Del III Tiltak for å løse utfordringer
8.2 Reformer i Norden
8.2.3 Finland
Av de nordiske landene er det Finland som ligner mest på Norge når det gjelder antall innbyggere, antall kommuner, og hvilke utfordringer kommu- nesektoren står overfor som for eksempel demo- grafiutvikling og økende urbanisering. I Finland er det gjennomført flere reformer og reformfor- søk med mål om både kommunesammenslåinger og mer og bedre interkommunalt samarbeid.
Målet for disse har vært å gjøre kommunene bedre i stand til å ivareta ansvaret sitt, særlig for helse- og omsorgsoppgaver. Bakgrunnen har vært som i andre nordiske land, at kommunene har fått flere oppgaver og kommunene har vært for små for oppgavene.
Disse tiltakene har ikke ført til ønsket resultat og det er nå nylig gjennomført en reform som flyt- ter et stort antall oppgaver fra kommunene til nye, folkevalgte regioner. Finland har altså skiftet stra- tegi fra å endre kommunestrukturen til å bruke oppgavefordeling som løsningsstrategi.
Strukturreformer
I Finland har det vært ulike reformer og reformfor- søk siden 2005, og disse kan deles opp i tydelige faser.30 I den første fasen mellom 2005–2011 gjen- nomførte regjeringen «Kommun- og service- strukturreformen», der staten både oppmuntret kommunene til frivillige sammenslåinger gjen- nom å tilby ulike økonomiske incitamenter, men også til mer interkommunalt samarbeid gjennom
«samkommuner». Bakgrunnen var at mange kom- muner kom til å få en ubalanse i den demografiske forsørgerbyrden, og at de verken ville klare å finansiere, eller få nok kapasitet i form av ansatte til det økte tjenestebehovet. Reformen handlet ikke om å gi kommunen flere oppgaver, men at kommunene skulle klare å håndtere de oppgavene de allerede hadde. Staten stilte krav om at for å ha oppgaver innenfor sosial- og helseområdet måtte kommuner eller kommunesamarbeid ha minst 20 000 innbyggere. Staten kunne gi dispensasjon fra dette kravet. Det ble ikke satt et tilsvarende krav om antall innbyggere ved kommunesammen- slåing, men departementet kunne avvise søknad/
ønske om sammenslåing dersom den ikke oppfylte lovens kriterier for en bærekraftig kommune. I praksis ble alle forslag om sammenslåing god- kjent.31 Det ble gitt økonomisk støtte til sammen- slåinger, men ikke til interkommunale samarbeid.
Antall kommuner ble redusert med 100 som følge av reformen, men det skjedde lite endringer i kom- munene med størst utfordringer.32
Selv om det ble gjennomført flere sammenslå- inger i perioden, mente staten det ikke var til- strekkelig, samt at de interkommunale samarbei- dene ble kritisert for å ha for svak ansvarsutkre- ving, demokrati, innsyn og styring.33 Det ble der- for startet en ny fase av diskusjon om kommune- struktur mellom 2011 – 2014. Staten gikk nå noe hardere til verks for å få sterkere kommuner som skulle klare å håndtere oppgavene, med særskilt fokus på helsesektoren. Det ble lovfestet kriterier for å sikre kommunenes forutsetninger for å levere velferdstjenester. Blant annet ble et innbyg- gertall på 20 000 satt som et mål for de nye kom- munene og dette ble koblet til retten til å produ- sere sosial- og helsetjenester i egen regi.34 Kom- munene ble pålagt å utrede mulige sammenslåin- ger, til forskjell fra den første fasen hvor dette da var frivillig. Det ble heller ikke nå mange sammen- slåinger. Derfor tok den tredje fasen til, der de politiske partiene ble enige om en reform som skulle overføre hele sosial- og helseområdet til fem nye regioner som skulle fungere som sam- kommuner, som ble styrt og finansiert av kommu- nene. Forslaget ble trukket da det kom kritikk om at det var i strid med grunnlovens beskyttelse av det kommunale selvstyret. Etter regjeringsskiftet i 2015 ble det fremmet forslag om opprettelse av et folkevalgt regionalt nivå som skulle få ansvar for sosial- og helseområdet.
Sosial- og helsereformen
Finland har ikke tidligere hatt et regionalt folke- valgt nivå. De har 19 «Landskap» som er formali- serte interkommunale samarbeid som ledes av et
«Landskapsforbund», bestående av indirekte valgte representanter fra kommunene. Med Sosial- og helsereformen er det nå innført et regionalt fol- kevalgt nivå. Grensene for de nye regionene er i tråd med grensene for landskapene, bortsett fra rundt Helsinki, der landskapet er delt inn i flere regioner.
Bakgrunnen for reformen er aldrende befolk- ning, økende kostnader knyttet til større behov for tjenester for de eldre, samtidig med at fødsel- stall og andelen personer i yrkesaktiv alder syn- ker.35
30 Erlingsson og Flemgård (2018) 31 Sandberg (2017)
32 Sandberg (2017)
33 Erlingsson og Flemgård (2018) 34 Sandberg (2017)
35 Social- och hälsovårdsministeriet (FI) (2022)
Målene med reformen er:
•
minska skillnaderna i välfärd och hälsa•
trygga likvärdiga och högklassiga social- och hälsovårdstjänster och räddningsväsendets tjänster för alla finländare•
främja tillgången till tjänster och förbättra deras tillgänglighet i synnerhet på basnivå•
trygga tillgången till yrkeskunnig arbetskraft•
reagera på de utmaningar som samhälleliga förändringar för med sig•
dämpa kostnadsökningen•
förbättra säkerhetenKilde: Socialministeriet, presentasjon av regjeringsråd Auli Valli-Lintu, for utvalget 24.05.22
Det 22 nye regionene fikk overført alle sosial-, helse- og redningsoppgaver fra kommunene fra 1.
januar 2023. Oppgavene som er overført fra kom- munene til de nye regionene er:36
•
Primærhelsetjenesten•
Spesialisert helsevesen•
Sykehustjenester•
Tannhelse•
Psykisk helse og rustjenester•
Barsel- og barnehelseklinikker•
Sosialt arbeid for voksne•
Barnevern•
Tjenester for mennesker med nedsatt funk- sjonsevne•
Botilbud til eldre•
Hjemmehjelp•
Rehabilitering•
RedningstjenesterOppgavene utgjør om lag 50 prosent av kommune- nes totale budsjett. Disse midlene samt alle ansatte innenfor de aktuelle tjenestene er overført til de nye regionene. Regionene får ikke skattleg- gingsrett, men finansieres med rammeoverførin- ger fra staten.
Kommunene beholder ansvar for skole, barne- hage, voksenopplæring, kultur og ungdomsaktivi- teter, sport og fysisk aktivitet, infrastruktur, miljø, næringsutvikling, arbeidsformidling, arealplanleg- ging, bolig og transport. De har også et generelt ansvar for å fremme folkehelse, i likhet med regio- nene.
Dette er en stor forvaltningsreform som endrer kommunene i Finland fundamentalt gjen- nom å fjerne alle helse- sosial- og redningstje- nesteoppgaver, og Finland går med dette over fra å bruke strukturreformer som virkemiddel, til å
flytte oppgaver og avlaste alle kommunene for oppgaver.
Kommunesammenslåing vil fortsatt være aktuelt. Kommuner kan selv ta initiativ til sam- menslåing, men det finnes også en åpning i kom- muneloven for at staten kan innlede en særskilt kommuneinndelingsprosess i tilfeller der kommu- ner har særskilte økonomiske utfordringer. En slik prosess kan ende med sammenslåing mot kommunenes vilje. Kriterier for når dette er aktu- elt er definert i kommuneloven. En slik prosess har blitt brukt i to tilfeller som førte til sammen- slåing. Ved to andre tilfeller ble prosess igangsatt, men det førte ikke til sammenslåing. I det ene til- fellet hadde kommunens økonomi endret seg til det bedre i løpet av utredningsperioden. I det andre tilfellet opphevet den høyeste forvaltnings- domstolen statsrådens beslutning om tvangssam- menslåing.37
Scenarier for framtidens kommuner
På tross av den store forvaltningsreformen som Sosial- og helsereformen er, jobber regjeringen med strategier for å styrke kommunene i Finland.
Finske kommuner opplever kanskje enda ster- kere de samme utfordringene som i Norge. Alde- ren på befolkningen øker, arbeidskraften minker og det er fødselsunderskudd. Samtidig kon- sentreres befolkningen til sentrale steder og den finansielle ubalansen mellom kommuner økes gjennom kostnadsøkninger både i utflyttingskom- muner og i vekstkommuner. Kommunene særut- vikles og differensieres.38 Helse- og sosialrefor- men vil lette situasjonen med uforutsigbare utgif- ter knyttet til helse- og sosial, men samtidig vil den ikke styrke kommunenes økonomi.
Finansdepartementet satte ned en arbeids- gruppe i 2020 som skulle utrede løsninger på kommunenes nåværende og framtidige utfordrin- ger og problemer, og vurdere ulike alternativer for kommunepolitikken. Målet er å etablere forut- setninger for en mer konsekvent og langsiktig kommunalpolitikk nasjonalt. Arbeidsgruppen var bredt sammensatt av representanter fra stat, kom- muner og den finske kommuneorganisasjonen.
Arbeidsgruppen skulle jobbe ett år, fram til 2021, men arbeidet har blitt forlenget.
Temaene har vært balanse og bærekraft mel- lom kommunenes økonomi og oppgaver, kommu- nenes rolle og selvstyre, kommunenes arbeidsfor- mer, samarbeid og kommunestruktur og statens
36 Social- och hälsovårdsministeriet (FI) (2022) (oversatt fra svensk)
37 Sandberg (2017)
38 Finansministeriet (FI) (2022)
styring av kommunene. Målet har vært å finne løs- ninger for å rette opp den strukturelle ubalansen i kommunenes inntekts- og utgiftsutjevning, sikre likeverdig tilgang til «basisservice» i hele landet og styrke kommunenes forutsetninger for sam- funnsutvikling.
En av de viktigste observasjonene i arbeidet er at kommuner og regioners behov må identifiseres bedre enn før, og at det trengs skreddersydde løs- ninger på ulike kommuners problem, uten at det fører til en altfor splittet forvaltning.
Arbeidet har så langt resultert i både flere mål for å bedre kommunenes forutsetninger, framtidig helhetlig kommunepolitikk, samt utvikling av tre scenarier for mulig utvikling i kommunene fram- over.
Når det gjelder målene for å bedre kommune- nes forutsetninger peker utredningen på at ulik- hetene mellom kommunene må erkjennes.
En målveten kommunpolitik är på många sätt nödvändig med tanke på kommunernas fram- tid. Om den nuvarande kommunpolitiken fortsätter är risken att problem som kräver åtgärder göms undan eller att man blir tvungen att hela tiden lappa över problemen med mera bidrag, vilket tillsammans med finanserings- trycket från välfärdsområdena skulle vara en svår väg för statsfinanserna och hela den offentliga ekonomins hållbarhet. Att ytterlighe- terna framhävs kan ses som ett naturligt resul- tat när man söker kommunpolitiska lösningar, eftersom grunden för kommunpolitiken har lagts under en tid då skillnaderna mellan kom- munerna var mindre. Detta betyder ändå inte att kommunpolitiken skulle drivas med beaktande av endast de stora städernas eller de små kommunernas problem och möjligheter.
För att den negativa utvecklingsspiral som målades upp i rapporten om kommunernas lägesbild som ingående beskrev kommuner- nas situation ska kunna undvikas, vore det skäl att i fortsättningen driva en mer medveten, samordnad, långsiktig, förutsägbar och lös- ningsinriktad kommunpolitik
Kilde: Finansministeriet (FI) (2022)
Bedre forutsetninger for kommunene skal oppnås gjennom blant annet:39
– Kommunenes ulikheter og særutvikling og kommunenes mange roller må identifiseres bedre i beslutninger som berører kommunene.
– Å være tilbakeholden med å utvide kommune- nes ansvar og oppgaver, for eksempel må til- gang på arbeidskraft vurderes ved eventuelle nye oppgaver.
– Avtalesamarbeid mellom staten og regionsen- tre eller store byer.
– Realistisk og framtidsrettet tilpasning i kom- muner med befolkningsnedgang.
– Fortsette med kommunesammenslåinger som er strategiske og målrettede, samt mer og bedre interkommunalt samarbeid gjennom å senke terskelen for samarbeid.
– Bruke digitalisering til å utvikle tjenestene, gjennom samarbeid, men samtidig er det viktig å beholde kompetanse og forståelse for digita- lisering også i egen organisasjon.
– Mer langsiktighet i planlegging og økonomi i kommunene.
– Vurdere om staten har behov for ytterligere styringsverktøy i de tilfeller en kommune ikke klarer å levere lovpålagte oppgaver.
Når det gjelder kommunepolitikkens framtidslinje konkluderes det blant annet med følgende mål og prinsipper:
– Kommunepolitikken må ses som en helhet der sektorer samordner sin politikk og forhold til kommunene.
– Kommunepolitikken trenger langsiktighet. I stedet for kursendringer og reformer som vari- erer med regjeringsperiodene er det behov for et felles framtidsbilde og en langsiktig politikk.
– Finne en bedre balanse mellom det kommu- nale selvstyret og statlig styring.
De tre scenariene for kommunesektoren i Finland er utviklet for å støtte diskusjonen om en framti- dig kommunepolitikk, og gi den en helhetlig linje for å hindre at ulike forvaltningsområder tar beslutninger som påvirker kommunene som hver og en leder til ulik utvikling.
39 Finansministeriet (FI) (2022)