Del II Generalistkommunene i dag
5.9 Andre kartlegginger som sier noe
sine oppgaver
Det gjennomføres flere ulike undersøkelser om hvordan kommunen løser sine oppgaver. Disse undersøkelsene vurderer kommunene samlet ved
å se på en rekke indikatorer på flere områder. For- skjeller utover lovoppfyllelse er i hovedsak et uttrykk for ulike lokale prioriteringer og behov, men det kan også gi indikasjoner på om det er enkelte kommuner eller kommunegrupper som har utfordringer med å ivareta sine oppgaver.
Utvalget har derfor valgt å inkludere funn fra flere kartlegginger og undersøkelser for å få et bredere innsyn i hvordan generalistkommunesystemet fungerer.
5.9.1 Kommunebarometeret
Kommunal Rapport har siden 2012 utarbeidet et årlig kommunebarometer der kommunene måles og rangeres innenfor ulike sektorer samt alle sek- torer sett under ett. Indikatorene er både knyttet til lovkrav og til resultatindikatorer som for eksempel skoleresultater. Totalindikatoren vek- tes etter kommunenes økonomiske handlings- rom, slik at en kommune med høyt økonomisk handlingsrom rangeres lavere enn en kommune med lavt økonomisk handlingsrom, hvis de ellers skårer likt på indikatoren.
Store kommuner rangeres i snitt høyere enn mindre kommuner, men det er stor variasjon
Boks 5.2 Metode kommunebarometeret og kommuneindeksen Kommunebarometeret i Kommunal Rapport
bruker fire typer tall for å målsette kommune- nes prestasjoner innenfor de ulike sektorene – nøkkeltall, karakter, poengsum og rangering.
Nøkkeltall er beregnet med utgangspunkt i statistiske data fra én eller flere kilder. Noen tall er hentet direkte fra SSB, andre er basert på utregninger gjort av Kommunal Rapport. Det benyttes 151 nøkkeltall på tvers av 12 ulike sek- torer, blant annet kompetansekrav hos lærere og netto driftsutgifter til aktivitetstilbud for barn og unge.
Karakter viser hvordan en gitt kommune lig- ger an i forhold til de andre kommunene. Karak- teren 3,5 gis til kommuner med nøkkeltall som ligger på eller rundt landsgjennomsnittet. De fem prosent beste får karakteren 6, mens de fem prosent dårligste får karakteren 1. Resten forde- les mellom disse.
Poengsum beregnes ut fra karakterene for hvert nøkkeltall, men vektes slik at noen nøkkel- tall får mer å si for totalresultatet enn andre.
Vektingen er angitt som en prosentfaktor for
hvert nøkkeltall. Vektingen er innrettet slik at de
«tunge» tjenesteområdene får større uttelling enn andre.
Rangering er hvilken plass en kommune er plassert på en liste sortert etter poengsum.
Kommunene blir rangert innenfor hvert enkelt nøkkeltall, hver sektor og totalt.
Kommuneindeksen som lages av Agenda Kaupang er basert på tre delindikatorer som tel- ler like mye – effektiv drift, gode finanser og kvalitet.
Effektiv drift betyr gode tjenester og lave kostnader. Kostnadsindeksen sammenligner behovskorrigerte netto driftsutgifter i 15 tjenes- ter.Gode finanser tar utgangspunkt i tre finansi- elle nøkkeltall: netto driftsresultat, netto låne- gjeld og disposisjonsfond.
Kvalitet måles gjennom Agenda Kaupangs egenutviklede kvalitetsindeks. Kvalitetsindek- sen omfatter kommunenes lovpålagte tjenester og tar utgangspunkt i 86 indikatorer.
innad i de ulike kommunegruppene, som vist i figur 5.21. De minste kommunene rangeres gjen- nomgående lavere enn de øvrige kommune- gruppene.
Rangeringen etter sentralitet viser også en klar tendens. Sentrale kommuner rangeres i snitt høyere enn mindre sentrale kommuner, bortsett
fra de mest sentrale kommunene, som rangeres noe under kommunene på sentralitet 2 og 3. Ingen av de tre mest sentrale kommunegruppene range- res lavt i denne kartleggingen. Det er også en stor variasjon blant de minst sentrale kommunene, der noen av kommunene rangeres blant de femti beste kommunene. Dette tyder på at det er min- Figur 5.21 Kommunebarometeret høyest, lavest og gjennomsnittlig rangering, etter innbyggertall. 2021.
x-aksen viser kommunegruppe, y-aksen viser rangering. Punktene viser høyeste, gjennomsnittlig og laveste rangering innenfor de ulike kommunegruppene.
Kilde: Kommunal Rapport, 2022. Bearbeidet av utvalget 0
50 100 150 200 250 300 350 400
50 000 innb.
og over
20 000 – 49 999 innb.
10 000 – 19 999 innb.
5 000 – 9 999 innb.
2 000 – 4 999 innb.
Under 2 000 innb.
Høyest Lavest Gj. snitt
Figur 5.22 Kommunebarometeret høyest, lavest og gjennomsnittlig rangering, etter sentralitet. 2021.
x-aksen viser kommunegruppe, y-aksen viser rangering. Punktene viser høyeste, gjennomsnittlig og laveste rangering innenfor de ulike kommunegruppene.
Kilde: Kommunal Rapport, 2022. Bearbeidet av utvalget 0
50 100 150 200 250 300 350 400
1: Mest sentrale kommuner
2: Nest-mest sentrale kommuner
3: Mellomsentrale kommuner 1
4: Mellomsentrale kommuner 2
5: Nest-minst sentrale kommuner
6: Minst sentrale kommuner
Høyest Lavest Gj. snitt
dre sannsynlighet for en liten kommune å komme høyt på kommunebarometeret, enn det er for en usentral kommune.
Det er store fylkesvise forskjeller i kommune- nes rangeringer. Kommunene i Vestfold og Akers- hus rangeres høyest, og kommunene i de tre nordnorske fylkene rangeres jevnt over lavest. De øvrige fylkene ligger ganske nærme hverandre.
5.9.2 Kommuneindeksen
Agenda Kaupang presenterte i 2022 en kom- muneindeks137 som har til hensikt å identifisere de best styrte kommunene, basert på innrappor- terte KOSTRA-tall for 2021. Kommuneindeksen legger vekt på rollen som tjenesteyter. Mer enn 90 prosent av kommunenes utgifter går til å yte lov- pålagte velferdstjenester til innbyggerne.
Effektiv drift, gode finanser og kvalitet teller like mye i kommuneindeksen, som Agenda Kaupang bruker som en indikator på hvor godt en kommune er styrt. Samtidig pekes det i rapporten på at det ikke betyr at en kommune som rangeres dårlig på kommuneindeksen har dårlig ledelse.
Kommuner med mye penger kan ha gode tjenes- ter som er kostbare fordi de har mye penger, men det vil slå negativt ut på rangeringen om de ikke driver effektivt.
Agenda fant ikke noen spesielle kjennetegn ved de kommunene som rangeres høyest. Deres
analyser viser at det er liten eller ingen sammen- heng mellom kostnader og kvalitet, det er liten eller ingen sammenheng mellom kommunestør- relse og kvalitet og det er liten sammenheng mel- lom inntektsnivå og finanser. Deres konklusjoner er derfor at god ledelse og hardt arbeid er nødven- dig for å få gode resultater i kommunene. Det er
«ikke tilstrekkelig med mye penger eller flaks».138 Kommunene er rangert og målt i forhold til hverandre ved hjelp av avvik fra «gjennomsnitts- kommunen». Det er stor variasjon mellom kom- munene. Agenda fant at det er 27 kommuner som skiller seg ut på en svært positiv måte, det vil si at de skårer svært mye bedre enn gjennomsnittet.
Dette er kommuner i alle størrelser og alle sentra- litetsnivå, unntatt de største og mest sentrale kom- munene. På den andre siden er det 41 kommuner som skårer betydelig lavere enn gjennomsnittet.
35 av disse kommunene har færre enn 5 000 inn- byggere. De seks kommunene med flere enn 5 000 innbyggere som skiller seg negativt ut, ligger i Finnmark og Nordland.
En sammenstilling av høyest, lavest og gjen- nomsnittlig rangering som vist i figur 5.23, får fram den store spredningen i rangeringen. Blant de største kommunene er det ingen som rangeres helt nederst, men for alle kommunegruppene med 20 000 eller færre innbyggere ser vi at det er et stort spenn, fra helt i toppen til nederst. Blant annet ser vi at gruppen med de minste kommu-
137Brox (2022) 138Brox (2022)
Figur 5.23 Kommuneindeks høyest, lavest og gjennomsnittlig rangering etter innbyggertall, 2021.
x-aksen viser kommunegruppe, y-aksen viser rangering. Punktene viser høyeste, gjennomsnittlig og laveste rangering innenfor de ulike kommunegruppene.
Kilde: Agenda Kaupang, 2022. Bearbeidet av utvalget 0
50 100 150 200 250 300 350 400
50 000 innb.
og over
20 000 – 49 999 innb.
10 000 – 19 999 innb.
5 000 – 9 999 innb.
2 000 – 4 999 innb.
Under 2 000 innb.
Høyest Lavest Gj. snitt
nene både har kommunen som rangeres som nummer to av alle kommuner, og kommunen som er rangert nederst. Figuren viser videre at kom- munegruppene i snitt rangeres litt lavere jo færre innbyggere det er i kommunene.
Dersom vi ser rangeringen etter sentralitets- nivå, er hovedtendensen også at det er stor spred- ning innenfor de ulike kommunegruppene. Figur 5.24 viser at i snitt rangeres gruppene lavere jo mindre sentrale kommunene er, bortsett fra grup- pen med de mest sentrale kommunene. Figuren viser videre at de tre mest sentrale gruppene ikke har noen kommuner blant de lavest rangerte kom- munene, og at de tre minst sentrale gruppene inneholder kommuner som rangeres både helt i toppen og nederst.
Kommuneindeksen viser den samme geo- grafiske tendensen som Kommunebarometeret.
Det er størst styringsutfordringer blant kommu- nene i Troms og Finnmark. En stor andel av disse kommunene er rangert lavt, og høyest rangerte kommune er henholdsvis nummer 150 og num- mer 211. Kommunene i Nordland har tredje lavest gjennomsnittlige rangering, men er nærmere kommunene i Møre og Romsdal enn kommunene i Troms. Det er svært stort spenn blant kommu- nene i fylket. Blant annet er det 4 kommuner i Nordland blant de 27 kommunene som rangeres høyest. Vestfold med sine seks store kommuner og Akershus med 21 kommuner er fylkene som har høyest andel kommuner høyt rangert.
5.9.3 Innbyggerundersøkelsen
Siden 2010 har Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), tidligere Direktoratet for forvaltning og IKT (DFI), gjennomført syv lands- dekkende innbyggerundersøkelser. Innbyggerun- dersøkelsen er en spørreskjemaundersøkelse til et representativt utvalg av den norske befolkning.
I 2021 ble det sendt ut spørreskjema til 40 000 inn- byggere. Totalt svarte 9 900 personer. Undersø- kelsen inneholder en rekke spørsmål blant annet om innbyggernes oppfatninger av kommunen de bor i. Undersøkelsen sier ikke noe om faktisk kva- litet eller lovoppfyllelse, men kartlegger innbyg- gernes subjektive oppfatninger.
Innbyggerundersøkelsen i 2021139 viste at inn- byggerne jevnt over har et godt inntrykk av kom- munen sin som et sted å bo og leve i. Det finnes noen regionale forskjeller i hvor fornøyde innbyg- gerne er. Blant annet er de som bor i Vestfold og Telemark mest fornøyde, og de som bor i Troms og Finnmark minst fornøyde. Det er også en ten- dens til at innbyggere i store og sentrale kommu- ner er de mest fornøyde.
Innbyggerne blir også bedt om å vurdere om de alt i alt er fornøyd med kvaliteten på de kommunale tjenestene. Innbyggerne vurderer tjenestene alt i alt som delvis gode, og innbyggere i de minst sen- trale kommunene gir lavere skår enn innbyggere i Figur 5.24 Kommuneindeks høyest, lavest og gjennomsnittlig rangering etter sentralitet, 2021.
x-aksen viser kommunegruppe, y-aksen viser rangering. Punktene viser høyeste, gjennomsnittlig og laveste rangering innenfor de ulike kommunegruppene.
Kilde: Agenda Kaupang, 2022. Bearbeidet av utvalget 50
0
100 150 200 250 300 350 400
1: Mest sentrale kommuner
2: Nest-mest sentrale kommuner
3: Mellomsentrale kommuner 1
4: Mellomsentrale kommuner 2
5: Nest-minst sentrale kommuner
6: Minst sentrale kommuner
Høyest Lavest Gj. snitt
139Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (2022)
mer sentrale kommuner. Det var også et spørsmål om en regner med å bo i samme kommune om 3 år.
Innbyggerne i de største kommunene, og kommu- ner mellom 5 000 og 20 000 har høyest sannsynlig- het for å bli boende, men det er liten forskjell mel-
lom kommunene. Undersøkelsen fra 2019 viser i all hovedsak det samme bildet.
Innbyggerne bes også om å vurdere tolv kom- munale- og fylkeskommunale tjenester. For flere av de stedsnære tjenestene er innbyggerne i de minste kommunene mer tilfredse enn innbyg- Figur 5.25 Utvalgte resultater fra Innbyggerundersøkelse 2021, etter innbyggertall.
Kilde: DFØ 2022. Bearbeidet av utvalget
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Alt i alt, hvor fornøyd eller misfornøyd er du med kommunen din som et sted å bo og leve?
Andel positiv Alt i alt, hvor fornøyd ellermisfornøyd er du med kvaliteten på de kommunale tjenestene?
Andel positiv Regner du med å bo i den samme kommunen om 3 år?
Andel ja Alt i alt, hvor fornøyd eller misfornøyd er du med Norge som et land å bo og leve i?
Andel positiv
110 000 innb. eller flere 20 000 – 110 000 innb. 5 000 – 20 000 innb. Færre enn 5 000 innb.
Figur 5.26 Spørsmål om tilfredshet med kommunale tjenester fra innbyggerundersøkelsen 2021, etter innbyggertall.
Kilde: DFØ 2022. Bearbeidet av utvalget 0
10 20 30 40 50 60 70 80 90
Barnehage Grunnskole Fastlege Legevakt Sykehjem Helsestasjon Omsorg i hjemmet Plan- og bygg Brannvesen Folkebibliotek
Færre enn 5000 innb. 5000 – 20 000 innb. 20 000 – 110 000 innb. 110 000 innb. eller flere
gerne i større kommuner. Dette gjelder særlig omsorg i hjemmet, helsestasjon, sykehjem og bar- nehage, der innbyggerne er mindre fornøyde jo større kommunen er. For grunnskole er innbyg- gerne i de minste kommunene mest fornøyd, men for de øvrige kommunegruppene er de mer for- nøyd jo flere innbyggere. Når det gjelder fastlege, legevakt, brannvesen og folkebibliotek er innbyg- gerne mer fornøyde jo større kommunen er.
Det er i all hovedsak egenskaper ved innbyg- gerne som forklarer forskjeller mellom kommu- nene i innbyggerundersøkelsen. Det er særlig alder og utdanningsnivå som forklarer forskjeller i tilfredshet mellom innbyggerne på enkelttjenes- ter. Eldre innbyggere er mer tilfreds enn yngre, og innbyggere med lavere utdannelse er mer til- freds enn innbyggere med høyere utdannelse. Av egenskapene ved kommunen som har innvirkning på innbyggernes tilfredshet fant Sørensen og Munkerud at kommunenes inntekter også er en viktig forklaringsfaktor.140 Dag Arne Christensen fant at mellom 2 og 9 prosent av variasjonen i indi- viduell tjenestetilfredshet kan tilskrives kommu- nene.141 Dette funnet støttes av analyser av tall fra 2017, 2019 og 2021.142
5.9.4 Lokaldemokratiundersøkelsen
KS Lokaldemokratiundersøkelse er et verktøy for å undersøke lokaldemokratiet i den enkelte kom- mune, gjennom spørreundersøkelser rettet mot innbyggere og folkevalgte i kommunestyret. Kom- munene melder seg på lokaldemokratiundersø- kelsen, etter invitasjon fra KS. Undersøkelsen har vært gjennomført fire ganger, i 2009, i 2014/2015 og 2017/2018 og 2021/2022.
Analyser av data fra 2009 viste at egenskaper ved kommunen har relativt begrenset betydning for hvordan innbyggere og folkevalgte vurderer lokaldemokratiets virkemåte. Individuelle kjenne- tegn som alder, utdanning, kjønn, inntekt og botid i kommunen viste seg å bety mye for hvorvidt inn- byggerne var tilfredse med det lokaldemokratiske styret. De fant blant annet at eldre innbyggere gjennomgående er mer positive til den demokra- tiske styringen av egen kommune enn yngre, kvinner er mer positive enn menn, og høyt utdan- nede vurderer gjennomgående den demokratiske styringen i egen kommune som bedre enn lavt utdannede.143
I 2019 ble det gjort en ny undersøkelse basert på tall fra lokaldemokratiundersøkelsen fra 2017 og 2018, som i all hovedsak stadfestet funnene fra 2013-undersøkelsen. Individuelle faktorer forkla- rer mest av variasjonene på lokaldemokratiindek- sen. Organisatoriske forhold som kommunene kan påvirke selv har betydning, men effektene er små og ikke alltid statistisk signifikante.144 De organisatoriske forholdene som har betydning er å ha en kultur for åpenhet og tillit, en struktur med tydelige ansvarsforhold og klar rolleforde- ling, samt mye informasjon og generelle medvir- kningstiltak.