Avaliação de Planos Municipais de Habitação de Interesse Social
na Região Metropolitana de Campinas
Ana Carolina Vieira Gonçalves
Faculdade de Arquitetura e UrbanismoCEATEC
Carolinagoncalves.av@gmail.com
Prof. Dr. Jonathas Pereira Magalhães da
Silva
Grupo de Pesquisa Água no Meio Urbano Faculdade de Arquitetura e Urbanismo/ PosUrb
jonathas.silva@puc-campinas.edu.br
Resumo: O presente plano de pesquisa de iniciação
cientifica investiga a produção dos Planos Municipais de Habitação de Interesse Social de dois municípios da Região Metropolitana de Campinas O presente trabalho colabora para a construção de um inventário referente a produção de planos municipais de habita-ção, sendo que sua análise se inserem na leitura do processo de transformação da Região Metropolitana de Campinas, onde a incapacidade de suprir a de-manda habitacional gerou um alto déficit habitacional. Tomando como estudo de caso dois municípios da RMC: Sumaré e Jaguariúna, foram levantados os respectivos plano habitacional, buscando identifica: a) a oferta de terras para habitação social, b) as es-tratégias municipais adotadas para a implementação e enfrentamento das questões fundiárias e c) os marcos regulatórios. Foi desenvolvida uma análise crítica dos dados coletados possibilitando um maior entendimento da problemática habitacional nos mu-nicípios.
Palavras-chave: Planos Municipais de Habitação,
Região Metropolitana de Campinas, Problemática Habi-tacional, Déficit Habitacional.
Área do Conhecimento: Grande Área do
Conheci-mento: Arquitetura e Urbanismo – Sub-Área do Conhe-cimento: Planos e Projetos Urbanos – Apoio: Cnpq
1. INTRODUÇÃO
A presente pesquisa apresenta o procedimentos de análise baseado no método desenvolvido pela arqui-teta e urbanista Joana Zavaglia Ribeiro, que a partir de uma visão geral das políticas nacionais de habita-ção, se aprofunda na RCM evidenciando a questão fundiária e habitacional em seis municípios distintos1. Nesse contexto, o trabalho aqui desenvolvido
englo-ba o recorte da Região Metropolitana de Campinas1 por meio de estudo de caso: Sumaré e Jaguariúna. Para cada município foram produzidas um conjunto de cinco tabelas que possibilitaram o levantamento de dados para avaliação dos planos e dessa forma, a identificação das informações contidas permitiu a verificação da eficácia dos mesmos
Os temas das tabelas são:
a) Análise do Tema Conteúdos Básicos do PLHIS
b) Análise do Tema Problemática Habitacional
c) Análise do Tema Terras para Habitação de Interesse Social
d) Análise do Tema Estratégias de Ação Fundi-ária
e) Análise do Tema Marco Legal Urbanístico
Os planos de Habitação de interesse social são do-cumentos públicos formulados pelas prefeituras mu-nicipais com a finalidade estabelecer metas e estra-tégias para suprir as demandas habitacionais da po-pulação. Eles são divididos em três etapas: proposta metodológica, diagnóstico habitacional e estratégias de ação.
A proposta metodológica tem como objetivo apresen-tar a estrutura geral do plano, o diagnóstico
1
Dados da Região Metropolitana de Campinas - RMC: Área: 3.920 km2 (incluindo Morungaba que passou a par-ticipar da RMC em 2013). População: 2,7 milhões de ha-bitantes (IBGE 2010). Segundo projeções do SEADE a RMC abrigará mais de 2,98 milhões de habitantes em 2015, com taxa de crescimento superior à média do Es-tado, o que põe em evidência o dinamismo regional.
onal aponta as estimativas das necessidades habita-cionais existentes e nas estratégias de ação tem-se a síntese dos objetivos e descrição dos programas e estratégias.
O plano habitacional deveria, por princípio, ser sufici-ente para suprir as necessidades habitacionais de cada município, partindo do pressuposto que seja aplicado corretamente conforme suas especifica-ções. Porém, o que se vê na realidade é um resulta-do bastante aquém resulta-do planejaresulta-do, uma vez que exis-tem falhas em sua própria elaboração, além de di-versas vezes serem desconsiderados pelos agentes públicos municipais competentes2.
A atual pesquisa se baseia no pressuposto de que a construção de uma análise referente à produção dos planos municipais de habitação de interesse social contribui para o entendimento dos processos e trans-formações urbanísticas que vem ocorrendo na região metropolitana de Campinas, onde existem grandes falhas na capacidade de suprir a demanda por habi-tação, gerando um abundante déficit habitacional. Por meio do estudo do recorte da RCM e mais espe-cificamente, dos dois municípios avaliados, foi possí-vel apreender uma análise crítica que poderá ser aplicada em outros territórios do país.
A temática da habitação de interesse social, portanto, possui grande importância para o enfrentamento do crescente déficit habitacional que se estende por to-do o país afetanto-do as classes mais carentes da po-pulação, e diante desse conflito o urbanismo se mos-tra como aliado em busca de soluções. A pesquisa aqui desenvolvida faz uma análise crítica dos meca-nismos utilizados pelo poder público na tentativa de equacionar essas adversidades, com foco na escala municipal, evidenciando os aspectos positivos e ne-gativos dos planos habitacionais.
2. MÉTODO
O método adotado contou com conjuntos de proce-dimentos distribuídos nas seguintes etapas:
ETAPA 01: Conhecimento do Tema
- Estudo e levantamento de referências biblio-gráficas sobre o tema;
- Elaboração do plano de leitura;
- Realização de leituras e fichamentos dos títu-los bibliográficos selecionados;
ETAPA 02: Definição de Amostra
- Delimitação dos municípios que elaboraram os Planos Municipais de Habitação na Regi-ão Metropolitana de Campinas;
- Pesquisa;
ETAPA 03: Estudo de Caso e Análise Com-parativa
- Identificação dos principais objetivos e pro-postas dos Planos selecionados com rela-ção, em especial, a prática fundiária;
- Análise dos dados e elaboração da síntese teórica;
- Elaboração do relatório parcial e final das ati-vidades desenvolvidas;
- Redação do artigo científico;
3. RESULTADOS E DISCUSSÕES
3.1 ANÁLISE GERAL DO PLHIS DE JAGUARIÚNA
Problemática Habitacional:
Para a definição das necessidades habitacionais do município, foram utilizados: o déficit habitacional qua-litativo, quantitativo e a demanda por novas moradi-as. O plano possui uma descrição de todos os parâ-metros necessários para estimar o déficit habitacio-nal. São eles:
Quantitativo: -domicílios rústicos
-depreciação por domicílios -domicílios improvisados -coabitação familiar -ônus excessivo de aluguel Qualitativo:
-domicílios com carência de infraestrutura -adensamento excessivo
-inadequação fundiária
-inexistência de unidade sanitária domiciliar exclusiva
Alguns desses parâmetros não são apresenta-dos no plano, entretanto a coabitação familiar
mostra-se como o maior problema no déficit ha-bitacional de Jaguariúna.
Para compor os valores relativos às necessidades habitacionais, o município utilizou dados do cadastro municipal. Sendo assim, os dados não refletem a real necessidade habitacional do município, uma vez que as inscrições familiares são espontâneas. Tal medida afeta todas as estimativas do plano, não evidencian-do a realidade evidencian-do déficit habitacional existente. A Problemática Fundiária:
Para análise desse tema foram considerados três parâmetros:
- o volume de terras necessárias para o atendimento total das demandas acumuladas e futuras
- os recursos necessários para o atendimento - o potencial fundiário do município para o atendi-mento
Necessidade Habitacional x Necessidade Fundiária 5.588 domicílios 1.017.123,89 m²
Como há uma falha no levantamento das necessida-des habitacionais do município, a contabilização de terras necessárias para esse atendimento é automa-ticamente comprometida.
O plano apresenta uma estimativa de terras conside-rando as demandas habitacionais acumuladas e futu-ras, no entanto para estimar as demandas futuras foram priorizadas famílias com faixa de renda de 0 a 3 salários mínimos.
A contabilização de terras é feita em três setores de HIS distintos com apenas unidades unifamiliares pre-vistas:
Setor 1: disponibilidade de 165.220 m² de terras e fração ideal do terreno de 125 m², possibilitando um total de 1.322 unidades habitacionais.
Setor 2: disponibilidade de 83.913 m² de ter-ras que abrigará 800 unidades habitacionais pelo programa minha casa minha vida. Setor 3: disponibilidade de 768.000 m² e
fra-ção ideal do terreno de 250 m². São glebas privadas e muito embora a prefeitura tenha feito um levantamento em 2008 de terras ociosas nessa região, não há maiores infor-mações sobre a localização ou real disponibi-lidade dessas terras.
Nota-se que o setor 3 é o mais representativo no montante total de terras, porém não existe um levan-tamento preciso sobre sua disponibilidade. Dessa forma pode-se concluir que a prefeitura tem de fato terras garantidas para apenas 2.122 unidades habi-tacionais, sendo que desse valor, 800 são para famí-lias com renda de até 3 salários mínimos.
Esse montante responde a 37% do total da necessi-dade habitacional, não sendo capaz de suprir o real déficit habitacional existente no município.
Para a estimativa dos custos necessários o PLHIS afirma considerar a unidade habitacional, infraestru-tura e a terra como parcelas. No caso da unidade habitacional e infraestrutura foram utilizados parâme-tros da Secretaria Nacional de Habitação do Ministé-rio das Cidades e os programas PAC e Minha Casa Minha Vida, porém não há especificado no plano o valor do solo urbano.
Nesse sentido, os dados fornecidos são questioná-veis uma vez que não houve um levantamento dos valores reais da terra no município, que podem variar muito conforme a localização.
Com relação ao potencial fundiário, o PLHIS apre-senta uma clara delimitação em setores definindo parâmetros para a classificação dessas terras como aptas para habitação de interesse social. Sabe- se que o principal parâmetro que deve ser levado em conta é a escolha de terras, que possuam infraestru-tura já implantada, e que estejam localizadas próxi-mas ao centro, evitando assim o espraiamento para a periferia da cidade.
Entretanto, o que se vê na demarcação das terras aptas contradiz os próprios objetivos citados no pla-no, que visam garantir o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda. O setor 1 apresenta lotes vazios próximos ao centro, com infraestrutura já implantada, porém apresenta capacidade para ape-nas 1.322 unidades habitacionais (23 % do total de domicílios necessários). O setor 2 está comprometi-do com o programa Minha Casa Minha vida e se lo-caliza próximo ao setor 1. Já o setor 3, que represen-ta a maior parte das terras com capacidade para 3.072 unidades habitacionais (55% do total de domi-cílios necessários), além de não possuir informações precisas sobre seu levantamento, está localizado na região periférica do município, sendo extremamente distantes do centro, em uma zona não urbanizada, carente de infraestrutura e com difícil acessibilidade.
Figura 01: Localização dos Setores de HIS em
Ja-guariúna. Fonte: Elaboração DEMACAMP, 2011
3.2 ANÁLISE GERAL DO PLHIS DE SUMARÉ
Problemática Habitacional:
O município de Sumaré, assim como Jaguariúna, utilizou o déficit habitacional qualitativo, quantitativo e a demanda por novas moradias para a definição das necessidades habitacionais existentes. Para estipular tais valores, o plano baseou-se em dados primários e secundários, considerando que nem todas as infor-mações a respeito do déficit habitacional são passí-veis de ser localizadas mapeadas pelo município. Nesse contexto, a fonte primária foi realizada com método próprio pela prefeitura municipal. Esta consti-tuiu-se na associação de vistorias técnicas, pesqui-sas qualitativas e análises cartográficas que permiti-ram quantificar os casos enquadrados como déficit habitacional e qualitativo. A principal fonte secundária é a base de dados do IBGE, cujos números podem ser obtidos para cada município da Federação. Esta base é trabalhada pela Fundação João Pinheiros que desenvolveu um métodos para apurar as necessida-des habitacionais considerando a complexidade do conceito. A segunda fonte secundária foi o cadas-tramento dos assentamentos precários realizado pela Prefeitura Municipal de Sumaré em 2005.
Dessa forma, o levantamento da base de dados para quantificação do déficit habitacional total existente em Sumaré se mostra mais completo do que em Ja-guariúna, pois foram levadas em conta informações além do simples cadastro municipal, tornando os va-lores mais próximos da real necessidade habitacional do município. No entanto, a eficácia da principal fonte primária depende do grau de comprometimento da prefeitura com as vistorias e pesquisas.
A Problemática Fundiária:
Visando fins comparativos, para a análise desse te-ma foram considerados os mesmos parâmetros:
- o volume de terras necessárias para o atendimento total das demandas acumuladas e futuras
- os recursos necessários para o atendimento - o potencial fundiário do município para o atendi-mento
Necessidade Habitacional x Necessidade Fundiária 8.743 domicílios 1.468.316 m²
O plano contabiliza um déficit qualitativo acumulado de 6.204 domicílios. Por sua vez, na demanda habi-tacional futura é definida como prioritária aquela da camada de população com rendimento até três salá-rios mínimos, somando 2.539 novas moradias. O resultado é um total de 8.743 domicílios que de-vem ser produzidos no horizonte temporal estipulado pelo plano (quinze anos).
A demarcação de terras necessárias é feita em dois setores de habitação de interesse social:
Setor 1: Região Centro com 862.790 m² de terrenos livres mapeados para HIS
Setor 2: Região Av. da Amizade e Av. Brasil com 605.526 m² de terrenos livres mapeados para HIS
A maior quantidade de terras contabilizadas está lo-calizada na região do Centro, que apresenta os prin-cipais serviços e equipamentos públicos, os estabe-lecimentos comerciais diversificados, os serviços privados, equipamentos de lazer e cultura e é, tam-bém, onde se agrupa o maior percentual de moradias dos estratos médios e altos da população do municí-pio. Dessa forma, 58% das terras aptas possuem boa localização e infraestrutura implantada. Já o se-tor 2 possui 42% das terras aptas localizadas na peri-feria do município. Esses terrenos estão próximos a duas avenidas importantes que dão acesso a região central, porém esse acesso é descontínuo devido a presença de cursos d’água.
O plano define a ocupação em parte do conjunto de lotes livres a cada loteamento inserido no setor e apenas parte dos terrenos vazios com HIS, dando oportunidade à mescla social. Além disso, exclui as áreas públicas destinadas ao lazer a à construção de equipamento públicos. Nesse contexto o plano não apresenta as áreas destinadas aos espaços livres e equipamentos, bem como não quantifica a real
dis-ponibilidade dos terrenos vazios para HIS. Por sua vez, pode-se concluir que o volume de terras aptas apresentado não corresponde ao valor efetivo dispo-nível para construção de moradias.
Soma-se a isso o fato de que o plano apresenta os valores da fração ideal do terreno, sem, entretanto, identificar em quais setores os empreendimentos habitacionais serão implantados, não sendo possível conferir se as terras disponíveis são suficientes para suprir o total da demanda habitacional. No entanto, o plano afirma que o volume de terras contabilizadas são suficientes.
Para estimar os custos totais necessários, o PLHIS também considera a unidade habitacional, infraestru-tura e terreno. Os parâmetros para referência foram a Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, o banco de dados de empreendimentos realizados no âmbito do Programa Habitar Brasil BID (HBB) e o custo praticados em municípios da Região Metropolitana de Campinas.
O custo do terreno é apresentado com uma média de R$ 35,00/m², o que mascara a realidade dos custos no município, por existir uma grande disparidade en-tre o preço da terra dentro de uma cidade, levando em conta a localização, infraestrutura e promoção imobiliária. Dessa forma, o plano ignora um fator de grande influência na produção de unidades habitaci-onais e que afetará no poder de aquisição da popula-ção de mais baixa renda.
Assim como o PLHIS de Jaguariúna, Sumaré tam-bém faz a delimitação das terras aptas em setores e o que se percebe é o mesmo problema encontrado. Grande parte, dos terrenos contabilizados (nesse caso quase a metade), está localizada nas regiões periféricas com poucos equipamentos e malha urba-na descontínua, sendo necessário um grande inves-timento em infraestrutura por parte da prefeitura. Ainda que em Sumaré existam duas avenidas estru-turais que promovem ligação com a zona central do município e agregam alguma infraestrutura implanta-da e em Jaguariúna essas áreas sejam quase que completamente desprovidas de sistemas de serviço públicos.
Figura 02: Localização dos Setores de HIS em
Su-maré. Fonte: Elaboração DEMACAMP, 2011
5. CONSIDERAÇÔES FINAIS:
A pesquisa buscou um método de análise dos planos municipais de habitação de interesse social, mos-trando os mecanismos utilizados pelos municípios na tentativa de quitar o déficit habitacional em seus terri-tórios. A problemática habitacional envolve uma es-cala nacional muito maior do que a aqui estudada, entretanto, todos os planos municiais seguem as di-retrizes de outros programas formulados pelo gover-no de forma que essa análise se mostra muito impor-tante para o entendimento de como os municípios estão aplicando tais diretrizes e se de fato estão sen-do eficazes. Muitas vezes a melhor forma de lidar com uma grande equação é fragmentá-la em equa-ções menores, e é dessa maneira que o atual traba-lho se comporta nesse grande “nó” da temática habi-tacional.
Os resultados obtidos apontam um grande entrave na elaboração dos planos municipais de habitação, apresentando diversas falhas que comprometem a eficiência de sua aplicação. Dessa forma, as cidades ficam à mercê dos interesses do mercado imobiliário, sucedendo a segregação sócioespacial e exclusão das classes mais necessitadas do sistema de habita-ção. Contudo, não se pode tirar todo o mérito da pro-dução dos PLHIS, pois eles representam, ainda que falhos, uma iniciativa dos órgãos públicos em equa-cionar os problemas ligados à moradia indicando as medidas que estão sendo tomadas para este fim.
1
RIBEIRO, J. Z. Os “Nós” da Terra na Política Habitacio-nal na Região Metropolitana de Campinas. 2014. 286f. Tese (Mestrado em Urbanismo)¬-Faculdade de Arquitetu-ra e Urbanismo, Pontifícia Universidade Católica de Cam-pinas, Campinas. 2014.
2
MOREIRA, T. A., 2012. Falta o falsa politica habitacio-nal y del suelo. Revista Ciudades, nº 95, p. 39-46.
