A inadimplência no microcrédito do PRONAF: o caso do município de Barra-BA.

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS CURSO DE MESTRADO EM ECONOMIA. NÍCIA MOREIRA DA SILVA SANTOS. A INADIMPLÊNCIA NO MICROCRÉDITO DO PRONAF: O CASO DO MUNICÍPIO DE BARRA-BA. SALVADOR 2009.

(2) NÍCIA MOREIRA DA SILVA SANTOS. A INADIMPLÊNCIA NO MICROCRÉDITO DO PRONAF: O CASO DO MUNICÍPIO DE BARRA-BA Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Economia da Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Economia. Área de concentração: Economia Regional e Meio Ambiente Orientador: Profª. Drª. Gilca Garcia de Oliveira. SALVADOR 2009.

(3) Ficha catalográfica elaborada por Vânia Magalhães CRB5-960 Santos, Nicia Moreira da Silva S237 A inadimplência no microcrédito do PRONAF: o caso do município de Barra-BA. / Nícia Moreira da Silva Santos. - Salvador, 2009. 188 f. il. ; quad.; fig.; graf.; tab.; mapa. Dissertação (Mestrado em Ciências Econômicas) Universidade Federal da Bahia, Faculdade de Ciências Econômicas, 2009. Orientador: Profª. Drª. Gilca Garcia de Oliveira. 1. Agricultura familiar 2. Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – Bahia. 3. Crédito agrícola. 4. Microcrédito. 5. Agricultura e Estado. I. Oliveira, Gilca Garcia de. II.Título. CDD – 332.71098142.

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(5) Dedico este trabalho a todos aos agricultores familiares baianos, fortes por natureza..

(6) AGRADECIMENTOS. Agradeço primeiramente a Deus e a todas as pessoas que de forma direta ou indireta me auxiliaram na elaboração deste trabalho, e em especial a minha orientadora Gilca Garcia de Oliveira, que além de me presentear com a sua orientação, mostrou-se uma amiga, dando-me força para concluir o trabalho, e confiança para acreditar na possibilidade de vencer mais esse obstáculo da vida acadêmica. A minha mãe Aydil, pelo exemplo de luta e determinação que fizeram com que eu me tornasse uma pessoa boa, justa e honesta, por ter financiado minha educação apesar das adversidades e pelo apoio e dedicação nos momentos difíceis. A Sirius, companheiro amado, pelo carinho e apoio incondicional. A CAPES pelo apoio financeiro concedido na forma de Bolsa Mestrado. Aos professores e colegas do Curso de Mestrado em Economia pelos ensinamentos para além da teoria econômica. Aos colegas do Grupo Técnico de Crédito Agrícola, em especial Márcia Pedreira, pelos momentos de reflexão sobre o PRONAF e apoio na consecução deste trabalho. À Edna Maria da Silva, pela sua amizade e apoio nos momentos de “desespero”. Aos amigos do Grupo GEOGRAFAR, e a Luís Carlos da SEPLAN pelo seu apoio. Aos professores Vitor de Athayde Couto e Alícia Ruiz Olalde, membros da banca examinadora, pela sua delicadeza e importantes contribuições. Agradeço, ainda, a todos os parceiros e agricultores familiares de Barra, sem seu apoio e boa vontade este trabalho não aconteceria. Dentre estes, principalmente o apoio do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Barra, da FETAG e de Ezequias Silveira (atual chefe de escritório da EBDA em Barra). A todos os meus amigos amados pelo carinho, e as pessoas que de uma forma direta ou indireta me auxiliaram na elaboração deste trabalho..

(7) “A capacidade dos sertanejos suportarem a inclemência do clima e as conseqüências das secas continua constituindo um fato notável, tanto em termos políticos como antropológicos. Os nordestinos que habitam o Semi-árido continuam enfrentando as secas, praticamente, desprovidos de meios materiais. Durante a ocorrência de um ano seco, os sertanejos podem até não morrer á míngua ás margens das estradas, mas a fome de hoje é tão aniquiladora quanto a de ontem. Significa dizer que, hoje, a população flagelada pelas secas não tem mais o que sacrificar de sua já mínima qualidade de vida” (BAHIA, 1995)..

(8) RESUMO Atualmente, o acesso dos agricultores familiares aos recursos creditícios está colocado como uma das variáveis mais importantes para sobrevivência e desenvolvimento da agricultura familiar baiana. Isto ocorre na medida em que permite ganhos de renda e crescimento e melhoria nas condições de vida. O principal programa de concessão de crédito rural no Brasil é o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), que direciona os recursos de acordo com os diferentes enquadramentos do segmento. Uma das principais questões acerca do PRONAF na Bahia é o significativo inadimplemento, principalmente, no âmbito do PRONAF B. A inadimplência ao PRONAF B em alguns municípios baianos parece ser generalizada, haja vista que nestes mais de 80% dos contratos realizados nestes não foram pagos. Entender quais são os fatores que estão associados a este inadimplemento no estado da Bahia é essencial para que a principal política pública brasileira para a agricultura familiar, o PRONAF, realmente alcance seus objetivos precípuos. Investigar quais são aqueles fatores para o município de Barra constitui-se objeto do presente trabalho. A hipótese levantada é que os fatores estão associados à inadimplência ao PRONAF B no município de Barra são: assistência técnica insuficiente e inadequada; frustrações de safras devido às estiagens; dificuldade do acesso aos meios de produção; metodologia de empréstimo inadequada; falta de integração aos mercados, de estrutura de comercialização e de agregação de valor; baixo nível de capacitação técnica e empresabilidade dos agricultores familiares aliado ao reduzido grau de instrução; desvio de finalidade do crédito para atividades não-produtivas. Para confirmar tal hipótese, realizou-se estudo empírico em Barra, composto da análise das informações quanto à inadimplência e da pesquisa de campo em sete comunidades, sendo duas ribeirinhas (Pau D’Arco e Wanderley) e cinco brejeiras (Brejos do Saco, do Bangüê, do Arrodeio, da Cachoeira e dos Olhos D’água). Com isto, pôde-se inferir que os fatores associados ao inadimplemento do Pronaf B no município de Barra são: assistência técnica insuficiente e inadequada por meio da eleição de projetos os quais os agricultores familiares não tinham conhecimento nem afinidade, a falta de acompanhamento dos projetos e de capacitação e, ainda, a presença da política no órgão oficial de assistência técnica gerando externalidades negativas; indução das escolhas das atividades a serem financiadas pelo Pronaf B que resultou no fracasso das mesmas; estiagens; baixo nível de integração aos mercados verificada através estrutura de comercialização precária e a baixa agregação de valor; reduzido grau de instrução aliado ao baixo nível de capacitação técnica; Desvios de finalidade de crédito; falta de comprometimento.. Palavras-chave: Agricultura familiar. PRONAF. Microcrédito. Inadimplência.Barra..

(9) ABSTRACT. Currently, the access of farmers to credit resources is ranked among the most important variables for survival and development of family farming in Bahia. It proceeds so far as permits income gains and growth and improvement in living conditions. The main program of rural credit in Brazil is the Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), which directs resources according to different frameworks of the segment. One of the main questions about PRONAF in Bahia is a significant malfeasance, especially in the PRONAF B. Defaults to PRONAF B in some municipalities of Bahia seems to be widespread, considering that these over 80% of contracts made in these were not paid. Understand what are the factors that are associated with this malfeasance in the state of Bahia is essential for the main Brazilian public policy for family farms, the PRONAF, really achieves its main goal. Investigate which factors are those for the city of Barra is the object of this work. The raised hypothesis that the factors are associates with the default PRONAF B in Barra are: technical assistance is insufficient and inadequate; frustations of crops due to droughts; difficulty of access to capital equipment; inadequate lending methodology, lack of integration to markets, marketing structure and value-added; low level of technical and business allied to the farmers reduced the level of education, deviance of credit to nonproductive activities. To confirm this hypothesis, there was empirical study in Barra, compounded by of information about the default and field research in seven communities, two riverside (Pau D' Arco and Wanderley) and five mischievous (Brejos the bag of Bang, the Arrodeio, the Waterfall and Olhos D' água). Therefore, it can be concluded that the factors associated with default PRONAF B in Barra are: Technical assistance is insufficient and inadequate by the election of projects which the farmers had no knowledge or affinity, the lack of monitoring of projects and training and also the presence of politics in the official technical support generating negative externalities; induction of choices of activities to be financed by Pronaf B that resulted in failure; drought; low level of market integration verified by structure poor marketing and low added value; low level of education coupled with the low level of technical training; deviance of credit, lack of commitment.. Keywords: Family agriculture. PRONAF. Microcredit. At fault. Barra.

(10) LISTA DE ILUSTRAÇÕES. Figura 2.1 – Áreas de política pública Figura 2.2 – Sistema Nacional de Crédito Rural Quadro 3.1 – Critérios para enquadramento no PRONAF Quadro 3.2 – Liberação de recursos do PRONAF por linha de ação, Brasil, 1999 a 2004. Quadro 3.3 – Montante de crédito do PRONAF por região em mil reais, Brasil, 2004 a 2009. Quadro 3.4 – Nº de contratos e volume de recursos segundo enquadramentos, Região Nordeste, 2009. Quadro 3.5 – Contratação do PRONAF por ano civil no estado da Bahia entre 2004 e 2008. Mapa 4.1 – Número de Contratos do Pronaf B por município no estado da Bahia – posição em maio de 2009 Mapa 4.2 – Distribuição da taxa de inadimplência do PRONAF B nos municípios baianos, situação em maio de 2009. Mapa 4.3 – Número de contratos e taxa de inadimplência do PRONAF B nos municípios baianos. Mapa 4.4 – Municípios com os contratos do PRONAF suspensos no âmbito da Portaria nº105/07. Mapa 4.5 – Temperatura máxima anual do Brasil Mapa 4.6 – Localização do Município de Barra (BA) Gráfico 4.1 – Histograma e tabela da distribuição dos municípios por intervalos de taxa de inadimplência do PRONAF B na Bahia – situação em maio de 2009 Gráfico 4.2 – Histograma para a distribuição dos municípios com inadimplência entre 0 e 20% por intervalos de número de contratos em atraso – situação em maio de 2009 Gráfico 4.3 – Histograma para a distribuição dos municípios com inadimplência entre 20 e 100% por intervalos de número de contratos em atraso – situação em maio de 2009 Gráfico 4.4 – Quantidade produzida das culturas agrícolas em Barra por toneladas em 2008 Gráfico 4.5 – Quantidade de animais por tipo no município de Barra em 2008 Quadro 4.2 – Índice de Gini, Módulo Fiscal e Fração Mínima do município de Barra Quadro 4.1 – Imóveis Rurais na Bahia por tamanho em 2000 Quadro 4.3 - Número de animais por tipo, Barra, 2008. Figura 4.1 - Comunidades visitadas em pesquisa de campo: a.Comunidade Ribeirinha Pau D’arco, b. Comunidade Ribeirinha Wanderley, c.Comunidade Brejos dos Olhos D’água Figura 4.2 – Produção da rapadura na Comunidade Brejos dos Olhos D’água Figura 4.3 – Agricultor familiar ribeirinho: Comunidade Wanderley e Comunidade do Pau D’Arco. Figura 4.4 – Bovinos soltos na estrada e terreno baldio. Figura 4.5 - Mercado Municipal de Barra.. 23 50 80 86 87 89 90 101 103 105 111 117 131 106 107 108 129 130 126 119 129 134 135 136 139 147.

(11) LISTA DE TABELAS Tabela 3.1 – Participação da Agricultura Familiar no total dos estabelecimentos e 67 da área, segundo regiões, Censo Agropecuário 2006. Tabela 3.2 – Características da agricultura familiar, por região segundo diferentes 67 variáveis, Censo Agropecuário 2006. Tabela 3.3 – Produtividade de lavouras selecionadas em estabelecimentos familiares 69 e não familiares (em Kg/ha). Censo Agropecuário 2006. Tabela 3.4 – Montante (R$ mil) do Crédito Rural do Pronaf no Brasil segundo as instituições financeiras – 2004 a 2009. Tabela 3.5 – Participação das regiões no montante do Crédito do Pronaf – 2004 a 2009 Tabela 4.1 – Pronaf B no Nordeste - situação em 31/08/2007 – operações contratadas até 30/06/2006 Tabela 4.2 – Pronaf B – situação em 31/08/2007 por fonte de recursos Tabela 4.3 – Número de operações e inadimplência do Pronaf Grupos C, D e E no Brasil e Nordeste - ano 2007 Tabela 4.4 – Distribuição dos municípios por intervalos de quantidade de operações – posição em maio de 2009. Tabela 4.5 – Operações e Taxa de Inadimplência do PRONAF B na Bahia por fonte de financiamento - posição em maio de 2009 Tabela 4.6 – Distribuição dos municípios por intervalos de taxa de inadimplência – situação em maio de 2009 Tabela 4.7 – Distribuição dos municípios com inadimplência entre 0 e 20% por intervalos de número de contratos em atraso – situação em maio de 2009 Tabela 4.8 – Distribuição dos municípios com inadimplência entre 20 e 100% por intervalos de número de contratos em atraso – situação em maio de 2009 Tabela 4.9 - Distribuição dos municípios suspensos no âmbito da Portaria nº 105, posição em maio de 2009 Tabela 4.10– Homem que dirige o estabelecimento e nível de instrução – Brasil, Nordeste e Bahia, 2006 Tabela 4.11 – Mulher que dirige o estabelecimento e nível de instrução – Brasil, Nordeste e Bahia, 2006 Tabela 4.12 – Quantidade produzida das culturas agrícolas em Barra por toneladas em 2008. 83 87 98 98 99 100 102 106 107 108 110 124 124 128.

(12) SUMÁRIO 1 2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1 2.2.1.1 2.2.1.2 2.2.1.3 2.2.1.4 2.2.1.5 2.2.2. 3 3.1. 3.1.1 3.2 3.2.1 3.2.2. 3.3. 4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.2 4.2.1 4.2.2 5. INTRODUÇÃO POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O MEIO RURAL: ANÁLISE DA EVOLUÇÃO E FUNCIONAMENTO DO CRÉDITO RURAL NO BRASIL POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA DISCUSSÃO TEÓRICA Revisão da literatura e principais modelos analíticos As heranças das políticas públicas no Brasil: um breve relato O CRÉDITO RURAL NO BRASIL Evolução do crédito rural no Brasil Antecedentes Primeira fase do SNCR Segunda fase do SNCR Terceira fase do SNCR A concentração espacial e setorial de recursos no SNCR O sistema nacional de crédito rural e seus instrumentos de financiamento O PAPEL DO PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR – PRONAF A AGRICULTURA FAMILIAR Características da agricultura familiar O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR – PRONAF Histórico e características Análise da liberação dos recursos do Pronaf PRONAF B – UMA BREVE ANÁLISE DO MICROCRÉDITO DO PRONAF A INADIMPLÊNCIA NO MICROCRÉDITO DO PRONAF: O CASO DE BARRA-BA REFLEXÕES SOBRE A INADIMPLÊNCIA DO Pronaf B Perfil da inadimplência ao Pronaf B na Bahia Fatores associados à inadimplência ao Pronaf A INADIMPLÊNCIA DO PRONAF B: O CASO DO MUNICÍPIO DE BARRA Caracterização do município de Barra O caso do município de Barra CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS APÊNDICES ANEXOS. 11 15 15 15 24 30 30 31 33 38 44 46 49 61 61 64 72 72 85 90 97 97 97 113 125 125 130 152 155 164 169.

(13) 11. 1 INTRODUÇÃO. Nos últimos anos, constata-se o maior reconhecimento da importância e do papel da agricultura familiar no desenvolvimento socioeconômico brasileiro, sendo impulsionado particularmente pelo debate em torno de questões como inclusão social, segurança alimentar, geração de emprego e renda, desenvolvimento local, preservação ambiental, entre outras. No caso da Bahia, essa importância é magnificada em virtude do Estado abrigar aproximadamente 34% de sua população vivendo em áreas rurais, onde predominam formas de produção tipicamente familiar. A agricultura familiar brasileira é extremamente diversificada e engloba tanto famílias que vivem e exploram minifúndios em condições de extrema pobreza quanto produtores inseridos na agricultura dita moderna. Esta heterogeneidade é fruto da própria formação dos grupos ao longo da história, de heranças culturais variadas, da experiência profissional e de vida particulares. Assim como o acesso e disponibilidade diferenciados de um conjunto de fatores produtivos. Além disto, a reprodução social é determinada pelas distintas paisagens, com recursos naturais diversos, nas quais os grupos ou comunidades estão inseridos e que influenciam diretamente no seu modo-de-vida (BUANAIN et al, 2006). De acordo com Censo Agropecuário de 2006, foram identificados 4.367.902 estabelecimentos de agricultores familiares, o que representa 84,4% dos estabelecimentos brasileiros. Este contingente de agricultores familiares ocupa uma área de 80,25 milhões de hectares, ou seja, 24,3% da área ocupada pelos estabelecimentos agropecuários brasileiros. Tais resultados mostram uma estrutura agrária concentrada no País, uma vez que, os estabelecimentos não familiares, apesar de representarem 15,6% do total dos estabelecimentos, ocupavam 75,7% da área ocupada. Neste contexto, tem-se que a área média dos estabelecimentos familiares era de 18,37 ha, e a dos não familiares, de 309,18 ha. A Bahia é o estado com o maior número de estabelecimentos agropecuários de base familiar, 665.831, ou 15,2% do total, alocados numa área de 9.955.563 hectares, 34% da área total do Estado. O setor não familiar, por sua vez, mesmo ocupando 66% da área total, detém apenas 95.697 estabelecimentos ou 13%..

(14) 12. Dentre as principais características e particularidades da agricultura familiar baiana, pode-se destacar, além do elevado grau de minifundização, reduzido nível de instrução, pouca qualificação profissional, sujeição a condições edafoclimáticas hostis com reduzido acesso aos recursos hídricos, dificuldade na agregação de valor à produção, precariedade na disponibilidade de insumos, baixo acesso à assistência técnica e dificuldade de acesso ao crédito Atualmente, o acesso dos agricultores familiares aos recursos creditícios vem sendo colocado como uma das variáveis mais importantes para sobrevivência e desenvolvimento da agricultura familiar baiana, na medida em que permite ganhos de renda e crescimento e melhoria nas condições de vida. O principal programa de concessão de crédito rural no Brasil e na Bahia é o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) que direciona os recursos de acordo com os diferentes enquadramentos do segmento. Apesar de se constituir como o Estado com o maior número de estabelecimentos familiares, a participação baiana na distribuição dos recursos do Pronaf é baixa, já que somente as regiões Sul e Sudeste concentram cerca de 75% do crédito recebido. Além do baixo acesso, uma das principais dificuldades no que se refere ao Pronaf na Bahia é o significativo inadimplemento, principalmente, no âmbito do PRONAF B. A inadimplência ao PRONAF B na Bahia parece ocorrer de forma generalizada em 19 municípios, haja vista que, nestes casos mais de 80% dos contratos realizados não foram pagos. Entender quais são os fatores que estão associados a este elevado inadimplemento no estado da Bahia é essencial para que a principal política pública brasileira para a agricultura familiar, o PRONAF, realmente alcance seus objetivos. Esta deve se adequar à realidade dos agricultores familiares, contribuindo para a melhoria de suas condições de vida, sem gerar distorções, como no caso do inadimplemento generalizado. A hipótese levantada é que os fatores estão associados à inadimplência ao PRONAF B no município de Barra são: • Assistência técnica insuficiente e inadequada; • Frustrações de safras devido às estiagens;.

(15) 13. • Dificuldade do acesso aos meios de produção, principalmente no que tange ao acesso a terra dada a alta concentração fundiária e elevada minifundização; • Metodologia de empréstimo inadequada; • Falta de integração aos mercados, de estrutura de comercialização e de agregação de valor; • Baixo nível de capacitação técnica e empresabilidade dos agricultores familiares aliado ao reduzido grau de instrução. • Desvio de finalidade do crédito para atividades não-produtivas; Neste estudo tomou-se o município de Barra para a realização da investigação desta hipótese. A opção por Barra levou em conta que este é um dos municípios com maior taxa de inadimplência tanto ao PRONAF Crédito como um todo (81%1) quanto ao PRONAF B (83%2). Além disto, dentre os municípios com elevado inadimplemento, Barra possui o maior número de contratos do Pronaf B. Some-se a peculiaridade deste município possuir 12.448 agricultores familiares distribuídos em três biomas, brejos, caatinga, ribeirinhos, o que implica em distintas práticas produtivas e estratégias de sobrevivência. O trabalho subdividiu-se em cinco capítulos, sendo o primeiro referente a esta introdução. O segundo capítulo tratou do crédito enquanto um dos mais importantes instrumentos das Políticas Públicas para o meio rural. Para tanto, fez-se inicialmente uma discussão teórica de Políticas Públicas, com a revisão da literatura, bem como a apresentação dos principais modelos analíticos da disciplina, quais sejam: Modelo do Ciclo da Política Pública e o Modelo Policy Arena. Abordou-se, de forma breve, as heranças das Políticas Públicas no Brasil, enfatizando o papel da chamada Modernização Conservadora no que tange a atual configuração socioeconômica do campo. Analisou-se a evolução do crédito rural no Brasil, dividindo-o em três fases: a primeira abrangendo o intervalo de 1965 a 1985, a segunda contemplando os anos entre 1986 e 1996 e a terceira com acontecimentos entre 1997 e anos 2000. A concentração espacial e setorial de recursos no seio do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR) também foi objeto desta seção. E, por fim, fez-se a apresentação do SNCR e de seus instrumentos de financiamento.. 1 2. Posição em maio de 2009. Posição em maio de 2009..

(16) 14. No terceiro capítulo discutiu-se o PRONAF. Sendo composto três seções: na primeira descreveram-se as características da agricultura familiar por meio dos dados do Censo Agropecuário 2006. A segunda trouxe o histórico e a caracterização do Pronaf, bem como análises quanto a liberações dos recursos. Na última seção, fez-se uma breve discussão sobre o microcrédito do Pronaf (Pronaf B). O quarto capítulo teve como objetivo analisar os fatores associados à inadimplência ao Pronaf B no município de Barra, estado da Bahia. Para tanto, foi dividido em duas partes: fez-se, primeiramente, uma discussão sobre a inadimplência ao PRONAF B no estado da Bahia, onde foram apresentados o perfil desta inadimplência e seus possíveis fatores associados. E, posteriormente, apresentou-se o estudo de caso, no qual os resultados da pesquisa de campo realizada no município de Barra foram analisados..

(17) 15. 2 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O MEIO RURAL: ANÁLISE DA EVOLUÇÃO E FUNCIONAMENTO DO CRÉDITO RURAL NO BRASIL. Este capítulo trata do crédito enquanto um dos mais importantes instrumentos das Políticas Públicas para o meio rural. Para tanto, faz-se inicialmente uma discussão teórica de Políticas Públicas, bem como a apresentação dos principais modelos analíticos da disciplina, quais sejam: Modelo do Ciclo da Política Pública e o Modelo Policy Arena. Aborda-se, ainda que de forma breve, as heranças das Políticas Públicas no Brasil, enfatizando o papel da chamada Modernização Conservadora no que tange a atual configuração socioeconômica do campo. Na segunda parte analisa-se a evolução do crédito rural no Brasil, dividindo-o em três fases: a primeira abrangendo o intervalo de 1965 a 1985, a segunda contemplando os anos entre 1986 e 1996 e a terceira com acontecimentos entre 1997 e anos 2000. A concentração espacial e setorial de recursos no seio do SNCR também é objeto desta seção. Enquanto que a terceira parte traz a apresentação do SNCR e de seus instrumentos de financiamento.. 2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA DISCUSSÃO TEÓRICA 2.1.1 Revisão da literatura e principais modelos analíticos. Segundo Souza (2006), o entendimento de política pública como área de conhecimento e disciplina acadêmica se deu nos EUA, rompendo a tradição européia de estudos e pesquisas nessa área, que se concentravam mais na análise sobre o Estado e suas instituições do que na produção dos governos. Neste País, a área surge na universidade sem estabelecer relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado, passando para a ênfase nos estudos sobre a ação dos governos.. Já na Europa, a política pública é advinda de desdobramentos dos trabalhos. baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e do governo, que é produtor, por excelência, de políticas públicas..

(18) 16. Na área do governo propriamente dito, a introdução da política pública como ferramenta das decisões do governo é produto da Guerra Fria e da valorização da tecnocracia como forma de enfrentar suas conseqüências. A proposta de aplicação de métodos científicos às formulações e às decisões do governo sobre problemas públicos se expande para as áreas da produção governamental, inclusive para a política social (SOUZA, 2006). Para Flexor e Leite (2007), houve, a partir dos anos 1960, um crescente interesse pelo estudo das políticas públicas. Com o crescimento do Estado de Bem Estar ou desenvolvimentista existia a necessidade de explorar os mecanismos de interações entre a economia, a sociedade e o Estado que são frutos dos determinantes das políticas públicas. De acordo com Souza (2006), não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. Para a autora, as definições de políticas públicas, geralmente, trazem uma visão holística, uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores. Enquanto que para Flexor e Leite (2007), as políticas públicas são o resultado de um processo político que busca alinhar as preferências dos agentes com os interesses das organizações e instituições por ele representados. Do ponto de vista teórico-conceitual, a política pública, em geral, é um campo multidisciplinar, e seu foco está nas explicações sobre a natureza do tema e seus processos. Elas repercutem na economia e nas sociedades, por este motivo qualquer teoria da política pública deve esclarecer as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade. Assim, uma teoria geral da política pública implica a busca de sintetizar teorias construídas no campo da sociologia, da ciência política e da economia (SOUZA, 2006; FLEXOR; LEITE, 2007). A análise das formas de abordagens das políticas públicas que consigam compreender suas diversas dimensões e diferenciações, de modo que se permita contextualizar os distintos e heterogêneos programas, bem como verificar sua capacidade de inserção e efetividade social, complementações e superposições entre estruturas governamentais, etc. É preciso deixar claro que o termo políticas públicas não refere-se necessariamente às políticas do Estado, mas pode incluir outras ações igualmente públicas originárias de instituições não-governamentais, movimentos, entre outros (FLEXOR; LEITE, 2007)..

(19) 17. Frey (2000) afirma que a literatura sobre análise da política pública diferencia três dimensões da política que são entrelaçadas e se influenciam mutuamente. Desta forma, tem-se adotado na ciência política o emprego dos conceitos em inglês de polity – para denominar as instituições políticas –, politics – para os processos políticos – e policy – para os conteúdos da política: •. A dimensão institucional polity se refere à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo;. •. A dimensão processual politics tem-se em vista o processo político, freqüentemente de caráter conflituoso;. •. A dimensão material policy refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas.. Souza (2006), ao realizar revisão de literatura sobre a área de políticas públicas, considera como grandes fundadores e pensadores Harold Laswell, Herbert Simon, C. Lindblom e D. Easton. Em 1936, Laswell introduz a expressão policy analysis (análise de política pública) como forma de conciliar conhecimento científico/acadêmico com a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo (SOUZA, 2006; FLEXOR; LEITE, 2007; FREY, 2000). Com o objetivo de definir o que é política pública e suas funções, Simon introduziu, em 1957, a noção de policy makers (elaboradores de políticas). Para o autor, a racionalidade dos elaboradores de políticas públicas é sempre limitada por problemas tais como: informação incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, auto-interesse dos decisores, etc. Entretanto, a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional (SOUZA, 2006; FLEXOR; LEITE, 2007; FREY, 2000). Ao questionar a ênfase no racionalismo de Laswell e Simon, Lindblom, em 1959, propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório. Segundo.

(20) 18. Lindblom, a política pública não surge automaticamente de um processo decisório imediatamente à sua implementação, mas faz parte de um ciclo da política (polyce cicle) (SOUZA, 2006; FLEXOR; LEITE, 2007). Em 1965, Easton definiu a política pública como um sistema integrado de relações entre o processo de formulação, resultados e o ambiente de aplicação. Segundo Easton, políticas públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos. Isto é, todos os indivíduos ligados ou agentes de seu financiamento influenciam em seus resultados e efeitos (SOUZA, 2006; FLEXOR; LEITE, 2007; FREY, 2000). À luz desses pensadores, outros cientistas buscaram novos entendimentos sobre políticas públicas. Em 1980, Laurence Lynnn define política pública como um conjunto de ações empregadas pelos governos na busca de soluções específicas. Posteriormente, em 1984, Thomas Dye conceitua política pública como o que o governo escolhe fazer ou não fazer. Enquanto que Peteres, em 1986, apresenta uma nova concepção ao defini-la como a união das atividades dos governos, diretas, indiretas ou por delegação, que influenciam na vida dos cidadãos. Já nos anos 1990, Mead a define como um campo dentro do estudo da ciência política que absorve e analisa ação dos governos à luz de grandes questões públicas (SOUZA, 2006). Em razão da complexidade e multidisciplinaridade da disciplina, os estudiosos das políticas públicas têm contribuído ao elaborar modelos e/ou referenciais analíticos provocando grandes avanços teóricos e empíricos. Dentre os principais modelos de formulação e análise de políticas públicas, destacam-se o Modelo do Ciclo da Política Pública e o Modelo Policy Arena, optou-se por estes já que melhor se adequam ao caso do PRONAF. São outros exemplos de modelos de formulação e análise das políticas públicas: o Incrementalismo, o modelo “Garbage Can”, o modelo do tipo de política pública, o modelo Coalizão de Defesa, o modelo do Equilíbrio interrompido e o modelo das Arenas Sociais3.. 3. Para maiores detalhes sobre diversos modelos analíticos ver Souza (2006), Frey (2000) e Flexor e Leite (2007). Além disso, Vários sites disponibilizam estudos empíricos sobre políticas públicas, com destaque para http:// www.policylibrary.com..

(21) 19. -O ciclo da política pública Este modelo vê a política pública como um ciclo, formado por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. O ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios: definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação das políticas públicas. Conforme Frey (2000), ao subdividir o agir público em fases parciais do processo políticoadministrativo de resolução de problemas, o modelo de ciclo de políticas públicas acaba se revelando um modelo heurístico bastante interessante para a análise da vida de uma política pública. As várias fases correspondem a uma seqüência de elementos do processo políticoadministrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase. A produção de políticas inicia-se com a identificação de um problema e a construção de uma agenda. Nesse sentido, a tomada de decisão não representa o ponto de partida das políticas públicas, mas sim é precedida de ações e processos que constroem o campo e o tema dessa política. Assim, a agenda é constituída por problemas percebidos e enfrentados por um ator social envolvido com a política pública e, assim, essa agenda costuma ser a materialização de um projeto político. Cabe indicar que no processo de construção da agenda o grau de consenso ou conflito representa um parâmetro decisivo: num extremo, tem-se situações rotineiras; num outro, a controvérsia destaca-se como característica básica. No entanto, nem todos os problemas podem facilmente ser inscritos numa agenda. (FLEXOR; LEITE, 2007). Frey (2000) afirma que é somente na fase da construção da agenda que se decide se um tema efetivamente vem sendo inserido na pauta política atual ou se deve ser excluído ou adiado para uma data posterior, e isso não obstante a sua relevância de ação. Para poder tomar essa decisão, é preciso pelo menos uma avaliação preliminar sobre custos e benefícios das várias opções disponíveis de ação, assim como uma avaliação das chances do tema ou projeto de se impor na arena política. Isso não exige necessariamente uma tematização pública os projetos, mas pelo menos é conveniente envolvimento dos relevantes atores políticos..

(22) 20. Para Cavalcanti (2007), o jogo de interesses entre os diversos atores sociais envolvidos no processo decisório origina três tipos de agenda: i.. A agenda pública, constitucional, sistêmica ou não-governamental que abrange determinados problemas que preocupam alguns atores sociais, mas que não merecem, de imediato, a atenção do governo.. ii.. A agenda governamental, institucional ou formal que é configurada por problemas que interessam ao governo, às suas plataformas políticas e que acabam por demandar ações imediatas.. iii.. Agenda decisória, política ou de decisão que inclui assuntos que estão fora dos interesses estatais, isto é, aqueles sobre os quais se irá deliberar, ainda, sobre a necessidade ou não de merecimento de atenção.. De acordo com Souza (2006), essa abordagem enfatiza sobremodo a definição da agenda e do por que algumas questões entram na agenda política, enquanto outras são ignoradas. Algumas vertentes do ciclo da política pública focalizam mais os participantes do processo decisório, e outras, o processo de formulação da política pública. Após a definição da agenda política, persegue-se a identificação de alternativas ou possibilidades de ação. A prática racional na formulação prevê a utilização do conhecimento prévio sobre as necessidades que dependem da formulação e das alternativas que serão propostas para solucioná-las. Para Lindblom citado por Flexor e Leite (2007), a formulação de soluções e a tomada de decisões representam uma fase crucial da produção de políticas públicas A tomada de decisão pode resultar de um cálculo orientado para escolher a melhor solução e, nesse sentido, depende da racionalidade dos gestores ou das informações que eles conseguem processar. Entretanto, como apontaram March e Simon citados por Flexor e Leite (2007) em função de restrições de tempo, de recursos financeiros e de acesso a informação, a decisão pode traduzir a escolha de uma solução satisfatória. Assim, a decisão reflete a capacidade dos policy makers de entender o problema ambíguo e de tratar as informações pertinentes. O processo decisório, portanto, depende tanto de fatores estruturais e situacionais como de elementos cognitivos e da personalidade e estratégia dos gestores..

(23) 21. Segundo Flexor e Leite (2007), de maneira geral, duas atividades podem ser destacadas nessa fase: 1) a formulação é a transformação de um problema em solução ou em alternativas e é preciso levar em conta os modos de ações e intervenções e as estratégias que as sustentam (estudos técnicos, conflitos, previsão, coordenação, construção de coalizões, propaganda, persuasão, etc.); 2) o trabalho de legitimação que consiste em conformar uma solução com critérios ou regras, inscrevendo a solução num quadro normativo particular. A implementação é a fase na qual as decisões acomodam-se à realidade, ajustam-se ao campo de aplicação e se inserem nas rotinas dos agentes que promovem a política. Assim, esta implementação consiste em aplicar um programa de ação a um problema. Com isto, podem ocorrer perturbações e modificações entre os objetivos perseguidos e as ações efetivas. É nesta fase que o papel dos gestores e o desenho institucional da política se tornam críticos. O interesse da nessa fase se refere, particularmente, ao fato de que, muitas vezes, os resultados e impactos reais de certas políticas não correspondem aos impactos projetados na fase da sua formulação (FLEXOR; LEITE, 2007; FREY, 2000). Na fase da avaliação de políticas e da correção de ação observam-se os programas já implantados no tocante a seus impactos efetivos. Trata-se de indagar os déficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados para poder deduzir conseqüências para ações e programas futuros. A avaliação ou controle de impacto pode, no caso de os objetivos do programa terem sido alcançados, levar ou à suspensão ou ao fim do ciclo político, ou, caso contrário, à iniciação de um novo ciclo, ou seja, a uma nova fase de percepção e definição e à elaboração de um novo programa político ou à modificação do programa anterior. Com isso, a fase da avaliação é imprescindível para o desenvolvimento e a adaptação contínua das formas e instrumentos de ação pública (PRITTWITZ apud FLEXOR; LEITE, 2007). - O modelo policy arena Segundo Frey (2000), a concepção da Policy Arena foi originalmente introduzida no debate científico por Lowi em 1972. Nesta abordagem, parte-se do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas política têm um efeito antecipativo para o processo político de decisão e de implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo político..

(24) 22. Desta forma, o referido modelo está associado aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas áreas de política, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu caráter distributivo, redistributivo, regulatório ou constitutivo. Tais formas de política podem ser caracterizadas em relação à forma e aos efeitos dos meios de implementação aplicados, aos conteúdos das políticas e, finalmente, no que tange ao modo da resolução de conflitos políticos: •. As políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos pelo menos diretamente percebíveis para outros grupos. São caracterizadas por consenso e indiferença amigável. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios (WINDHOFF-HÉRITIER apud FREY, 2000).. •. As políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos. Apesar da mediação governamental, há uma forte possibilidade de conflito entre diferentes agentes, sejam eles “ganhadores” ou “perdedores” . Ou seja, no caso das políticas redistributivistas o Estado, através dos instrumentos de política, estaria distribuindo de uma outra forma algo que já possuía uma distribuição prévia (WINDHOFF-HÉRITIER apud FREY, 2000; FLEXOR; LEITE, 2007).. •. As políticas regulatórias estão associadas a ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios dependem da configuração concreta das políticas. Os custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração (WINDHOFFHÉRITIER apud FREY, 2000)..

(25) 23. •. Políticas constitutivas são as que determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias (LOWI, 1972 apud FREY, 2000). POLÍTICAS Distributivas. Regulatórias. Redistributivas. Institucionais. Reforma Agrária. Conselhos Municipais e Estaduais de Desenvolvimento Rural e CONDRAF. Preços Mínimos. Crédito Rural Programa Equivalência-Produto. Direitos Compensatórios Tributação. Transferência Renda. Comércio Exterior. de. Estrutura Administrativa dos Ministérios e Secretarias do Governo Estadual. Figura 2.1 – Áreas de política pública Fonte: Adaptado de LAMOUNIER apud FLEXOR; LEITE, 2007. A figura 2.1 traz exemplos de políticas públicas que se encaixam nas quatro formas definidas pelo modelo Policy Arena. As políticas de reforma agrária e de transferência de renda são, claramente, políticas redistributivas, haja vista que tentam atenuar o problema da concentração de renda e da posse da terra no País. Enquanto que o Crédito rural, principal tipo de política pública agrícola, é considerado como uma política distributiva. Flexor e Leite (2007) propõe outro tipo de diferenciação para a análise das políticas (policies) em diversos contextos institucionais (polity) e arranjos políticos (politics). Esta desagregaria as mesmas entre as políticas de abrangência macro (econômica, política, global), de atuação regional e de perfil setorial. No primeiro caso enquandram-se as políticas monetária, fiscal, cambial, salarial, etc. No segundo estão os programas de desenvolvimento regional, as políticas de incentivos fiscais, entre outras. Enquanto que na terceira categoria tem-se as políticas agrícolas (como o crédito rural, por exemplo), agrárias (como a reforma agrária), diferenciadas (isto é, políticas setorias.

(26) 24. que operam com condições específicas que atendam às características do seu público-alvo, como é o caso dos programas de crédito para a agricultura familiar ou de assistência técnica específica para um grupo de produtores rurais) e ambientais (como são as políticas de preservação dos recursos naturais, entre outras) (FLEXOR; LEITE, 2007). Ainda, sob o ponto de vista teórico, Souza (2006) reconhece a contribuição ao debate sobre políticas públicas de premissas advindas de outros campos teóricos, em especial do neoinstitucionalismo, que enfatiza a importância crucial das instituições/regras para a decisão, formulação e implementação de políticas públicas. Para a autora, a contribuição do neoinstitucionalismo é importante na medida em que “a luta pelo poder e por recursos entre grupos sociais é o cerne da formulação de políticas públicas”. Esta luta é mediada por instituições políticas e econômicas que levam as políticas públicas para certa direção e privilegiam alguns grupos em detrimento de outros, embora as instituições sozinhas não façam todos os papéis - há também interesses, como nos diz a teoria da escolha racional (SOUZA, 2006, p.11).. 2.1.2 As heranças das Políticas Públicas no Brasil: um breve relato. Segundo Araújo (2003, p.1), “o Estado brasileiro é, tradicionalmente, centralizador”. A tradição de assumir muito mais o objetivo do crescimento econômico e muito menos a proteção social ao conjunto da sociedade, isto é, a pouca ênfase no bem-estar fez com que o Estado adquirisse uma postura de fazedor e não de regulador. Para a autora, o Brasil não tem a tradição de Estado regulador, mas de Estado executor, protetor: (...) não temos tradição de Estado que regule, que negocie com a sociedade os espaços políticos, o que só hoje estamos aprendendo a fazer. O Estado regulador requer o diálogo entre governo e sociedade civil, e nós não temos tradição de fazer isso. O Estado centralizador, em muitos momentos da nossa vida recente, junta-se ao autoritário: tivemos uma longa ditadura no período Vargas e, depois, uma longa ditadura nos governos militares pós-64. Então, o viés autoritário é muito forte nas políticas públicas do país. (ARAÚJO, 2003, p. 2).. Este perfil autoritário e conservador do governo aparece na maneira como tradicionalmente são pensadas e implementadas as políticas públicas de cunho social. Isto porque quando se.

(27) 25. tem uma política centralizada, o tratamento tende a ser homogeneizado e a centralização faz com que as propostas venham “de cima para baixo”, o que é uma tradição das políticas sociais no País. Desta forma, não se considera a heterogeneidade e complexidade do Brasil e suas regiões, além da dificuldade de promover a participação da sociedade (ARAÚJO, 2003). De acordo com Araújo (2003), o que caracterizava o Estado brasileiro no período de 19201980 era seu caráter desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritário. Não era um Estado de Bem-Estar Social. “O Estado era o promotor do desenvolvimento e não o transformador das relações da sociedade”. Para a autora, é um Estado conservador que logrou promover transformações significativas sem a correspondente sem alteração da estrutura de propriedade e de concentração de renda (ARAÚJO, 2003, p.3). Tais transformações podem ser observadas ao se verificar que nos anos 1920, o Brasil era um país rural, no qual 70% da população vivia na área rural, com a economia pautada no setor agrícola. Já nos anos 1980, tem-se 70% da população alocada nos centros urbanos, enquanto que apenas 30% na zona rural. Além disso, através da vigorosa política industrial empreendida nas décadas anteriores, o País alcançou o oitavo PIB industrial do mundo. Assim, em apenas cinqüenta anos, o Brasil torna-se uma potencia industrial média com a maior parcela de sua população morando nas grandes cidades. A grande ambição do Estado brasileiro durante tais anos era de consolidar o processo de industrialização. Para se tornar uma potência intermediária no cenário mundial era necessário optar pela industrialização, haja vista que, enquanto muitos países da Europa já passavam pela segunda fase pela Revolução Industrial, o Brasil ainda era uma país eminentemente agrário. O Estado desempenhava a função de promover acumulação privada na esfera produtiva e o essencial das políticas públicas estava voltado para promover o crescimento econômico, acelerando o processo de industrialização sem a transformação das relações de propriedade na sociedade brasileira. No que tange aos investimentos no setor industrial, Araújo (2003, p.9) afirma que: Mas, vejamos ainda: que tipo de ação praticou o Estado? O Estado brasileiro fez tudo para promover o projeto industrial: financiou, protegeu, criou alíquotas, produziu insumos básicos. As estatais, que estão sendo privatizadas agora, produziam insumos básicos. Nas atividades mais.

(28) 26. pesadas, de investimento mais pesado, com taxa de retorno mais lento, houve participação do setor estatal produtivo. A produção de aço, a mineração, a produção de petróleo e de energia, têm a mesma natureza: são insumo básico. O Estado investiu em projetos grandes, onerosos, com taxas de retorno mais lentas, para possibilitar que o setor produtivo privado ficasse com o mais leve e rapidamente rentável. O que se fez de rodovias, de portos, de instalações de telecomunicações nesse país, nos últimos anos, é inimaginável. E quem foi responsável por todas essas realizações? o Estado brasileiro. Agora, parte dessa estrutura está sendo desmontada, com as privatizações.. Segundo Delgado (2001), a política macroeconômica, composta basicamente pela combinação das políticas fiscal, monetária, comercial e cambial, e a política setorial são os dois tipos de política econômica que o Estado utiliza para intervir na agricultura. A política setorial subdivide-se em três modalidades principais: a agrícola, a agrária e a política diferenciada de desenvolvimento rural: a política agrícola condiciona e regulariza as relações de preços de produtos e de fatores (terra/recursos naturais, mão-de-obra, meios técnicos e financeiros de produção etc.), as condições de comercialização e de financiamento, os incentivos e subsídios fiscais concedidos, o padrão tecnológico adotado, influencia decisivamente o próprio grau de integração intersetorial (com a indústria e o setor de serviços, por exemplo) e de internacionalização da agricultura. Por sua vez, apolítica agrária, tem como objetivo tradicional intervir na estrutura da propriedade e da posse da terra prevalecente no meio rural, através de sua transformação ou regularização nas regiões onde aterra já foi historicamente apropriada privadamente (política de reforma agrária) e de sua influênciano processo de ocupação de novas terras consideradas – pelas agências estatais ou pelos atoresprivados – como de fronteira agrícola (política de colonização). As políticas ou programasdiferenciados de desenvolvimento são usualmente dirigidos a segmentos empobrecidos docampesinato, não integrados à modernização produtiva, e muitas vezes assumem ou assumiram,como no Brasil, um caráter de políticas de desenvolvimento regional. (DELGADO, 2001, p.55).. Com o intuito de implementar a política agrícola e articular os interesses rurais e urbano industriais, em torno do projeto de desenvolvimento de cunho modernizador, o principal veículo utilizado pelo Estado foi a política de crédito rural. O SNCR, instituído em 1965, através da Lei 4.829, de 05/11/1965, e regulamentado pelo Decreto 58.380, de 10/05/1966, tinha como propósito compartilhar a tarefa de financiar a agricultura entre instituições financeiras públicas e privadas (SOUZA; CAUME, 2008). Com isto, o Estado acabou tornando-se o principal agente promotor da modernização agrícola ao mesmo tempo em que, consolidou um padrão de desenvolvimento calcado na agricultura.

(29) 27. patronal, por meio da modernização tecnológica do processo produtivo vis a vis à existência de um grande contingente de pequenos agricultores (des)qualificados como ineficientes do ponto de vista produtivo e, portanto, considerados desmerecedores de qualquer tipo de proteção e/ou incentivo. O problema do Brasil era incrementar e diversificar a produção e a produtividade agrícola como forma de atender às demandas das necessidades criadas pelo mercado interno: a industrialização e a urbanização. Apenas grandes e médios agricultores, nesse ideário, estariam aptos a dar contribuição (LEITE, 2001; SOUZA; CAUME, 2008). Delgado (1985) uma síntese elabora do processo de modernização do setor agrícola brasileiro, entre os anos 1950 e 1960, com o objetivo de mostrar o papel do SNCR na ‘modernização conservadora’. 1) No início dos anos 1950, havia começado as mudanças na base técnica, com a introdução de tratores e adubos sintéticos a base de NPK. A implantação da primeira indústria de tratores – no final dos anos 1950 – é o marco inicial da implantação dos setores industriais de bens de produção e de insumos básicos, com consumo financiado pelo Estado. 2) O final dos anos 1960 é considerado o marco de constituição do Complexo Agroindustrial (CAI), tendo no SNCR a fonte de financiamento apropriada para a introdução maciça das transformações de base técnica da agricultura. Com o surgimento do CAI4, a reprodução do capital no setor agrícola torna-se crescentemente integrada em termos de relações interindustriais a montante (meios de produção para a agricultura) e a jusante (beneficiamento dos produtos agrícolas). O autor afirma, ainda, que o processo de fusão ou integração de capitais intersetoriais é distinto da integração técnica agricultura-indústria, embora se realize com o suporte dela e sob o comando do grande capital (constituição e desenvolvimento do capital financeiro na agricultura).. Os. capitais. integrados. em. Sociedades. Anônimas,. condomínios,. multicooperativas, etc. receberam o apoio do Estado para a captura de margens diferenciais de lucro e ganhos de fundador (títulos da terra valorizados como títulos comuns).. 4. Caracteriza-se pela implantação de um setor industrial de bens de produção para a agricultura e pelo surgimento e modernização de um mercado de produtos industrializados de origem agropecuária, o que levou à formação de um sistema de agroindústrias (para o mercado interno e externo)..

(30) 28. De acordo com Delgado (1985) e Martine (1991), a ‘modernização conservadora’ teve como principais aspectos: a consolidação do parque industrial; a fase ascendente do ciclo econômico conhecido como ‘milagre econômico’; a crescente urbanização e ampliação dos empregos não-agrícolas que, juntamente com a exportação, levam ao aumento da demanda por produtos agrícolas; o aumento da mercantilização geral das relações econômicas do setor rural; a internacionalização do pacote tecnológico da Revolução Verde5, sendo que mudança da base técnica da agricultura é iniciada com certo vigor, integrada ao denominado CAI; a melhoria dos preços internacionais para produtos agrícolas; e outros incentivos à produção agrícola. O modelo de desenvolvimento agrícola brasileiro que tinha como objetivo modernizar a agricultura através da transformação de sua base técnica com vistas ao aumento da produtividade esteve atrelado à orientação econômica de um processo de industrialização, o qual se consolidou nos anos 1950 com a internalização do setor industrial de bens de capital. Com a introdução de máquinas e de elementos químicos na agricultura, de mudanças de ferramentas e de culturas e o uso de novas variedades, houve a transformação da agricultura de bases rudimentares numa agricultura moderna e intensiva. (KAGEYAMA, 1990; SOUZA; CAUME, 2008). A partir da década de 1960, o processo de modernização entrava numa nova fase, mais avançada, denominada “industrialização da agricultura”. Esta industrialização não é compreendida apenas pela utilização de insumos industriais (fertilizantes, defensivos, corretivos, sementes melhoradas, combustíveis líquidos, etc.) e máquinas industriais (tratores, colhedeiras, implementos, equipamentos de irrigação e outros) na agricultura, mas também pela comercialização de alimentos e matérias-primas para outros ramos industriais (esmagadeiras, moinhos, indústria do açúcar e do álcool, papel e papelão, fumo, têxtil, bebidas,etc.). Começava a se delinear a formação dos complexos agroindustriais e o que viria a ser definido, mais contemporaneamente, como agronegócio (SOUZA; CAUME, 2008).. 5. A Revolução Verde consiste no conjunto de inovações técnicas (adubos solúveis, melhoramento genético,agrotóxicos, etc.) que propiciaram obter maiores índices de produtividade para algumas culturas, em que pese a ampliação dos problemas ambientais e socioeconômicos dela decorrentes. Todavia, essa Revolução foi implementada de forma diferenciada nos distintos países; conservadora no Brasil e reformista no Japão..

(31) 29. A agricultura passava a ser compreendida pela dinâmica conjunta da indústria para a agricultura e da agricultura para a agroindústria. Neste sentido, constituem-se e consolidam-se os Complexos Agroindustriais (CAIs). A agricultura deixa de ser o grande setor na economia e integra-se em vários complexos, os quais adquirem vidas próprias que alteram as relações intersetoriais, as relações de trabalho e contribuem para a integração de capitais (KAGEYAMA, 1990). Convencionou-se chamar de integração de capitais à centralização de capitais múltiplos (agrários, industriais, comerciais, bancários e de serviços) e à sua conglomeração – organização de holdings, cartéis, trusts e inúmeros processos de fusão e cruzamento de grandes grupos econômicos em sociedades anônimas, condomínios, cooperativas rurais, empresas agroindustriais e agrocomerciais integradas verticalmente –, com investimentos em distintos mercados, cujo objetivo seria a valorização do capital do conglomerado. Todo esse processo foi amplamente amparado pelo Estado que estimulou a expansão das indústrias por meio de vários incentivos e assegurou-lhes mercado por meio da política de financiamento rural (DELGADO, 1985; SOUZA; CAUME, 2008). Guanziroli (2001, p.37) ressalta que a modernização conservadora avançou como um caudal, erodindo barreiras, destruindo estruturas produtivas primitivas, concentrando os frutos do processo técnico, num movimento de profunda e acelerada rejeição do contingente primitivo de população rural. Promoveu o êxodo rural “como resultado trágico do controle do poder por elites para as quais a terra representava uma importante reserva de valor e fonte de prestígio” e, também, para liberar mão-de-obra para a indústria que acabara de se instalar, ampliando mercado para seus produtos. Para Delgado (1985), a busca constante pela inovação e pela competitividade se fez à luz da deterioração das condições sociais de vida e trabalho dos grupos marginalizados. Enquanto que Martine (1991) alerta que a ‘modernização conservadora’ excluiu entre 80 a 90% dos estabelecimentos rurais. Tal exclusão se expressa na alta marginalização da massa de população rural, quer de microprodutores expulsos dos mercados mais dinâmicos, quer dos assalariados volantes, empregados por curtos períodos, baixa remuneração e crescente substituição no processo de produção modernizado..

(32) 30. A dominação do grande capital no meio rural aprofundou a concentração da propriedade da terra e da renda, dificultando a reprodução socioeconômica dos pequenos produtores familiares e criando uma massa de desempregados e subempregados no campo. As alternativas de sobrevivência disponíveis para os pequenos produtores familiares que não se integraram às agroindústrias e decidiram permanecer no campo se restringiam a tentar a sorte na fronteira agrícola ou procurar se manter na área de origem, intensificando a produção no espaço disponível ou, ainda, buscando complementar a renda em ocupações agrícolas e não agrícolas fora da unidade familiar (DELGADO, 2001). As contingências desse processo excludente levaram parte dos agricultores a suprir a crescente demanda de trabalhadores industriais gerada pelo milagre econômico, criando um fluxo migratório às cidades conhecido como êxodo rural. Segundo Martine (1991), esse contingente chegou a quase 30 milhões de pessoas entre 1960-1980. Esse processo se constituiu numa alternativa à exclusão no meio rural, mas a queda no crescimento econômico dos anos 1980 demonstrou seus limites. A redução na oferta de empregos levou muitos migrantes para os cinturões de pobreza tornando o êxodo rural um grave problema social.. 2.2 O CRÉDITO RURAL NO BRASIL 2.2.1 Evolução do crédito rural no Brasil. Ao tratar da evolução política de crédito rural no Brasil, para fins de entendimento, é interessante utilizar a mesma dicotomia proposta por Leite (2001), que dividiu a política de crédito rural no Brasil, a partir da criação do SNCR, em dois grandes períodos: o primeiro abrangendo o intervalo de 1965 a 1985; e outro de 1986 a 1996. Os vinte anos iniciais da política de crédito rural caracterizaram-se pela relativa facilidade de expansão creditícia e condições de repasse aos beneficiários. No segundo período, dada a unificação orçamentária e encerramento da conta movimento junto ao Banco Central do Brasil, estas facilidades se reduziram como também foi reduzida a participação do Tesouro no financiamento do programa. Segundo Corrêa (2004), desde a implantação do SNCR até o início dos anos 80, este sistema se converteu no grande motor das transformações ocorridas na agricultura.

(33) 31. brasileira, viabilizando a adoção do padrão tecnológico da chamada Revolução Verde, ao contar com volumosas quantidades de crédito agrícola subsidiado aos agricultores. Entretanto, tratar-se-á também de uma terceira fase do SNCR, iniciada no final da década de 90 e início do ano 2000. Esta fase é marcada pelo aumento dos recursos voltados ao crédito rural no País, com a criação de novos programas governamentais, a exemplo do Moderfrota. Além disto, observa-se a maior pulverização do crédito subsidiado por meio da participação das cooperativas de produção e cooperativas de crédito no repasse dos recursos aos produtores e a maior participação de formas alternativas de financiamento.. 2.2.1.1 Antecedentes. Até a década de 1930, a produção agrícola brasileira esteve assentada na produção de café direcionada à exportação, ficando as demandas do mercado interno dependente das flutuações do mercado externo. Como conseqüência da Grande Depressão Econômica dos anos 1929-33 e a Revolução de 1930, constatou-se uma queda acentuada nas exportações de café e um movimento de diversificação produtiva, com crescimento da produção interna de alimentos e matérias-primas. Ocorreu, assim, uma mudança nos determinantes da economia nacional, que passaram a residir na capacidade produtiva e de consumo internas. Gradativamente, o processo de urbanização aliado à industrialização, ao criar um mercado interno, passou a delinear alterações no padrão de oferta de alimentos que até então estava exclusivamente dependente dos excedentes da pequena produção camponesa (BERNARDES; LEITE, 2008). O início do século XX foi marcado pelo veemente apoio ao setor cafeeiro, caracterizando o ciclo do café. Nesse contexto, o Governo fazia uso da desvalorização cambial para proteger os lucros do setor cafeeiro e, além da política de valorização do café, com a política de preços mínimos e da manutenção de estoques reguladores. (TRINDADE; GALANTE, 2006). Até 1930, a maioria dos créditos concedidos aos agricultores se dava através de comerciantes e exportadores, que financiavam a produção com penhora da mesma ou da propriedade rural. Esse foi o sistema que prevaleceu na fase áurea da cafeicultura, ou seja, durante a segunda metade do século XIX e nas três primeiras décadas do século XX. Assim, às atividades.