Os desafios da implementação das compras públicas sustentáveis no IFNMG – Campus Montes Claros.

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO

MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO – MPA

EDNA RIBEIRO DE FREITAS

OS DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DAS COMPRAS

PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS NO IFNMG – CAMPUS MONTES

CLAROS

Salvador

2017

EDNA RIBEIRO DE FREITAS

OS DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DAS COMPRAS

PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS NO IFNMG – CAMPUS MONTES

CLAROS

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado Profissional em Administração do Núcleo de Pós-Graduação em Administração, Escola de Administração, Universidade Federal da Bahia, como requisito para obtenção do grau de Mestre em Administração.

Orientadora: Profª Drª Andréa Cardoso Ventura

Salvador

2017

Escola de Administração - UFBA

F866 Freitas, Edna Ribeiro.

Os desafios da implementação das compras públicas sustentáveis no IFNMG – Campus Montes Claros / Edna Ribeiro Freitas. – 2017. 165 f.

Orientadora: Profa. Dra. Andrea Cardoso Ventura.

Dissertação (mestrado) – Universidade Federal da Bahia, Escola de Administração, Salvador, 2017.

1. Institutos federais de educação, ciência e tecnologia – Gestão

ambiental. 2. Compras (Serviço público) – Sustentabilidade - Avaliação. 3. Impacto ambiental – Avaliação. 4. Contratos administrativos – Aspectos ambientais. 5. Administração pública – Desenvolvimento sustentável. I. Universidade Federal da Bahia. Escola de Administração. II. Título. CDD – 363.7

EDNA RIBEIRO DE FREITAS

OS DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DAS COMPRAS

PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS NO IFNMG – CAMPUS MONTES

CLAROS

Dissertação apresentada como requisito parcial para obtenção de grau de Mestre em Administração, Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia.

Aprovação em: 07 de agosto de 2017.

Andréa Cardoso Ventura – Orientadora

Doutora em Administração pela Universidade Federal da Bahia, Brasil. Universidade Federal da Bahia

Maria de Fátima Barbosa Góes

Mestre em Administração pela Universidade Federal da Bahia, Brasil. Universidade do Estado da Bahia

Francisco Gaudêncio Mendonça Freires

Doutor em Engenharia e Gestão Industrial pela Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto, Portugal.

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus, por Ele estar em primeiro lugar em minha vida e por colocar pessoas especiais ao longo do meu caminho;

Aos meus filhos, tão importantes em minha vida e pelo amor incondicional;

Ao meu esposo, Carlos, pelo amor, compreensão, apoio, paciência, companheirismo, e, por fazer, do meu propósito, o propósito de toda a nossa família;

Aos meus pais, irmãos e familiares pelo apoio oferecido nos momentos difíceis;

Ao IFNMG, especialmente, à Pró-Reitoria de Pesquisa, Pós-Graduação e Inovação e à Coordenadoria de Pesquisa, Pós-Graduação e Inovação do IFNMG - Campus Montes Claros, pela liberação de recurso para realização do Mestrado em parceria com a UFBA, bem como pela concessão de bolsas de estudo ao longo do curso;

À minha orientadora, Profª Andréa Cardoso Ventura, pela paciência, empenho, dedicação, entusiasmo e simpatia. Obrigada pela confiança, incentivo constante e por ter sempre me impulsionado a avançar um pouco mais. Aprendi muito com você!

Aos professores convidados, pela disponibilidade para participarem da banca examinadora e pelas sugestões apresentadas que muito contribuíram para a melhoria deste trabalho;

Aos meus colegas e amigos do IFNMG – Campus Montes Claros por acreditarem no meu potencial e por terem incentivado a minha participação no Mestrado. Meu agradecimento especial àqueles servidores que contribuíram diretamente na realização da minha pesquisa de campo;

Aos meus colegas de Mestrado, pelo apoio constante nas viagens, nas aulas, na realização dos trabalhos acadêmicos. Obrigada pelos momentos compartilhados juntos, nas alegrias e nas angústias do dia a dia;

Aos servidores e professores da UFBA que me auxiliaram nessa jornada, em especial, aos funcionários da Secretaria, pela simpatia, disponibilidade, gentileza, apoio e ajuda prestada.

FREITAS, Edna Ribeiro. Os desafios da implementação das compras públicas sustentáveis no IFNMG – Campus Montes Claros. 165f. 2017. Dissertação (Mestrado) – Escola de Administração da UFBA, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2017.

RESUMO

As instituições públicas possuem um grande poder de compra e devem primar por influenciar agentes públicos, consumidores, parceiros e fornecedores na utilização de práticas sustentáveis. Dessa forma, as Compras Públicas Sustentáveis (CPS) desempenham papel fundamental e essencial na implementação de políticas públicas de sustentabilidade, haja vista que o Estado passa a ser um indutor de proteção ambiental e de desenvolvimento social e econômico, estimulando tanto o setor público quanto a iniciativa privada a alavancar a produção e o consumo sustentável. A pesquisa em tela tem por objetivo avaliar os procedimentos administrativos e os encaminhamentos que o IFNMG – Campus Montes Claros adotou, no período de 2013 a 2015, para a implementação da sustentabilidade socioambiental em suas compras, diante da previsão legal que visa à promoção do desenvolvimento nacional sustentável na aquisição de bens, contratação de serviços e obras, por parte dos órgãos da Administração Pública Federal, através da exigência de critérios de sustentabilidade. Para atender ao objetivo proposto, foi utilizada uma abordagem qualitativa do tipo exploratória, através de pesquisas bibliográficas para a conceituação e caracterização das CPS, objetivo, evolução histórica e embasamento legal. Foram adotados ainda, como instrumentos de coleta de dados, a análise de documentos acostados aos processos licitatórios instaurados pela unidade investigada, para identificação dos critérios sustentáveis adotados e a adequação dos editais à legislação aplicável; observação in loco para análise da exigência de comprovação da certificação ambiental dos produtos, durante o recebimento dos produtos e serviços, bem como a realização de entrevista semiestruturada com servidores que atuam no setor de compras e contratações públicas da unidade, com o fito de identificar as práticas sustentáveis adotadas e eventuais entraves ou obstáculos para uma efetiva implementação das CPS. Como resultado dos trabalhos, a pesquisa demonstrou que a unidade investigada adota o procedimento de CPS, através da inclusão de cláusulas genéricas relativas à exigência dos critérios de sustentabilidade nos editais de licitação realizados. Contudo, a pesquisa revelou que os resultados dessa implementação ainda não são facilmente percebidos e a gestão pública carece de ferramentas mais adequadas às licitações sustentáveis, suas especificidades e aplicabilidade prática, para, efetivamente, colocar em prática os procedimentos relativos às CPS em prol do desenvolvimento sustentável. Sendo assim, é imprescindível que o poder público utilize as CPS, como uma mola propulsora para alavancar o desenvolvimento nacional sustentável, servindo de exemplo para a sociedade, como forma de demonstrar sua preocupação com os princípios da eficiência e da responsabilidade socioambiental, contribuindo para uma educação voltada para o consumo sustentável e resiliente, adaptando-se a essa nova realidade mundial.

Palavras-chave: Administração Pública. Compras Públicas Sustentáveis. Desenvolvimento Sustentável. Impacto ambiental. Produção e consumo sustentável.

FREITAS, Edna Ribeiro. The challenges of implementing sustainable public procurement in the IFNMG - Montes Claros Campus. 165p. 2017. Master Dissertation - School of Administration of UFBA, Federal University of Bahia, Salvador, 2017.

ABSTRACT

Public institutions have a great purchasing power and should focus on influencing public agents, consumers, partners and suppliers in the use of sustainable practices. Thus, Sustainable Public Procurement (SPP) plays a fundamental and essential role in the implementation of public policies for sustainability, given that the State becomes an inducer of environmental protection and social and economic development, stimulating both the public sector and to leverage production and sustainable consumption. The present survey aims to evaluate the administrative procedures and referrals that the IFNMG - Campus Montes Claros has adopted, in the period from 2013 to 2015, to implement socio-environmental sustainability in its purchases, in view of the legal provisions aimed at promoting development National level in the acquisition of goods, contracting of services and works, by Federal Public Administration, through the requirement of sustainability criteria. To meet the proposed objective, a qualitative exploratory approach was used, through bibliographical researches for the conceptualization and characterization of SPP, objective, historical evolution and legal basis. Also, as data collection instruments, the analysis of documents related to the bidding processes initiated by the investigated unit was used to identify the sustainable criteria adopted and the adequacy of the notices to the applicable legislation; in loco observation for the analysis of the requirement to certify the environmental certification of the products during the receipt of the products and services, as well as a semi-structured interview with servers that work in the procurement and public contracting sector of the unit, in order to identify the Sustainable practices adopted and possible obstacles or obstacles to the effective implementation of SPP. As a result, the research demonstrated that the unit investigated adopts the SPP procedure, by including generic clauses related to the requirement of sustainability criteria in the bidding documents made. However, the research has shown that the results of this implementation are still not easily perceived and public management lacks tools more suited to sustainable biddings, its specificities and practical applicability, in order to effectively implement the SPP procedures for development Sustainable development. Therefore, it is imperative that the public power use SPP as a driving force to leverage sustainable national development, serving as an example for society as a way of demonstrating its concern with the principles of efficiency and social and environmental responsibility, contributing to an education for sustainable and resilient consumption, adapting to this new global reality.

Keywords: Public Administration. Sustainable Public Procurement. Sustainable development. Environmental impact. Sustainable production and consumption.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Tripé da sustentabilidade das CPS... 40 Figura 2 Mapa de abrangência do IFNMG por Mesorregiões... 70 Figura 3 Valor das compras governamentais por órgão durante o período de 2013 a

2015... 76 Figura 4 Compreensão dos entrevistados acerca do Ciclo de Vida das CPS... 131

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Acordos internacionais relacionados às CPS... 27 Quadro 2 Práticas de Licitações Sustentáveis pelo mundo... 32 Quadro 3 Impactos e benefícios potenciais das CPS... 44 Quadro 4 Especificações/exemplos de critérios sustentáveis por

dimensão... 47 Quadro 5 Resumo das principais barreiras para as CPS... 61 Quadro 6 Quantidade de atores entrevistados e suas respectivas funções e

atribuições desempenhadas... 73 Quadro 7 Grupos de Obras, Bens e Serviços por categorias e subcategorias... 88

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Quantitativo total de processos licitatórios por modalidade de licitação... 66 Tabela 2 Valores licitados por categoria e subcategoria para o período de 2013 a

2015... 90

Tabela 3 Valores contratados por modalidade de

licitação... 99 Tabela 4 Percentual de exigência dos critérios sustentáveis nos processos

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 Quantitativo de licitações realizadas por modalidade e por exercício

financeiro... 78 Gráfico 2 Percentual de processos analisados por modalidade de licitação... 79 Gráfico 3 Recurso orçamentário contratado por modalidade de licitação... 80 Gráfico 4 Percentual de compras e contratações realizadas no período de 2013 a

2015... 80 Gráfico 5 Valor total de compras e contratações realizadas no período de 2013 a

2015... 81 Gráfico 6 Categorias por tipo de contratação... 87 Gráfico 7 Subcategorias por tipo de contratação... 98 Gráfico 8 Média de critérios exigidos por modalidade de

licitação... 102 Gráfico 9 Quantitativo de processos que atenderam às recomendações da IN nº

01/2010... 103 Gráfico 10 Critérios de Sustentabilidade Social recorrentes nas licitações do Campus.. 106 Gráfico 11 Critérios de Sustentabilidade Ambiental recorrentes nas licitações do

Campus... 108 Gráfico 12 Comparativo anual de critérios de sustentabilidade adotados pela unidade

investigada... 115 Gráfico 13 Critérios Sustentáveis socioambientais recorrentes nas licitações do

Campus... 117 Gráfico 14 Quantidade de processos e seus respectivos percentuais no que se refere à

exigência dos critérios de sustentabilidade nas 4 etapas da licitação... 119 Gráfico 15 Desafios para a implementação das CPS... 126 Gráfico 16 Fatores negativos para a implementação das CPS... 127

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas AGU Advocacia Geral da União

ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária A3P Agenda Ambiental na Administração Pública CATFOR Catálogo de Fornecedores

CATMAT Catálogo de Materiais CATSER Catálogo de Serviços

CISAP Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente

CPL Comissão Permanente de Licitação CPS Compras Públicas Sustentáveis CTF Cadastro Técnico Federal

DOF Documento de Origem Florestal EPC’s Equipamentos de Proteção Coletiva EPI’s Equipamentos de Proteção Individual IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICLEI International Council for Local Envionmental Initiatives / Comissão Europeia

e do Conselho Internacional para Iniciativas Ambientais Locais

IFNMG Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Norte de Minas Gerais INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial

IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

ISO International Organization for Standardization / Organização Internacional

para a Padronização MEC Ministério da Educação

MMA Ministério do Meio Ambiente

MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ONU

ONG

Organização das Nações Unidas Organização Não Governamental PES Projeto Esplanada Sustentável

PGLS Plano de Gestão de Logística Sustentável

PGRCC Projeto de Gerenciamento de Resíduo de Construção Civil PIB Produto Interno Bruto

PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente Procel Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica Pronatec Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego RoHS Restrição de Certas Substâncias Perigosas

SDO’s Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio

SIAFI Sistema de Administração Financeira do Governo Federal SIASG Sistema de Administração de Serviços Gerais

SLTI Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação TCLE Termo de Consentimento Livre e Esclarecido TCU Tribunal de Contas da União

SUMÁRIO

2 COMPREENDENDO AS COMPRAS PÚBLICAS À LUZ DA SUSTENTABILIDADE ... 23

2.1 A INFLUÊNCIA DO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ... 23

2.2 COMPRAS PÚBLICAS NO CENÁRIO INTERNACIONAL ... 29

2.3 ASPECTOS GERAIS DAS COMPRAS PÚBLICAS NO BRASIL ... 32

2.4 PANORAMA DAS COMPRAS PÚBLICAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL ... 35

2.5 AS COMPRAS PÚBLICAS SOB O VIÉS DA SUSTENTABILIDADE ... 39

2.5.1 Os Critérios Sustentáveis Previstos em Lei ... 45

2.5.2 A Exigência dos Critérios Sustentáveis nas Etapas do Processo Licitatório ... 51

2.5.2.1 Especificação Técnica do Objeto ... 52

2.5.2.2 Requisitos de Habilitação ... 53

2.5.2.3 Obrigações da Contratada ... 54

2.5.2.4 Entrega do Objeto ... 55

2.6 ENTRAVES PARA LICITAÇÃO SUSTENTÁVEL ...56

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 62

3.1 IDENTIFICAÇÃO E AUTONOMIA ADMINISTRATIVA DA UNIDADE PESQUISADA ... 68

3.2 ATORES-CHAVE ENVOLVIDOS NA PESQUISA ... 71

3.3 ABRANGÊNCIA DA PESQUISA E LIMITAÇÃO TEMPORAL ... 74

4 APRESENTAÇÃO DOS DADOS E ANÁLISE DOS RESULTADOS ... 76

4.2 A SUSTENTABILIDADE NO ÂMBITO DO IFNMG - CAMPUS MONTES CLAROS

... 81

4.2.1 A Exigência de Critérios Sustentáveis por Tipo de Contratação ... 86

4.2.2 Critérios Sustentáveis Adotados pelo IFNMG - Campus Montes Claros, Previstos Na Instrução Normativa Nº 01/2010 ... 100

4.2.3 Identificação dos Critérios Sustentáveis por Dimensão ... 104

4.2.3.1 Critérios Sustentáveis Conforme a Dimensão Social ... 106

4.2.3.2 Critérios Sustentáveis Conforme a Dimensão Ambiental ... 107

4.2.3.3 Critérios Sustentáveis Conforme a Dimensão Econômica ... 113

4.2.4 Análise Global dos Indicadores ... 114

4.2.5 Exigência dos Critérios Sustentáveis nas Etapas do Processo Licitatório ... 118

4.2.5.1 Procedimentos para Recebimento de Materiais ... 122

4.3 DESAFIOS PRÁTICOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DAS CPS ... 124

4.4 SUGESTÕES E RECOMENDAÇÕES ... 132

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 135

REFERÊNCIAS ... 140

APÊNDICE A – ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA REALIZADA COM SERVIDORES QUE ATUAM DIRETA OU INDIRETAMENTE NAS CPS DO IFNMG – CAMPUS MONTES CLAROS ... 151

APÊNDICE B – ROTEIRO PARA A OBSERVAÇÃO DIRETA REALIZADO NOS PROCESSOS LICITATÓRIOS INSTAURADOS NO ÂMBITO DO IFNMG – CAMPUS MONTES CLAROS, NO PERÍODO DE 2013 A 2015 ... 154

APÊNDICE C – LISTA DE PROCESSOS LICITATÓRIOS ANALISADOS ... 155

APÊNDICE D – LISTA COM SUGESTÕES DE CRITÉRIOS DE SUSTENTABILIDADE ... 158

1 INTRODUÇÃO

A exploração excessiva de recursos naturais tem levado cientistas, Organização das Nações Unidas (ONU), governos, Organizações Não Governamentais(ONGs) e recentemente a população, a uma conscientização acerca da necessidade de adoção de medidas relacionadas a uma gestão ambiental sustentável. Nas palavras de Fonseca (2013), a busca pela necessidade de proteção e conservação do meio ambiente trata-se de um objetivo em comum.

Para Borges (2011), seguindo uma tendência mundial, a Administração Pública brasileira tem buscado se adaptar às novas demandas da sociedade, dentre elas, o controle dos atos administrativos e da gestão dos recursos públicos, bem como a busca pelo desenvolvimento sustentável.

Vale ressaltar que a expressão “Administração Pública” pode ser empregada com diferentes sentidos. Conforme leciona a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “Administração Pública em sentido subjetivo ou orgânico é o conjunto de agentes, órgãos e entidades públicas que exercem a função administrativa”, refere-se à estrutura administrativa; “e em sentido objetivo, material ou funcional, mais adequadamente denominada administração pública é a atividade estatal consistente em defender concretamente o interesse público”, ou seja, refere-se à atividade administrativa ou funções administrativas desempenhadas pelo Estado (DI PIETRO, 2011, p. 39).

De acordo Biderman et al. (2006) o volume de recursos públicos gerenciados pela Administração Pública é expressivo, e em sua maioria, utilizados nas compras de bens, produtos e serviços para atender à população em seus diversos órgãos públicos: Ministérios, autarquias, administração direta e indireta etc.

Sabe-se que o poder de compra do setor público fomenta a geração de benefícios econômicos e socioambientais e mobilizam importantes setores da economia que se adaptam às demandas previstas em editais diversos de licitações, em todo o território nacional (SOUZA e OLIVERO, 2010).

Nesse sentido, o Governo Federal estabeleceu diretrizes para a aquisição de bens, serviços e obras no âmbito da Administração Pública Federal por meio da publicação da Instrução Normativa nº 01/2010 (MPOG, 2010a), da Secretaria de Logística e Tecnologia da

informação/Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MPOG) que dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na Administração Pública Federal.

Moerenhout e Roy (2012) afirmam que existe um potencial ainda pouco explorado para o desenvolvimento sustentável, diante da possibilidade de a Administração Pública influenciar e impulsionar mercados e facilitar o crescimento industrial eficiente. Em contrapartida, Galli (2014) assevera que o alto e contínuo poder de compra da Administração Pública incentiva posturas para o consumo sustentável.

Ressalta-se que a iniciativa privada utiliza recursos próprios quando realiza compras ou contrata com outros particulares. Já a Administração Pública, deve realizar suas compras e contratações através de uma formalidade especial, o procedimento de Licitação, uma vez que utiliza recursos públicos. Para tanto, deve observar uma série de princípios jurídicos e administrativos, quais sejam, legalidade, publicidade, moralidade, impessoalidade, isonomia, eficiência, economicidade, dentre outros, conforme preceitua o artigo 3º da Lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993).

Além do procedimento formal de licitação, a Administração Pública deve prestar contas à população, através de mecanismos de responsabilização (accountability), demonstrando que aplicou corretamente os recursos, em busca do melhor resultado para a Administração Pública em atendimento ao princípio da eficiência.

Importante ressaltar que a licitação sustentável é uma recomendação Tribunal de Contas da União (TCU), que tem o poder-dever de zelar pela observância dos princípios licitatórios. Através do Acórdão 1.752/2011 – o TCU denuncia a baixa adesão às Compras Públicas Sustentáveis (CPS) pela Administração Pública e recomenda a elaboração de um plano de ação visando a orientar e incentivar a adoção de medidas para o aumento da sustentabilidade e eficiência no uso de recursos naturais (TCU, 2011). De acordo com auditor do TCU, Carlos Eduardo Lustosa da Costa citado por Betiol et al. (2012, p. 53) “o ponto ótimo é a intersecção entre preço, competitividade, viabilidade e impacto ambiental”. O ápice de qualquer intersecção entre preço, competitividade, viabilidade e impacto ambiental somente gera retorno se houver condicionantes que possam fazer com que a sustentabilidade seja coerente e eficaz.

O estatuto de Licitações é a Lei nº 8.666/1993, na qual apresenta as normas gerais bem como regras específicas acerca das compras públicas no âmbito da Administração Pública Federal (BRASIL, 1993). Percebe-se, contudo, que essa lei geral de licitações foi

implementada especialmente para tentar coibir a corrupção e a improbidade administrativa no Brasil, no que se refere ao processo de compras e contratações de bens, obras e serviços.

Galli (2014) é decisiva ao afirmar que a função do legislador foi apenas legalizar as compras públicas de modo a evitar o mau uso dos recursos financeiros, com o fulcro de reduzir o poder discricionário da administração pública nas contratações, exigindo-se que o agente público aja com probidade no intuito de erradicar a corrupção. Subentende-se que o legislador apostou na ideia de exigir o cumprimento da lei e combater a corrupção, mas praticamente, a lei não previu questões relacionadas à sustentabilidade, meio ambiente e benefícios à sociedade.

Somente após a publicação da Instrução Normativa nº 01/2010, a Administração Pública passou a adotar critérios de sustentabilidade nas compras governamentais (MPOG, 2010a). Ainda em 2010, a Lei nº 12.349/2010, alterou o artigo 3º da Lei nº 8.666/1993 incluindo a “promoção do desenvolvimento nacional sustentável” nas compras públicas, tendo como amparo a referida Instrução Normativa, a qual pode ser considerada como o “marco regulatório” para a sustentabilidade ambiental na esfera federal. A partir da publicação dessa Instrução Normativa, diversas iniciativas estão sendo estabelecidas no segmento de sustentabilidade, tais como a Lei nº 12.349/2010 e o Decreto nº 7.746/2012, que estabelece critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela Administração Pública Federal (BRASIL, 2010a), (BRASIL, 2012a).

Ressalta-se, contudo que a inclusão de critérios de sustentabilidade nas compras governamentais implica na necessidade de mudanças relativas ao planejamento, à implementação, ao monitoramento e controle das compras sustentáveis.

Os Institutos Federais, autarquias vinculadas ao Ministério da Educação (MEC), devem obediência às leis instituídas pela entidade que as criou, estandosujeitas a encargos e direitos. São detentoras de poderes e deveres, prerrogativas e responsabilidades na execução descentralizada de atividades administrativas típicas da administração pública, dentre elas, a licitação para aquisições e contratações públicas.

Com base nesse contexto, o presente estudo tem a finalidade de responder ao seguinte questionamento: “Como o IFNMG – Campus Montes Claros conduziu o seu processo de CPS no período de 2013 a 2015, no que se refere à observância dos critérios de sustentabilidade previstos em lei?”

1.1 PRESSUPOSTOS

1) As compras sustentáveis no âmbito do IFNMG – Campus Montes Claros ainda são incipientes. Ainda não foi definido um procedimento formal de compras sustentáveis;

2) Ausência de um planejamento prévio para as compras sustentáveis, voltado para atender à Lei nº 8.666/1993 em conformidade com a adoção de critérios de sustentabilidade;

3) O parâmetro adotado pelos demandantes e compradores de produtos e serviços do

Campus Montes Claros, em atenção ao princípio da economicidade, é o quesito menor preço,

em detrimento dos critérios de sustentabilidade;

4) O estabelecimento de critérios socioambientais na instituição é precário tanto na descrição do objeto, nas fases de especificação e habilitação, quanto na comprovação da certificação socioambiental, na fase de entrega do objeto.

1.2 OBJETIVOS

1.2.1 Objetivo Geral

Avaliar os procedimentos administrativos e os encaminhamentos que o IFNMG –

Campus Montes Claros adotou, no período de 2013 a 2015, para a implementação dos

critérios de sustentabilidade ambiental em suas compras, levando-se em consideração o disposto na Lei nº 12.349/2010.

1.2.2 Objetivos Específicos

a) Analisar os processos de compras públicas instaurados no âmbito do Campus, identificando e relacionando os itens comuns mais adquiridos, agrupando-os em conformidade com a similaridade e frequência (intensidade/continuidade) de compra;

b) Verificar em que momento é feita aplicação de exigência dos critérios de sustentabilidade socioambiental (na especificação do objeto, nos requisitos de habilitação, nas obrigações impostas à contratada ou na entrega do objeto);

c) Identificar, junto aos gestores e executores das CPS, eventuais entraves para a plena execução das compras sustentáveis.

1.3 JUSTIFICATIVA

De acordo com Silva e Barki (2012), os dispositivos legais que amparam as licitações sustentáveis são ainda recentes no ordenamento jurídico brasileiro. Ainda são poucas as doutrinas jurídicas e administrativas que abordam a matéria.

As instituições públicas possuem grande poder de compra e devem influenciar consumidores, parceiros e fornecedores/produtores na utilização de práticas sustentáveis. Para tanto, devem preparar e capacitar seus agentes públicos, para o correto desempenho de suas atribuições, especificamente no que se refere à atenção ao meio ambiente, preconizada pela Lei nº 12.349/2010, bem como instigar nos agentes públicos uma maior conscientização e [sensibilização] para as questões ambientais, já que a Administração Pública pode ser considerada como o maior demandante de produtos e serviços no país, em todas as esferas: federal, estadual e municipal (BIDERMAN et al., 2006).

As CPS têm ganhado importância significativa, em função do volume de recursos públicos gastos na Administração Pública. Todavia, sabe-se que há um entendimento disseminado que, de uma maneira geral, os produtos classificados como “sustentáveis” geralmente possuem preço superior aos preços de produtos similares ou tradicionais. Ressalta-se que a legislação brasileira dispõe, como um dos Ressalta-seus princípios licitatórios, o princípio da economicidade,através da proposta mais vantajosa para a Administração, e ao mesmo tempo, determina que seja adotada a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Alia-se a isso, a recomendação constante da necessidade de racionalização dos gastos públicos (SOUZA e OLIVERO, 2010). Dessa forma, Galli (2014) preceitua que embora as CPS estejam amplamente previstas em textos normativos, é perceptível a necessidade de uma compatibilização dos princípios normativos para a efetivação das CPS, de forma plena e aceitável pela sociedade.

Diante da limitação de gastos públicos e consequente necessidade de redução de despesas, é imprescindível que as CPS sejam compatibilizadas com o princípio da eficiência, economicidade e o da responsabilidade socioambiental.

Justifica-se a escolha do local da pesquisa, no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Norte de Minas Gerais (IFNMG) - Campus Montes Claros, por se tratar de uma instituição pública de educação profissional e tecnológica, que iniciou suas atividades pedagógicas em outubro de 2010 e que vem prestando serviços à comunidade há apenas sete anos. Possui um quadro funcional em constante crescimento, contando com servidores públicos da carreira de docentes e de técnico-administrativos, além de mão-de-obra terceirizada em serviços gerais, limpeza e conservação, vigilância armada, transporte de cargas e pessoas. Considerando que ela vem passando por um processo de implantação e consolidação, por se tratar de um órgão público relativamente novo, é de suma importância para essa instituição pública adotar corretamente o procedimento de CPS, servindo de exemplo para a sociedade, e contribuindo para uma educação voltada para o consumo sustentável.

Importante esclarecer que a pesquisadora responsável pela presente investigação é integrante do quadro de pessoal efetivo do IFNMG, como servidora pública da carreira de Técnico Administrativo em Educação, e atuou no Departamento de Administração e Planejamento, de 2010 a 2016 ao qual a Coordenação de Compras e Contratações Públicas está vinculada. Este período laboral gerou inúmeras inquietações na pesquisadora tendo em vista que as compras sustentáveis no serviço público, em plena era tecnológica, ainda são incipientes no que se refere à aplicação de critérios sustentáveis. Sendo assim, considera um desafio aos gestores e servidores públicos identificar as possíveis barreiras à implementação das compras sustentáveis no setor público e buscar alternativas para vencê-las, a fim de contribuir de forma consciente para as questões de sustentabilidade ambiental. Essa visão vai ao encontro com a de Betiol et al. (2012, p. 104), quando consideram que o apoio dos líderes da institucional é muito importante, por “poder conferir priorização, transversalidade e velocidade” ao propósito da implementação das compras sustentáveis.

Dentre os impactos esperados com a realização do presente trabalho, tem-se a identificação das oportunidades e barreiras quando da realização de CPS, com o intuito de potencializar e incentivar a adoção de critérios de sustentabilidade nos editais de licitação do IFNMG, estimulando as CPS, no sentido de fomentar a fabricação de produtos sustentáveis pelos fornecedores e despertar o interesse para a questão da sustentabilidade socioambiental.

No âmbito profissional, o desenvolvimento desta pesquisa contribuirá para ampliar os conhecimentos em compras sustentáveis, visando à disseminação de práticas de sustentabilidade socioambiental junto à comunidade escolar e acadêmica, no sentido de estimular a prática sustentável nas solicitações de compras e contratações de bens, serviços e obras, para o aperfeiçoamento e fortalecimento das práticas internas de CPS.

2 COMPREENDENDO AS COMPRAS PÚBLICAS À LUZ DA

SUSTENTABILIDADE

2.1 A INFLUÊNCIA DO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

A preocupação com o meio ambiente ficou mais evidente em junho de 1972, quando a ONU realizou em Estocolmo, na Suécia, a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente Humano, na qual foram debatidos assuntos relativos à necessidade de identificar os impactos causados ao meio ambiente e propor soluções para os problemas ambientais que já incomodavam os países membros das nações unidas. Essa conferência apresentou alerta para o fato de que a ação humana estava degradando a natureza e gerando riscos para o bem-estar e sobrevivência da humanidade (PASSOS, 2009).

No Brasil, as ações direcionadas ao meio ambiente tiveram início com a regulamentação da Lei nº 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação (BRASIL, 1981), servindo como cenário para regulamentar as diretrizes e as práticas sustentáveis no país.

Em 1987, a ONU, no Relatório “Nosso Futuro Comum”, também conhecido como Relatório Brundtland, conceituou o desenvolvimento sustentável como “aquele que satisfaz às necessidades presentes sem comprometer o suprimento das gerações futuras”. Esse relatório, presidido por Gro Harlem Brundtland, primeira ministra da Noruega, denuncia a incompatibilidade entre o desenvolvimento sustentável e os padrões de produção e consumo desenfreado (ONU, 1987).

Seguindo uma tendência mundial, o Brasil instituiu na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 os princípios de desenvolvimento sustentável, disponibilizando um capítulo especial ao Meio Ambiente em seu artigo 225 (BRASIL, 1988).

Em âmbito internacional, foi fundado em 1990 por governos locais de 43 países, durante o Congresso Mundial de Governos Locais por um Futuro Sustentável, o International

Council for Local Envionmental Initiatives (ICLEI) como o Conselho Internacional para

Iniciativas Ambientais Locais. O ICLEI “é a principal associação mundial de governos locais e subnacionais que se dedicam ao desenvolvimento sustentável” (ICLEI, 2016). A Agenda 21 Local foi um dos primeiros programas globais propostos pelo ICLEI para o desenvolvimento

sustentável e pode ser definida como um “instrumento de planejamento para a construção de sociedades sustentáveis, em diferentes bases geográficas, que concilia métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica” (MMA, 2011a).

Com o propósito de acompanhar os avanços da proteção ambiental apresentados na Conferência de Estocolmo realizada em 1972 e reafirmar o compromisso com o desenvolvimento sustentável, foi realizada em 1992, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como Rio-92 ou Eco-92 (ONU, 2012a).

Ratificando seu compromisso com a questão sustentável, o Ministério do Meio Ambiente (MMA) afirma que a sustentabilidade da gestão pública exige mudança de atitudes e de práticas, demonstrando uma cooperação mútua e união de esforços entre o Estado e a sociedade, visando à redução dos impactos sociais e ambientais que tanto incidem sobre as mudanças climáticas (MMA, 2009).

Dessa forma, o MMA concebeu em 1999, o programa “Agenda Ambiental na Administração Pública” (A3P), visa à revisão dos padrões de produção e consumo1

e a adoção de novos referenciais de sustentabilidade ambiental nas instituições da administração pública brasileira. Salienta-se que a A3P é um programa criado para enfrentar as graves questões ambientais, que tem por objetivo promover e incentivar as instituições públicas no Brasil, a adotar e implantar ações na área de responsabilidade socioambiental em suas atividades internas e externas. Ele é baseado em cinco eixos temáticos: 1. Uso racional dos recursos naturais e bens públicos; 2. Gestão adequada dos resíduos gerados; 3. Qualidade de vida no ambiente de trabalho; 4. Sensibilização e capacitação e 5. Licitações sustentáveis (MMA, 2009), sendo este último eixo, objeto da presente investigação (grifo nosso).

A ideia do programa é estimular a reflexão e a mudança de atitude dos gestores públicos e servidores em geral, através do envolvimento individual e coletivo, no sentido de incorporar critérios sustentáveis em suas atividades rotineiras e nas CPS, com boas práticas de economia de recursos naturais e redução de gastos em função de alteração dos padrões de consumo e de atitudes que geram economia e racionalização dos recursos (MMA, 2009, 2011a).

1

De acordo com o Ministério de Meio Ambiente, Produção sustentável é a “incorporação, ao longo de todo o ciclo de vida de bens e serviços, das melhores alternativas possíveis para minimizar custos ambientais e sociais. Acredita-se que esta abordagem preventiva melhore a competitividade das empresas e reduza o risco para saúde humana e ambiental” Já o Consumo Sustentável envolve a escolha de produtos que utilizaram menos recursos naturais em sua produção, garantindo emprego e renda. Significa comprar aquilo que é realmente necessário, aumentando a vida útil dos produtos e consumindo de forma consciente e responsável. (MMA, 2011b).

No Brasil, desde 2003 o ICLEI tem desenvolvido projetos-piloto com o tema “CPS”, em parceria com a Fundação Getúlio Vargas, na cidade de São Paulo, inclusive para rever a lei municipal de licitações. Em 2007, juntamente com o governo de Minas Gerais e do Estado de São Paulo, o ICLEI implementou o projeto “Fomentando CPS no Brasil”, sendo esses governos-piloto os primeiros a utilizarem a metodologia de CPS da Campanha Procura+, adaptada ao contexto brasileiro (ICLEI, 2015, p. 23).

A Campanha Procura+ é um manual que apresenta alguns critérios sustentáveis que podem ser utilizados nas licitações sustentáveis dos órgãos públicos, em conformidade com os seis setores ou grupos-chave de produtos e serviços estabelecidos pelo ICLEI, quais sejam: 1. Construção Civil, 2. Tecnologia de Informação e Comunicação, 3. Limpeza, 4. Alimentação e buffet, 5. Veículos e 6. Eletricidade (ICLEI, 2015).

Dessa forma, o Estado, através das CPS e do uso do seu poder de compra, pode promover a inclusão de critérios sustentáveis, mediante o incentivo às compras locais, compra de Micro Empresas e Empresas de Pequeno Porte (ME/EPP), garantia de proteção ao trabalho infantil, à qualidade de vida, reciclagem, gestão de resíduos, uso de EPI’s, uso racional e eficiente dos recursos naturais, dentre outros critérios.

Conforme apontado por Rossato e Bellen (2011), a Campanha Procura+ foi desenvolvida em 2004 pelo ICLEI e serve para orientar agentes e compradores nas questões de sustentabilidade na Administração Pública, já que fornece uma série de ferramentas de apoio, incluindo critérios socioambientais a serem utilizadas em suas políticas de compras e práticas sustentáveis. A campanha vem sendo aplicada na Europa pelo ICLEI e baseia-se no modelo de plano PDCA “plan”, “do”, “check”, “act” (planejar, fazer, verificar e agir).

Nesse sentido, Biderman et al. (2006) afirmam que o modelo da Campanha Procura+ garante uma melhoria contínua do desempenho ambiental, através de um plano de ação para a licitação sustentável, possibilitando o monitoramento e as alterações necessárias para implementação das CPS.

Os mesmos autores ressaltam que a implantação eficiente de um plano de ação exige compreensão dos conceitos de sustentabilidade, e que a equipe que o esteja implementando seja capaz de utilizar as ferramentas e conceitos de licitação sustentável na prática, o que requer treinamento e capacitação do corpo técnico.

Salienta-se que as CPS ou “compras verdes” surgiram na Cúpula Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável, também conhecida como Rio +10, realizada em Johanesburgo,

em 2002, impulsionando as autoridades públicas a promoverem políticas públicas que favoreçam o desenvolvimento de tecnologias eficientes na produção e comercialização de produtos e serviços amigáveis ao meio ambiente (SANTOS; FORESTI; SANTOS NETO, 2010).

Reafirmando os compromissos assumidos na Rio-92 e na Rio+10, foi realizada em 2012, na cidade do Rio de Janeiro, a Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável, conhecida como Rio+20. A Rio+20 definiu a agenda do desenvolvimento sustentável para as próximas décadas e teve dois temas principais, quais sejam: a economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação da pobreza; e a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentável. O objetivo da Rio+20 foi a “renovação do compromisso político com o desenvolvimento sustentável, por meio da avaliação do progresso e das barreiras na implementação das decisões adotadas pelas principais cúpulas sobre o assunto” (ONU, 2012c).

Nesse sentido, apesar da importância de diversos acordos internacionais para a preocupação com a questão da sustentabilidade, de acordo com a pesquisadora, a Rio +10 e a Rio+20 podem ser consideradas como aqueles acordos que trouxeram os impactos mais significativos para as CPS, uma vez que tanto a Rio+10 quanto a Rio+20 contribuíram para a alteração nos padrões de produção e consumo e da proteção dos recursos naturais, incluindo a promoção das “compras verdes”.

Recentemente, em setembro de 2015, a ONU apresentou em Nova York uma agenda universal, a “Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável”. Trata-se de um plano de ação com novos objetivos de desenvolvimento sustentável em nível regional e global. Nela, foram estabelecidos 17 objetivos de Desenvolvimento Sustentável. Os novos objetivos e metas entraram em vigor desde o dia 1º de janeiro de 2016 e deverão orientar a tomada de decisão dos gestores ao longo dos próximos quinze anos. A agenda envolve tanto os países desenvolvidos quanto os países em desenvolvimento (ONU, 2016).

Dentre os diversos objetivos pactuados na Agenda 2030, está o objetivo de número “12” que visa assegurar padrões de produção e de consumo sustentáveis, tais como: implementar o Plano Decenal de Programas sobre Produção e Consumo Sustentáveis; alcançar a gestão sustentável e o uso eficiente dos recursos naturais; reduzir substancialmente a geração de resíduos e promover práticas de CPS de acordo com as políticas e prioridades nacionais, dentre outros, criando um caminho mais sustentável e resiliente (grifo nosso), (ONU, 2016).

Apresenta-se a seguir, o quadro 1 com uma relação de alguns desses acordos internacionais que estão direta ou indiretamente relacionados às CPS:

Quadro 1 – Acordos internacionais relacionados às CPS

ACORDO INTERNACIONAL OBJETIVO

Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (1972)

Alertar para as consequências da degradação do meio ambiente para o planeta.

Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (1983)

 Relatório de Brundtland (1987)

Apontar a incompatibilidade entre o desenvolvimento sustentável e os padrões de consumo da época, enfatizando os perigos do aquecimento global e da destruição da camada de ozônio.

Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - Rio-92 (1992)

 Capítulo 4 da Agenda 21 Global (1992)

Avaliar a situação ambiental de acordo com o desenvolvimento sustentável e eliminar os padrões insustentáveis de produção e consumo.

Combater os padrões insustentáveis de produção e consumo.

Conferência Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável – Rio+10 (2002)

Avaliar os avanços e identificar os obstáculos que impediram avanços em relação aos compromissos assumidos durante a Rio-92.

Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável Rio+20 (2012)

Renovar o compromisso político com o desenvolvimento sustentável, incluindo a economia verde no contexto sustentável e da erradicação da pobreza, bem como a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentável.

Conferência Nacional do Meio Ambiente. Brasília (2013)

Reforçar a questão da produção e consumo sustentáveis com foco na redução dos impactos ambientais e na gestão de resíduos sólidos, através de diretrizes e ações voltadas para a educação ambiental.

Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável (2015)

Implementar o Plano Decenal de Programas sobre Produção e Consumo Sustentáveis listando 17 objetivos de desenvolvimento sustentável amparados sobre o tripé da sustentabilidade de forma integrada e indissociável, e promover práticas de CPS de acordo com as políticas e prioridades nacionais.

Fonte: Elaboração própria (2017) baseada em MMA (2012).

Percebe-se que, além do atendimento ao disposto nos acordos internacionais acima apresentados, a proteção ao meio ambiente no país está estabelecida em leis, decretos, instruções normativas, normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), bem

como na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) em que prevê, nos artigos 170 e 225, a defesa do meio ambiente.

Dessa forma, a evolução da legislação que normatiza as CPS aponta para a preocupação do governo brasileiro em relação às questões de sustentabilidade e com o desenvolvimento sustentável. Através da presente pesquisa foi possível perceber esse interesse do Brasil em promover a sustentabilidade, através da implantação de programas como a A3P, Conferência Nacional para o Meio Ambiente, bem como através da publicação da Instrução Normativa nº 01/2010 e do Decreto nº 7.746/2012.

No Brasil, as compras públicas são regulamentadas pela Lei nº 8.666/1993. Importa esclarecer que, expressamente, essa lei não impõe o dever de adoção de critérios sustentáveis em todos os editais de licitação. Apenas previu em seu artigo 3º, após alteração dada pela Lei nº 12.349/2010, que a licitação destina-se a garantir a “promoção do desenvolvimento nacional sustentável” como uma das garantias oferecidas pela licitação (BRASIL, 1993, 2010a). Essa obrigatoriedade pôde ser depreendida da leitura do artigo 1º da Instrução Normativa nº 01/2010 em que dispõe que “as especificações para aquisição de bens, contratação de serviços e obras, por parte dos órgãos da administração pública federal, deverão conter critérios de sustentabilidade ambiental”. E no artigo 2º reitera que o edital deverá estabelecer as exigências de natureza ambiental, sem frustrar a competitividade dos participantes (MPOG, 2010a).

Contudo, esta pesquisadora entende que essa obrigatoriedade foi amenizada, quando da publicação do Decreto nº 7.746/2012, que reza, em seu artigo 2º, o abaixo transcrito:

A administração pública federal direta, autárquica e fundacional e as empresas estatais dependentes poderão adquirir bens e contratar serviços e obras considerando critérios e práticas de sustentabilidade objetivamente definidos no instrumento convocatório, conforme o disposto neste Decreto (grifo nosso) (BRASIL, 2012a).

Dessa forma, a implementação de critérios sustentáveis nas compras públicas deverá estar devidamente justificada, pela autoridade competente, nos documentos acostados aos processos licitatórios instaurados, a fim de garantir a competitividade dos fornecedores no certame e a lisura do procedimento administrativo.

Ressalta-se que esse também é o entendimento do órgão de controle que recomenda no Acórdão nº 5.804/2013 – 2ª câmara, a adoção de critérios de sustentabilidade na aquisição de bens, materiais de tecnologia da informação, bem como na contratação de serviços ou obras,

mas sem restringir a competitividade e a isonomia do processo licitatório, ou seja, trata-se de uma recomendação e não de uma imposição (TCU, 2013).

Entretanto, apesar de uma vasta legislação acerca das licitações sustentáveis, ainda não existe um modelo estruturado para operacionalização das CPS no âmbito da esfera federal que estabeleça metas, objetivos, aplicabilidade prática e o monitoramento das ações. A lei não prevê medidas a serem adotadas para se realizar uma licitação sustentável.

Dessa forma, para possibilitar a implementação de CPS, faz-se necessário tomar como base o disposto na Lei nº 8.666/1993 que rege as licitações no país, concomitante com a Instrução Normativa nº 01/2010 (MPOG, 2010a) e com o Decreto nº 7.746/2012, que regulamentou essa Instrução Normativa e incorporou os critérios sustentáveis nas licitações, interpretando-as em conformidade com as demais normas apontadas em nosso ordenamento jurídico, bem como com os compromissos assumidos (Agenda 21 e Agenda 2030) e/ou acordos nacionais e internacionais assumidos pelo país, quais sejam: Rio-92, Rio+10, Rio+20, dentre outros, através da incorporação de critérios socioambientais nas compras públicas.

2.2 COMPRAS PÚBLICAS NO CENÁRIO INTERNACIONAL

Para melhor compreender a temática das compras públicas no Brasil e conhecer possíveis “boas práticas” sustentáveis adotadas, realizou-se um breve estudo acerca das CPS em âmbito internacional, com o intuito de entender os aspectos relevantes relacionados à produção e consumo sustentáveis, através de uma análise prévia dos programas estabelecidos no âmbito internacional e sua influência no estabelecimento de políticas que culminaram na elaboração de práticas voltados para as CPS.

Inúmeras foram as iniciativas internacionais para a consolidação de ações voltadas para a preocupação com o desenvolvimento sustentável, com o escopo de conter a degradação ambiental e o consumo desenfreado. Uma das formas adotadas foi o estabelecimento de normas e regras relativas ao uso racional e consciente dos recursos naturais com vistas à garantir a sustentabilidade do planeta, e, mais recentemente, acabar com a pobreza extrema, conforme dispõe a Agenda 2030 (ONU, 2016).

De acordo com Hegenberg (2013), a Agenda 21, criada na Rio-92 é um importante documento internacional que recomenda a atuação do Estado na promoção de mudança nos

padrões de produção e consumo sustentáveis. Todavia, apesar da ampla difusão do conceito de desenvolvimento sustentável, ainda não existe clareza e percepção sobre a sua aplicabilidade prática nos procedimentos administrativos no setor público em geral.

Dentre as instituições internacionais que se interessaram na promoção de ações voltadas para as práticas sustentáveis, destacam-se as ações desenvolvidas pelo ICLEI e pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA2) ou United Nations Environment

Programme (UNEP), sigla em inglês, que exercem forte influência sobre várias iniciativas nas

diversas partes do mundo, inclusive no Brasil (ICLEI, 2010).

De acordo com o UNEP/PNUMA “compra sustentável” é um processo pelo qual as instituições públicas buscam satisfazer suas necessidades de bens, serviços e obras, garantindo um valor para o dinheiro por toda a vida, gerando benefícios não só para a organização, mas também para a sociedade e para a economia, minimizando os danos caudados para o meio ambiente (UNEP, 2012b). Essa definição foi adotada pelo Grupo de Trabalho sobre CPS, liderada pela Suíça e adotada no âmbito do Processo de Marrakesh pelo Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais das Nações Unidas (tradução nossa) (UNDESA) e PNUMA (UNEP, 2012b).

O Processo de Marrakesh é uma força-tarefa idealizada na cidade do Marrocos, em 2003 para concretizar e promover mudanças no conceito sobre Produção e Consumo Sustentáveis. Ele incentiva que cada país, integrante do processo e com foco na questão ambiental, elabore e desenvolva seu plano de ação, apoiando as iniciativas em nível regional e mundial, para ser compartilhado com os demais países, por meio de uma ação conjunta para incentivar a sustentabilidade através de troca de experiências (MMA, 2011c).

De acordo com o UNEP (2012b) diversos países fazem parte desta força-tarefa, tais como Suíça, EUA, Reino Unido, Noruega, Argentina, Gana, México, China, República Tcheca, Brasil (Estado de São Paulo), além de instituições internacionais como o PNUMA, a Organização Internacional do Trabalho, a Comissão Europeia e o ICLEI.

No Brasil, desde 2012, o PNUMA vem ampliando o âmbito de aplicação desse projeto, dando apoio a 20 países, na implementação da abordagem de compras sustentáveis. O estudo “The impacts of Sustainable Procurement” é um trabalho conjunto do PNUMA e da força-tarefa de Marrakesh, que tem por objetivo demonstrar os benefícios dos contratos públicos no

2 _{O PNUMA é um programa da ONU que promove a conservação do meio ambiente e o uso eficiente dos} recursos naturais.

desenvolvimento sustentável, nos países desenvolvidos e em desenvolvimento. Ele também procura iniciar uma metodologia para quantificar o desenvolvimento sustentável e os impactos nas atividades das CPS, no que se refere ao aumento da disponibilidade de produtos e serviços sustentáveis, reforço das capacidades produtivas, a geração de emprego, a melhoria das condições de trabalho, redução de energia e consumo de água, aumento da competitividade das indústrias, a captação de tecnologias verdes, o uso mais eficiente dos recursos naturais, dentre outros (UNEP, 2012a, p.8).

Nesse estudo, foram apresentados estudos de casos em oito países, quais sejam, Brasil, Costa Rica, França, China, Itália, Inglaterra, Escócia e EUA, no qual se baseia no tripé da sustentabilidade, avaliando os impactos econômicos, ambientais e sociais, quando da realização de CPS (UNEP, 2012a).

Dentre os impactos econômicos mencionados no referido estudo, cita-se o apoio a pequenas empresas, além de impactos indiretos, como benefícios fiscais ligados ao emprego de pessoas com deficiência. Os estudos de caso revelam uma diversidade de impactos ambientais em várias fases do ciclo de vida dos produtos (custo total de produção), tais como a compra de cartuchos remanufaturados que auxilia na geração de resíduos, compra de produtos reciclados etc. Quanto aos impactos sociais, percebe-se que as compras sustentáveis auxiliam na questão da inclusão social, através do aumento da empregabilidade (UNEP, 2012a).

A análise dos estudos de caso ilustra a diversidade e a força do impacto no desenvolvimento sustentável em diversos países. Dessa forma, os compradores públicos podem ser vistos como os potenciais intervenientes da sociedade, capazes de impactar uma ampla gama de desenvolvimento sustentável através do uso do seu poder de compra (UNEP, 2012a, p. 6,7)

Em pesquisa realizada em 2007, Brammer e Walker (2007) exploraram práticas de compras sustentáveis adotadas, numa amostra de 280 contratos públicos em 20 países, quais sejam: EUA, Irlanda do Norte, Escócia, Países de Gales, Reino Unido, Dinamarca, França, Alemanha, Grécia, Eslováquia, Malta, Países baixos, Bélgica, África do Sul, dentre outros. Todavia, o Brasil não foi incluído nessa pesquisa. O estudo mostrou que os governos têm usado amplamente o seu poder de compra e incorporado metas ambientais nas atividades de compras públicas. Todavia, existem variações significativas entre os países no que se refere à extensão e a natureza dessas práticas sustentáveis. Nos países em que existem políticas e uma legislação voltada para a sustentabilidade, essa prática é implementada com sucesso.

Algumas iniciativas relativas às licitações sustentáveis reconhecidas pelo mundo podem ser verificadas no quadro 2 a seguir:

Quadro 2 – Práticas de Licitações Sustentáveis pelo mundo

País Conquista

Coréia do Sul

Foi um dos primeiros países do mundo a aprovar uma lei federal de licitação sustentável, visando, entre outros objetivos, fomentar e expandir o mercado de produtos sustentáveis. O país desenvolveu um sistema governamental de certificação ambiental e selos verdes para identificar produtos e serviços sustentáveis, a fim de fomentar as atividades de licitação sustentável e o mercado de negócios sustentáveis.

Estados Unidos

Teve aprovado, durante o governo Clinton, o regulamento Executive Order number 12.873, que estabeleceu regras de respeito ao meio ambiente e à cidadania em licitações públicas, estabelecendo, entre outras, a obrigatoriedade da aquisição de materiais reciclados, como o papel, óleo lubrificantes refinados novamente e pneus reaproveitados.

União Europeia

Adotou novas normas sobre licitação sustentável (diretivas) em março de 2004, que explicitamente estabeleceram que as autoridades públicas podem incluir critérios ambientais em seus procedimentos licitatórios. Cresce hoje na Europa o número de países que adotam medidas de licitação sustentável.

Suíça Apesar de não integrar o sistema europeu, desenvolveu padrões para produtos e serviços _{e promove treinamentos de agentes de governo e de educadores.} Fonte: Biderman et al. (2006, p. 30).

O ICLEI, como conselho internacional de desenvolvimento sustentável, promove práticas sustentáveis direcionadas às CPS em várias partes do mundo, fornece informações, providencia treinamento, organiza conferências, facilita o intercâmbio entre cidades e a constituição de redes, executa pesquisas e projetos-piloto, além de prestar serviços técnicos e de consultoria aos governos em âmbito nacional e internacional (ICLEI, 2015). No Brasil, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) utiliza as orientações do ICLEI como um guia para as CPS da Administração Pública Federal.

2.3 ASPECTOS GERAIS DAS COMPRAS PÚBLICAS NO BRASIL

A obrigatoriedade de licitação está prevista no artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal no qual obriga que as obras, serviços, compras e alienações públicas sejam contratadas por meio de processo licitatório, assegurando igualdade de condições a todos os concorrentes. Já o artigo 175 prevê a obrigatoriedade de licitação para prestação de serviços

públicos por particulares. O caput do artigo dispõe que “incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos” (BRASIL, 1988).

Segundo Meirelles (2005, p. 82), Licitação “é o procedimento administrativo mediante no qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse”. Vale ressaltar que tanto a lei geral de licitações quanto a Constituição Federal determinam quais são as entidades sujeitas à licitação: fundos especiais, autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedade de economia mista e demais entidades da administração direta e indireta.

Dessa forma, qualquer aquisição de bens, serviços e obras exige a formalização de um contrato. Sendo assim, todo ajuste firmado pela Administração Pública com terceiros é denominado “contrato administrativo”, e deve ser precedido de licitação. Para tanto, a lei prevê três tipos de contratação, um para obras e serviços de engenharia; outro para fornecimento de bens e outro para contratação de serviços.

De acordo com o artigo 6º da Lei nº 8.666/1993, o contrato de “obras ou serviços de engenharia” refere-se à construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de obras públicas. O contrato de “fornecimento de bens” (Compras e aquisições) refere-se à aquisição de materiais de consumo e equipamentos diversos, materiais elétricos, suprimentos de informática, compra de mobiliário, microcomputadores, etc., tanto para bens duráveis quanto para os não duráveis. Já o “contrato de serviços”, refere-se a toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: prestação de serviços de apoio administrativo e de suporte à manutenção e funcionamento da instituição (limpeza e conservação, jardinagem, copeiragem, condução de veículos oficiais, energia elétrica, telefonia, água e esgoto), além de serviços de demolição, conserto, instalação, montagem, operação, reparação, adaptação, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais (BRASIL, 1993).

Para que seja realizado o procedimento de licitação e consequente formalização contratual, a lei geral de licitações previu, em seu artigo 22, as várias modalidades de licitação, quais sejam: Concorrência, Tomada de preços, Convite, Concurso e Leilão. A modalidade de licitação é determinada em conformidade com os valores monetários para cada tipo de contratação, conforme previsto no artigo 23 da lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993).

Todavia, a própria lei previu a inclusão de uma nova modalidade de licitação, o Pregão, através da Lei 10.520/2002 e do regulamento previsto no Decreto nº 5.450/2005 (BRASIL, 2002, 2005). De acordo com o artigo 11 da Lei nº 10.520/2002, “as compras e contratações de bens e serviços comuns (...) poderão adotar a modalidade Pregão, conforme regulamento específico” (BRASIL, 2002). Já o artigo 4º do Decreto nº 5.450/2005, dispõe que “nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade Pregão, sendo preferencial a utilização de sua forma eletrônica”, salvo em caso de comprovada inviabilidade, desde que devidamente justificada pela autoridade competente (BRASIL, 2005). Em conformidade com o parágrafo único do artigo 1º da 10.520/2002, “consideram-se bens e serviços comuns, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado” (grifo nosso) (BRASIL, 2002).

Ressalta-se ainda que a Concorrência é a modalidade cabível para qualquer que seja o valor do objeto. Entretanto, a lei prevê, para obras e serviços de engenharia, contratação com valor superior a R$ 1.500.000,00 e acima de R$ 650.000,00 para as demais compras e contratações. Já o pregão eletrônico é a modalidade de licitação utilizada para aquisição de bens e serviços comuns, não importando o valor da contratação, cabendo ao ordenador de despesas, atestar que o objeto enquadra-se como bens e serviços comuns (BRASIL, 1993).

Sendo assim, a regra é licitar. Todavia, a legislação estabelece situações em que a Administração Pública poderá contratar com terceiros, sem a necessidade de instaurar procedimento administrativo de licitação. Dessa forma, nem todo valor empenhado é proveniente de licitações públicas, alguns processos de compras e contratação são realizados mediante Compra Direta, ou seja, através de Dispensa ou Inexigibilidade de licitação.

A legislação prevê ainda um prazo máximo de 60 meses para uma contratação comum e de 180 dias para uma contratação emergencial, realizada mediante Dispensa de Licitação, vedada a sua prorrogação, conforme disposto no inciso IV do artigo nº 24, da Lei nº 8.666/93.

Dessa forma, existem hipóteses em que o gestor público tem autorização legal para contratar diretamente com o fornecedor do bem ou serviço, sem a necessidade de realizar a licitação e as exceções encontram-se expressamente dispostas na Lei nº 8.666/1993 em seus artigos 24 e 25. Cabe salientar que a efetivação de uma compra pública sem licitação ou fora das hipóteses previstas para Compra Direta, implica em crime por descumprimento legal (BRASIL, 1993).

Antes de celebrar qualquer compra decorrente de procedimento licitatório (Concorrência, Convite, Tomada de Preços, Pregão etc.) ou de Compra Direta (dispensa e inexigibilidade), a Administração Pública deve descrever o objeto e suas características, bem como apurar o valor estimado da contratação, elaborar o Projeto Básico ou Termo de Referência, conforme o caso, apontando nesses documentos, as práticas, diretrizes e critérios sustentáveis a serem adotados e exigidos.

De acordo com o artigo 6º, IX da Lei nº 8.666/1993, o Projeto Básico é um documento, elaborado pelo setor solicitante do produto ou serviço, que deve conter elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra ou serviço, baseando-se em estudos técnicos preliminares que assegurem a viabilidade técnica e o impacto ambiental do empreendimento (BRASIL, 1993). Já o Termo de Referência, definido pelo Decreto nº 5.450/2005, deve ser elaborado, pelo órgão requisitante, com “indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização”.

Sendo assim, diversos órgãos e instituições públicas tem adotado em suas compras públicas um modelo de gestão socioambiental, através da inclusão de práticas e critérios sustentáveis nos editais de licitação, como é o caso do IFNMG – Campus Montes Claros.

2.4 PANORAMA DAS COMPRAS PÚBLICAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

Conforme pode se depreender do artigo 2º da Lei nº 8.666/1993, a realização de qualquer despesa pública para aquisição de bens, serviços e obras requer a instauração de processo administrativo de licitação, Dispensa ou Inexigibilidade de licitação para possibilitar a formalização contratual (BRASIL, 1993).

As despesas públicas são autorizadas pelo Poder Legislativo através do orçamento público com o objetivo de custear os serviços públicos prestados à sociedade ou para possibilitar a realização de investimentos. A despesa pública é classificada em despesas correntes ou despesas de custeio e em despesas de capital ou despesas de investimentos. De acordo com a Lei nº 4.320/1964, “classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis” e como “Despesas de Investimentos”, as dotações