias, na Colômbia, em junho de 2008, pelo Instituto Internacional para a Educação Superior na América Latina e Caribe (IESALC), da UNESCO. Este encontro reuniu a comunidade educativa e representação oficial de governos de 34 países da ALC, além de convidados de outros continentes, com o objetivo de analisar a realidade da ES na região, e deliberar sobre a necessidade de realizar mudanças estratégicas com vista aos desafios do compromisso social, da pesquisa estratégica, da integração regional e da educação para todos e para toda a vida.
A CRES 2008 foi o ápice de uma série de reuniões preparatórias realizadas pelo IESALC ao longo de quase dois anos, com diversas redes formadas por IES, associações de reitores e agências acadêmicas que resultaram em documentos base, disponibilizados à comunidade acadêmica previamente à conferência regional, servindo como subsídio aos debates do encontro.
Participaram presencialmente da CRES 2008 cerca de 3.500 integrantes da comunidade acadêmica regional, entre gestores, professores, pesquisadores, estudantes, funcionários administrativos, representantes de governos e organismos nacionais, regionais e internacionais, de associações e redes e outros interessados na ES.
A CRES 2008 concentrou as atenções nos fundamentos e linhas de ação acerca das prioridades que a ES deve assumir na próxima década sob o princípio geral de que, embora tenham ocorrido avanços na busca por uma ES mais democrática e voltada às demandas sociais, a região da ALC carece de transformações profundas, em especial na estrutura e organização universitária, que permitam dinamizá-la a fim de promover o desenvolvimento social e econômico sustentável dos países.
[...] políticas que reforcem o compromisso social da Educação Superior, sua qualidade, pertinência e a autonomia das instituições. Essas políticas devem visar a uma Educação Superior para todos e todas, tendo como meta alcançar uma maior cobertura social com qualidade, equidade e compromisso com nossos povos; devem induzir o desenvolvimento de alternativas e inovações nas propostas educativas, na produção e transferência de conhecimentos e aprendizagens, assim como promover o estabelecimento e consolidação de alianças estratégicas entre governos, setor produtivo, organizações da sociedade civil e instituições de Educação Superior, Ciência e Tecnologia. Devem também considerar a riqueza da história, das culturas, das literaturas e das artes do Caribe e favorecer a mobilização das competências e dos valores universitários desta parte de nossa região, para edificar uma sociedade latino-americana e caribenha diversa, forte, solidária e perfeitamente integrada (grifo nosso).
Os eixos fundamentais destacados pela Declaração da CRES 2008 foram: a) o princípio da ES como direito humano e bem público e social;
b) a necessidade de ampliar a cobertura em ES e de adotar novos modelos educativos e institucionais capazes de promover a inclusão social e democratizar o acesso ao conhecimento;
c) a importância de fundamentar a formação, no nível da ES, em valores sociais e humanos;
d) a necessidade de promover uma formação científica, humanística e artística voltada ao desenvolvimento integral e sustentável e capaz de estimular a produção de conhecimento para a sociedade;
e) a constituição de redes acadêmicas em todos os campos da investigação científica, capazes de qualificar pesquisadores e impedir sua emigração;
f) a prevenção da subtração de pessoas de alta qualificação por via da emigração para países desenvolvidos;
g) a promoção da integração regional e da internacionalização da ES.
a) Expansão da cobertura, na graduação e pós-graduação, com qualidade, pertinência e inclusão social;
b) Promoção de políticas de acreditação, avaliação e garantia de qualidade; c) Fomento da inovação educativa e da investigação em todos os níveis;
d) Construção de uma agenda regional de CTI para superar brechas tecnológicas para o desenvolvimento sustentável da ALC, de acordo com as políticas de cada Estado nacional;
e) Fomento da integração solidária e da internacionalização da ES na ALC mediante, dentre outras iniciativas, a construção do Espaço de Encontro da América Latina e Caribe para a Educação Superior (ENLACES), uma plataforma regional para a mobilização e articulação de ações concretas de cooperação acadêmica solidária que promovam o conhecimento das características, tendências e problemas da ES na região.
A CRES 2008 destacou a necessidade da universidade latino-americana de assumir a sua função social e interagir com os diferentes atores sociais que a cercam. Além disso, contribuiu para a discussão regional de novos caminhos para a ES e para reflexão da real importância em aumentar o investimento e a integração internacional das IES, sobretudo entre os países em desenvolvimento, sugerindo o uso da EaD com a finalidade de consolidar o ENLACES (IESALC, 2008a, p. 6 e 8-9):
[...] D- Valores sociais e humanos da Educação Superior
1.- É preciso concretizar grandes mudanças nas formas de acessar, construir, produzir, transmitir, distribuir e utilizar o conhecimento. Conforme postulado pela UNESCO em outras oportunidades, as instituições de Educação Superior, e, em particular, as Universidades, têm a responsabilidade de realizar a revolução do pensamento, pois esta é fundamental para acompanhar o resto das transformações.
2.- Reivindicamos o caráter humanista da Educação Superior, em função do qual ela deve estar orientada à formação integral de pessoas, cidadãos e profissionais, capazes de abordar com responsabilidade ética, social e ambiental os múltiplos desafios implicados no desenvolvimento endógeno e a integração de nossos países, e participar ativa, crítica e construtivamente na sociedade.
[...] H- Integração regional e internacionalização
[...] 2.- No marco da consolidação do ENLACES, é necessário enfrentar:
Da conferência resultou o primeiro Mapa de Estudos Superiores na América Latina e Caribe – MESALC (IESALC, 2008b), que revelou atrasos e contrastes importantes na região, apesar dos recentes progressos registrados. Os dados confirmam uma concentração de 56% do total de matrículas em três países: Brasil, México e Argentina. Outro grupo de dez países – Brasil, México, Argentina, Venezuela, Colômbia, Peru, Cuba, Bolívia, Chile e Equador – concentra 93,5% da matrícula na ES do continente. A contribuição da ALC para as publicações científicas é pequena, correspondendo a apenas 2,65% da produzida em todo o mundo.
A partir de dados e estatísticas de 28 dos 34 Estados Membros da UNESCO na região, o MESALC concluiu que na ALC somente 24% da população com idade para frequentar as IES está efetivamente inscrita, porcentagem que alcança 68% na Ásia e 87% na Europa. O estudo revelou também que a porcentagem do Produto Interno Bruto (PIB) que se investe na ES, na média 1,3% é insuficiente, considerando o papel-chave da ES no desenvolvimento nacional.
Por fim, nesse estudo constatou-se cerca de 9.000 centros de ES na ALC, sendo que somente 13,8% das IES utilizam um sistema de avaliação que garante a qualidade de seu ensino. Evidenciou-se, por exemplo, que o Brasil detém a porcentagem mais elevada de analfabetos dentre os países da ALC; contraditoriamente, é o país com o maior sistema de pós-graduação da região, formando cerca de 11.000 doutores por ano (CGEE, 2010).
2.3 Fórum Nacional de Educação Superior - 2009
O Brasil, por meio da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação (CES/CNE), com o apoio da Secretaria de Educação Superior, organizou em Brasília, entre 24 a 26 de maio de 2009, o Fórum Nacional de Educação Superior (FNES). O FNES foi realizado com o objetivo de difundir as diretrizes da CRES 2008 no país, tornando-a conhecidtornando-a dtornando-a comunidtornando-ade tornando-actornando-adêmictornando-a loctornando-al, e de colettornando-ar subsídios à ptornando-articiptornando-ação dtornando-a delegação brasileira na CMES 2009. O Fórum objetivou, ainda, destacar aspectos da política da ES para contribuir em outros dois eventos importantes para o debate sobre a estrutura e organização da política educacional brasileira: a Conferência Nacional de Educação (CONAE) e o encontro para revisão das metas do Plano Nacional de Educação (PNE) para o período 2011-2020.
O foco das discussões da CRES 2008 contribui para a determinação dos eixos articuladores do FNES: (i) Democratização do Acesso e Flexibilização de Modelos de Formação; (ii) Elevação da Qualidade e Avaliação; (iii) Compromisso Social e Inovação.
No primeiro eixo articulador do FNES “Democratização do Acesso e Flexibilização de Modelos de Formação”, os pontos principais destacados no relatório final foram (CES/CNE, 2009, p. 7):
[...] (i) revisão do sistema de ingresso: evitar que o vestibular seja uma barreira na formação de um estudante. Na perspectiva das ações afirmativas, estão em andamento diversas experiências (bem sucedidas) de valorização de estudantes de escola pública;
(ii) apoio de estudos: instaurar mecanismos que assegurem a apreensão de uma base
de conhecimentos e de ferramentas que permitam a progressão e
aproveitamento dos estudos;
(iii) novos modelos institucionais e trajetórias curriculares: permitir maior flexibilidade no desenho curricular, assim como o planejamento de estudos pelos alunos; revisão das áreas curriculares, permitindo uma formação acadêmica menos disciplinar; ampliação de cursos de curta duração;
(iv) ênfase em formação científica e tecnológica e geral que fundamente a atuação cidadã: possibilitar a inclusão de pessoas com diferentes perfis e percursos profissionais e pessoais, deixando a profissionalização para uma etapa posterior;
No segundo eixo “Elevação da Qualidade e Avaliação”, o debate versou sobre as formas de promover e assegurar a qualidade das atividades e processos formativos no interior das IES como expressão do seu compromisso social. Nesta perspectiva foi destacada a necessidade de construir um modelo que, ao invés de gerar competição (e exclusão) entre atores e IES, promova cooperação e ampliação do seu potencial (CES/CNE, 2009, p. 8):
[...] (i) elaborar e privilegiar indicadores de qualidade social, assim como procedimentos avaliativos capazes de mensurar a inclusão: no acesso, permanência e conclusão de estudos; na democratização dos espaços acadêmicos; na participação dos atores sociais nas IES etc.
(ii) no âmbito institucional, enfatizar a auto-avaliação como forma de promoção de qualidade e, no âmbito do sistema (qualidade dos cursos e das IES), os processos e condições de formação oferecidas aos estudantes – não o produto ou o desempenho do estudante;
[...] (iv) fazer da avaliação instrumento de gestão e proposição: na difusão de boas práticas; na elaboração de políticas vinculadas ao desenvolvimento de prioridades institucionais e nacionais (grifo nosso).
No terceiro eixo do FNES, o tema abordado foi o “compromisso social e inovação”. A principal conclusão sobre o tema foi a de que no Brasil, assim como em toda a ALC, as demandas pela superação das desigualdades são tão relevantes quanto as de inserção da economia no padrão produtivo contemporâneo. Trata-se de um contexto em que o compromisso social das IES com a CTI adquire enorme importância pela necessidade de promover alternativas de crescimento econômico, ao mesmo tempo em que desenvolvimento humano e sustentável.
A construção da “universidade socialmente relevante”, como assim ficou registrado no documento síntese de FNES (CES/CNE, 2009, p. 10), seria possível a partir da:
[...] (i) criação de políticas de atendimento a demandas de grupos específicos e regiões com baixos indicadores sociais;
(ii) tomada da extensão como centro das políticas acadêmicas, redefinindo linhas de pesquisa e programas de ensino;
(iii) introdução, na formação acadêmica, de atividades curriculares junto à comunidade e ao entorno da instituição, rompendo a tradição de aulas com “transmissão de conteúdo” que não estimulam e propiciam a transposição de conceitos e a reflexão sobre a realidade social. Seria o “estágio social obrigatório” por meio de projetos globais e institucionais;
(v) revisão da agenda brasileira de educação, a fim de evitar falsas dicotomias entre educação infantil e pós-graduação e aumentar a densidade do conhecimento e da capacidade de formulações estratégicas, acelerando o tempo histórico (que o enorme percentual de excluídos não precise esperar um século para ter uma vida digna) (grifo nosso).
3 BREVE PANORAMA DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL
A ES no Brasil cresceu significativamente nas últimas décadas do século XX e início do século XXI, em seus principais aspectos: número de IES, variedade de cursos, número de vagas e número de matrículas. Entretanto, é importante notar que este crescimento se deu graças ao avanço do sistema privado de educação, que pode ser explicado em grande parte pelo impulso gerado a partir da promulgação da LDB em 1996, e suas regulamentações posteriores. De acordo com o Educacenso 2008 (dados mais recentes divulgados pelo INEP até a presente data), num período de 14 anos (1994-2008), o crescimento do setor público foi substancialmente inferior ao do setor privado, tanto em número de IES (Gráfico 1), como em número de matrículas (Gráfico 2).
218 195 207 224 231 248 249 236
690
1442
1652 1789
1934 2022 2032 2016
1994 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Pública Privada
Gráfico 2 – Evolução do número de matrículas na graduação presencial, segundo a categoria administrativa – 1994 a 2008
Fonte: MEC/INEP – Educacenso 2008 (BRASIL, 2008a).
Cabe ressaltar que a redução de 29 IES (13 públicas e 16 privadas) em relação a 2007, demonstrada no Gráfico 1, que sugeriria uma interrupção na tendência de crescimento verificada em anos anteriores, pode ser explicada pela integração de instituições, por fusão ou compra, observada nos últimos anos, conforme esclarece o próprio Educacenso. Diversos outros aspectos importantes revelados pelo censo reforçam a tendência de crescimento da ES brasileira, dentre os quais se destacam os seguintes:
a) o número de vagas ofertadas em graduação presencial e a distância cresceu 7,3% (cerca de 320 mil) em relação a 2007;
b) quase 2 milhões de novos alunos ingressaram na ES, um número 8,5% maior que o de 2007;
c) o número de alunos matriculados em cursos de graduação presencial e a distância superou os 5,8 milhões, registrando um crescimento de 10,6% em relação a 2007; d) nas IFES houve um incremento de mais de 21 mil novas vagas na graduação
e) houve um aumento de 10,1% no número das matrículas em graduação presencial vinculado às IFES em cidades do interior.
f) em 2008 foram ofertadas mais de 460 mil vagas nos cursos de Educação Tecnológica, representando um aumento de 17,8% em relação a 2007, sendo que 94% dessa oferta corresponde a IES privadas;
g) houve um incremento de mais de 1.200 (5,2%) novos cursos de graduação presencial nas IES brasileiras;
h) na graduação a distância, 115 instituições ofereceram 647 cursos em 2008; as matrículas na modalidade EaD aumentaram 96,9% em relação ao ano anterior e, em 2008, passaram a representar 14,3% do total de matrículas na ES. Além disso, o número de concluintes em EaD cresceu 135% em 2008, comparado a 2007.
Apesar de os números acima evidenciarem uma clara e acentuada expansão na ES de modo geral, este crescimento ainda não foi suficiente para garantir o cumprimento das três primeiras metas do PNE 2001-2010, que são as mais diretamente relacionadas à democratização do acesso à ES:
Meta 1: Prover, até o final da década, a oferta de ES para, pelo menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos
O grau de cumprimento desta meta pode ser avaliado mediante o cálculo taxa de escolarização líquida2 no país para a faixa etária entre 18 e 24 anos, que corresponde à ES. O documento do PNE, elaborado em 1998, ao descrever o contexto que motivou o estabelecimento desta meta, frisa que naquela época esta taxa não chegava a 12 %, muito inferior à de alguns outros países da ALC (BRASIL, 2001):
No conjunto da América Latina, o Brasil apresenta um dos índices mais baixos de acesso à educação superior, mesmo quando se leva em consideração o setor privado. Assim, a porcentagem de matriculados na educação superior brasileira em relação à população de 18 a 24 anos é de menos de 12% , comparando-se desfavoravelmente com os índices de outros países do continente. A Argentina, embora conte com 40% da faixa etária, configura um caso à parte, uma vez que adotou o ingresso irrestrito, o que se reflete em altos índices de repetência e evasão nos primeiros anos. Mas o
2 A taxa de escolarização líquida é a razão entre as matrículas das pessoas em idade adequada para estar
Brasil continua em situação desfavorável frente ao Chile (20,6%), à Venezuela (26%) e à Bolívia (20,6%).
Ao longo de uma década, porém, o crescimento registrado pela taxa de escolarização líquida foi pífio: em 2008 ela foi de apenas 13,9 % (IBGE, 2009), muito aquém dos 30% pretendidos até o final de 2010. De acordo com Sguissardi (2006), Argentina, Chile e Uruguai, já ultrapassavam os 30% em 2002.
Meta 2: Ampliar a oferta de ensino público de modo a assegurar uma proporção nunca inferior a 40% do total das vagas, prevendo inclusive a parceria da União com os Estados na criação de novos estabelecimentos de ES.
A análise dos dados do Educacenso 2008 mostra que esta meta ainda estava muito longe de ser atingida naquele ano, uma vez que pouco menos de 600 mil do total de quase 4,7 milhões correspondiam à rede pública, representando apenas 12,8 % das vagas totais oferecidas em cursos de graduação, conforme mostra o Gráfico 3. Consideradas isoladamente as vagas de cursos de graduação presenciais e a distância, vê-se que o setor público tem uma participação mais significativa nestes últimos (15 %) do que nos primeiros (11,5 %), porém ainda assim muito inferior aos 40 % preconizados pelo PNE 2001-2010.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Presenciais A distância Totais
344.038 254.477 598.515
2.641.099 1.445.012 4.086.111 Privadas
Públicas
Gráfico 3 – Percentual de vagas oferecidas em cursos de graduação de IES públicas e privadas (a linha amarela representa a meta de 40% do PNE 2001-2010)
Considerando-se o número de matrículas ao invés do número de vagas, a situação revelada pelo Educacenso 2008 foi bem mais animadora, com a participação do setor público chegando a 26,7 %, como mostra o Gráfico 4.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Presenciais A distância Totais 1.273.965 278.988 1.552.953
3.806.091 448.973 4.255.064
Privadas
Públicas
Gráfico 4 – Percentual de matrículas em cursos de graduação de IES públicas e privadas (a linha amarela representa a meta de 40% do PNE 2001-2010)
Fonte: MEC/INEP – Educacenso 2008 (BRASIL, 2008a).
Fato interessante de se notar no gráfico acima é que, nos cursos à distância, o percentual de matrículas da rede pública foi de 38,32 %, muito próximo da meta do PNE 2001-2010. Isto constitui um claro reflexo do processo de consolidação da EaD como política pública, fato ocorrido no Brasil ao longo da primeira década do século XXI e que é estudado em maiores detalhes na seção 3.2.
Meta 3: Estabelecer uma política de expansão que diminua as desigualdades de oferta existentes entre as diferentes regiões do País
construiu-se um gráfico cruzando os dados do Educacenso 2008 relativos às vagas oferecidas com o número de estudantes inscritos no ENEM 2008 (BRASIL, 2008b), de modo a permitir a comparação das distribuições percentuais por região de ambos. Nota-se, a partir da análise do Gráfico 5 , que esse desequilíbrio entre oferta e demanda ainda existe de fato, uma vez que, com exceção da região sul, que apresenta um relativo equilíbrio, há um excedente de vagas considerável nas regiões sudeste e centro-oeste, enquanto as regiões norte e, principalmente, nordeste apresentam déficit.
0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 40,0% 45,0% 50,0% 55,0% 60,0%
% Inscritos no ENEM
% Vagas
Gráfico 5 – Distribuição percentual por região de estudantes inscritos no ENEM 2008 em comparação com a distribuição percentual de vagas oferecidas no vestibular
Fonte: MEC/INEP – Educacenso 2008 (BRASIL, 2008a).
0,00 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50 1,75 2,00 2,25 2,50 2,75 3,00
Candidatos/Vaga
Gráfico 6 – Relação candidato/vaga por região Fonte: MEC/INEP – Educacenso 2008 (BRASIL, 2008a).
A constatação do não-cumprimento dessas metas do PNE 2001-2010 deve ser motivo de especial preocupação ao se levar em conta que o plano está prestes a ser encerrado, com a iminência da entrada em vigor do PNE 2011-2020. Em agosto de 2009, o MEC publicou a Portaria CNE/CP nº 10, tornando oficial o documento “Indicações para subsidiar a construção do Plano Nacional de Educação 2011-2020”, que, entre outras coisas, propõe ampliar ainda mais a meta da escolarização líquida da população entre 18 e 24 anos, dos atuais 30% para nada menos que 40% (BRASIL, 2009b). Além disso, na CONAE 2010, cujo documento final foi divulgado em maio de 2010, também foram discutidas diversas propostas que servirão de base para o novo PNE, entre elas a de aumentar a meta do percentual de participação do setor público no total de vagas de ES para 60 %, ante os 40 % do PNE 2001-2010 (BRASIL, 2010b).
É importante destacar que a democratização da educação não se limita ao acesso à instituição educativa. O acesso é, certamente, a porta inicial para a democratização, mas torna-se necessário, também, garantir que todos/as os/as que ingressam na escola tenham condições de nela permanecer, com sucesso. (BRASIL, 2010b)
De acordo com o Educacenso 2008, a taxa de conclusão, calculada pela razão entre o número de concluintes de um determinado ano e o de ingressantes de quatro anos antes, apresentou pouca variação no período recente, porém é possível observar claramente que as maiores taxas de conclusão têm sido sistematicamente apresentadas pelos alunos das IPES, como pode ser verificado na Tabela 1.
Tabela 1 – Percentual do número de concluintes em relação ao número de ingressantes quatro anos antes na graduação presencial – 2002 a 2008
Fonte: MEC/INEP – Educacenso 2008 (BRASIL, 2008a).
Por outro lado, há que se considerar o enorme desafio representado pelas metas que se pretende propor para o PNE 2011-2020. Apenas a título de exercício, pode-se traduzi-lo em números por meio de alguns cálculos elementares utilizando como base os próprios dados já apresentados, assumindo uma simplificação da realidade:
a) supondo que a população entre 18 e 24 anos se mantivesse no mesmo patamar de 2008 até 2020, para que a taxa de escolarização líquida saltasse de 13,9% para os 40% pretendidos ao final do período, o crescimento necessário seria de 289%, ou 24% ao ano;
as IPES teriam elevado seu número de matrículas em 411%, ou 34% ao ano, representando a evolução de 12,8% para 60% do total.
No entanto, é altamente improvável que os números de 2008 se mantenham inalterados até 2020, o que aumenta ainda mais a dificuldade de se atingirem as metas que estão sendo propostas, ainda mais quando se consideram os resultados do PNE 2001-2010, cujas metas eram bem menos ambiciosas e ficaram muito distantes de serem cumpridas. A democratização do acesso, alvo de grande atenção no PNE 2001-2010, não foi atingida apesar de todos os esforços e investimentos realizados tanto por parte do poder público como da iniciativa privada, como reconhece o documento final da CONAE 2010:
Embora tenha ocorrido um crescimento considerável, tanto privado como público, ainda se está longe dos parâmetros da real democratização desse nível de ensino, sobretudo em termos de acesso, permanência e conclusão e, ainda, quanto à qualidade da oferta de cursos para os/as estudantes-trabalhadores/as (BRASIL, 2010b).
A questão da democratização do acesso é um dos seis eixos que compõem o documento final da CONAE 2010, o que mostra que este tema, além de não constituir nenhuma novidade, continua sendo, mais do que nunca, alvo de grande preocupação por parte de toda a sociedade brasileira, sinalizando a tendência de se tornar um dos pilares do PNE 2011-2020.
A partir do panorama descrito acima acerca da ES no Brasil, fica evidente que o modelo tradicional de expansão não será capaz, no curto e médio prazos, de atingir plenamente o objetivo de democratizar o acesso à ES. Faz-se necessário portanto utilizar de novas estratégias e recursos que possam atuar como catalisadores do processo, potencializando o alcance das ações ao mesmo tempo em que garantam padrões adequados de qualidade, como a EaD e as TICs, que são os próximos objetos de estudo deste trabalho.
3.1 Panorama da educação a distância no Brasil
Brasileiro, com especial destaque para a UAB, e do setor privado, mantendo em ambos os casos o enfoque principal nas iniciativas voltadas para ES. Por fim, apresentaremos os referenciais brasileiros de qualidade para EaD, tema que ganhou força no início da década, tornando-se uma das principais preocupações atuais do MEC.
3.1.1 Conceito e o papel da EaD
O primeiro passo é diferenciar dois conceitos, geralmente utilizados em muitos estudos como sinônimos, mas que possuem diferenças relevantes: EaD e ensino a distância. O conceito de ensino está mais associado às atividades de instrução, transmissão de conhecimentos e informações, adestramento e treinamento. O conceito de educação refere-se à prática educativa e ao processo de ensino-aprendizagem que leva o aluno a aprender, a saber pensar, a criar, a inovar, a construir conhecimentos, a participar ativamente de seu próprio crescimento. Há situações e objetivos que se esgotariam no ensino, mas a proposta mais abrangente e fundamental está, por certo, na educação (LANDIM, 1997).
Em uma breve revisão da literatura, é possível notar que os autores trabalham, essencialmente, com o conceito tradicional de EaD, em que consideram, como definidores dessa modalidade, os fatores espaço e tempo. Acrescentam que, os cursos a distância são mediados por uma forma de comunicação que permite transmissão de informações aos alunos, onde quer que eles estejam, deixando-os com liberdade para executar as suas tarefas de acordo com as suas conveniências (GUIOTI, 2007).
Para Moore e Kearsley (1996), a EaD é o aprendizado planejado que, normalmente, ocorre em lugar diverso do professor e como consequência requer técnicas especiais de planejamento de curso, técnicas instrucionais especiais, métodos especiais de comunicação, eletrônicos ou outros, bem como estrutura organizacional e administrativa específica.
De acordo com Nogueira (1996), a distância geográfica não se traduz, apenas, em uma quantidade de quilômetros que separam seus usuários. Além do alcance espacial, ela também auxilia na supressão do tempo. A EaD permite trabalhar com uma sala de aula virtual, sem limitações físicas e cronológicas e possibilita ao aluno organizar o seu tempo de estudo, atendendo assim não apenas o cidadão que se encontra a quilômetros de distância, como também aquele que seja vizinho a escola mas que não tenha condições de frequentá-la diariamente.
Segundo Neder (1999), a estrutura da EaD modifica o esquema de referência associado à presença do professor e do estudante uma vez que decompõe o ato pedagógico em dois momentos e dois lugares: o ensino é mediatizado, a aprendizagem resulta do trabalho do estudante, a reação do aluno face ao conteúdo vem indiretamente ao docente, por meio dos tutores e a interação em sala de aula é em grande parte reduzida.
Diante dessas definições, é importante destacar o conceito de EaD estabelecido na legislação brasileira em 1996, conforme Art. 1º do Decreto nº 2.494 de 10/02/1998, que regulamenta o Art. 80 da L.D.B. nº 9.394/96 (BRASIL, 1996):
Uma forma de ensino que possibilita a autoaprendizagem com a mediação de recursos didáticos sistematicamente organizados, apresentados em diferentes suportes de informação, utilizados isoladamente ou combinados, e veiculados pelos diversos meios de comunicação.
De forma resumida, Moraes (2010) observa que a EaD redefine noções como: a) o tempo do ensino e da aprendizagem; b) o ambiente, o espaço dessas atividades; c) o formato do público; d) a figura do professor; e) o formato dos materiais e f) os procedimentos didáticos.
3.1.2 Histórico e legislação
Moura (2009), baseado em estudos de alguns autores, afirma que a primeira geração de EaD surgiu no país em 1904, com o ensino por correspondência, por meio do qual instituições privadas ofereciam iniciação profissional em áreas técnicas, sem exigência de escolarização anterior.
Segundo Leal (2009), de acordo com a Secretaria de Educação a Distância (Seed), os historiadores da Universidade de Caxias do Sul asseguram que as primeiras experiências de EaD no Brasil datam do final do século XIX, com a realização de um curso de datilografia oferecido por meio de um anúncio de jornal.
A partir da década de 1970, a EaD no Brasil ganhou mais visibilidade com pequenas ações isoladas nas instituições públicas e privadas. Quanto à regulamentação, entretanto, foi somente no início da década de 1990 que surgiram as primeiras medidas do Governo Brasileiro para o reconhecimento da EaD, até então sem uma legislação específica. Dentre estas medidas destacadas por Saraiva (1996, p. 25):
a) a criação, em 1992, da Coordenadoria Nacional de Educação a Distância na estrutura do MEC;
c) o Convênio nº 6/93, firmado entre o MEC e o MC, por meio da Embratel, com a participação do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), do Ministério da Indústria e Comércio (MDIC), Crub, Consed e Undime, para garantir a viabilização do EaD em todo o Brasil;
d) a assinatura, pelo presidente da República e ministros da Educação e das Comunicações, do decreto nº 1.005, de 08/12/93 criando a Televia para a Educação, garantindo dedução do valor de tarifas nos meios de comunicação para programas educacionais gerados por meio de EaD (BRASIL, 1993);
e) o Acordo de Cooperação Técnica nº 4/93, estabelecido entre o MEC e a Universidade de Brasília (UnB), com o objetivo de criar um Consórcio Interuniversitário de Educação Continuada e a Distância (BRASILEAD), como suporte técnico e científico para a educação básica em todo o país, utilizando os recursos da EaD. Este consórcio foi sediado e coordenado pela UnB devido a sua experiência na área de EaD desde 1979, atuando no oferecimento de cursos de extensão e especialização. Esta ação, apesar do envolvimento de diversos grupos, não se efetivou, e o saldo final foi apenas o envio de computadores obsoletos às universidades;
f) o Decreto nº 1.237, de 06/09/94, que criou o Sistema Nacional de Educação a Distância;
Estas ações, contudo, não passaram do âmbito das intenções; no entanto, é importante citá-las, pois constituíram espaços privilegiados de discussão da EaD no país e foram as bases para as políticas implementadas posteriormente.
