Del II Generalistkommunene i dag
5.5 Kommunen som samfunns-
5.5.5 Andre undersøkelser om
samfunnssikkerhet og beredskap DSB spurte i 2016 kommuner som hadde hatt til- syn med kommunal beredskapsplikt, om hvilke faktorer som kan være til hinder for styrking av kommunenes arbeid. Resultatene viste at mangel på tid til arbeid samlet sett oppleves som det stør- ste hinderet, deretter kom økonomiske rammer, kompetanse i kommunen og oppfølging og støtte på ledernivå. For alle hindringene det spørres om, er det større andel som gir høyeste skår på hind- ringene blant de små kommunene. Når det gjel- der mangel på tid, som var det største hinderet, viser resultatene at mangel på tid er større jo min- dre kommunene er.123
I innspill fra DSB til utvalget om kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i planer etter plan- og bygningsloven, basert på kommuneundersøkelser, tilsyn og egne undersø- kelser og intervjuer, ser DSB en bedring, men at det er langt igjen før samfunnssikkerhet integre- res gjennomgående i planer. De mener noe av utfordringen ligger i at mange kommuner man- gler oppdaterte planer, at det er knappe ressurser på fagkompetanse om samfunnssikkerhet og beredskap (ofte små stillingsbrøker) og derfor lite kapasitet til å involvere seg i planprosesser. DSB mener det er kompetanse og kapasitetsutfordrin- ger som gjør at kommunen ikke i tilstrekkelig grad ivaretar sitt samlede samfunnssikkerhetsan- svar i samfunns- og arealplanleggingen.
DSB har et inntrykk av at de ROS-analyser som gjennomføres knyttet til arealplaner ikke all- tid utreder på en tilfredsstillende måte hvorvidt utbygging på et gitt planområde er trygt. DSB mener årsaken til dette kan være at plan- og byg- ningsloven ikke stiller krav til hva en analyse skal inneholde og hvilken prosess man skal gjennom- føre. De peker også på at mange ROS-analyser til arealplaner ofte utføres av eksterne (konsulenter og utbyggere), og at kvaliteten på disse analysene varierer mye. Det er også fortsatt mange ROS-ana- lyser som kun lister opp ulike farer, men hvor det mangler tverrfaglig samarbeid i utarbeidelse av analysene.
Rådmannsundersøkelsen som ble gjennom- ført som del av nullpunktsmålingen fra 2017124 spurte rådmennene om deres vurdering av kom- munenes kapasitet innenfor kommunale bered- skapsoppgaver. 23 prosent svarte at det ikke var noen årsverk til dette i egen organisasjon, og 63 prosent svarte at det var inntil ett årsverk til kom- munale beredskapsoppgaver. I en undersøkelse der det spørres om kapasitet i organisasjonen om kommunale beredskapsoppgaver, svarer ingen kommuner med under 5 000 innbyggere at de har 2-5 årsverk i egen organisasjon til dette arbeidet.
5 prosent av kommunene mellom 5 000–15 000 innbyggere svarer at de har 2–5 årsverk eller mer i egen organisasjon. 24 prosent av kommunene over 15 000 innbyggere svarer det samme. Når rådmennene blir spurt om egenvurdering av per- sonellkapasitet til beredskap og samfunnssikker- het, svarer 25 prosent av kommunene med under 15 000 innbyggere at de har svært eller nokså dår- lig kapasitet i egen organisasjon.
122Riksrevisjonen (2022b)
123Innspill fra DSB 124L.-E. Borge et al. (2017)
5.5.6 Oppsummering
Samlet sett finner kartleggingen av lovoppfyllelse at kommunene i gjennomsnitt oppfyller 64 pro- sent av lovkravene som er kartlagt under sam- funnsutviklerrollen. Det er den laveste lovoppfyl- lelsen av de tre rollene som er undersøkt.
Det er stor forskjell mellom kommunene. Sen- trale kommuner tilfredsstiller kravene i større grad enn andre kommuner. Plankravene er spesi- elt vanskelig for kommunene, og små kommuner ivareta disse lovkravene i mindre grad enn større kommuner.
Undersøkelsen viser videre at det er et gjen- nomsnitt på 77 prosent av kommunene som opp- fyller beredskapskrav. Menon finner at det er sam- menheng mellom oppfyllelse av beredskapskrav og befolkningsstørrelse, altså at jo større kommu- nen er, jo større sannsynlighet er det for at bered- skapskravene er oppfylt. Det er også noe sammen- heng med sentralitet og grad av lovoppfyllelse, men dette betyr mindre enn befolkningsstørrelse.
Det er ikke et krav i loven til hvor gammel en kommuneplan kan være, og en plan gjelder til en ny plan er vedtatt. Mange kommuner har eldre planer, spesielt arealplaner. Det er også dokumen- tert at det er svært få kommuner som oppfyller kravene til konsekvensutredninger, blant annet å utrede planalternativer. Det er også få konse- kvensutredninger som inneholder klima- og miljø- temaer.
Undersøkelser viser at mange kommuner har utfordringer med tilgang til relevant plankompe- tanse og nødvendig kapasitet, og også at små kommuner ikke i like stor grad er i stand til å bruke planverktøyene som strategiske politiske instrumenter. Undersøkelser viser videre at det er lite interkommunalt samarbeid om denne opp- gaven, blant annet fordi det kan være vanskelig å bli enige om lokalisering.
5.6 Kommunenes samlede lovoppfyllelse
Ingen kommuner tilfredsstiller alle lovkrav, og varia- sjonen er stor
Indikatorene i kartleggingen av lovoppfyllelse for de tre rollene er slått sammen til en totalindikator, som viser at graden av lovoppfyllelse varierer mel- lom 50 og 99 prosent i kommunene som er kart- lagt. Gjennomsnittlig lovoppfyllelse var på litt over 80 prosent. Det vil si at i gjennomsnitt oppfylte kommunene litt over 80 prosent av lovkravene som er kartlagt. Også medianen var på om lag 80
prosent, noe som betyr at halvparten av kommu- nene oppfyller mer enn 80 prosent av lovkravene, og halvparten oppfyller mindre enn 80 prosent av lovkravene.
For å undersøke stabiliteten av funnene ble det også sett på lovoppfyllelse for årene 2015 til 2019. Gjennomsnittlig grad av lovoppfyllelse økte fra 2015 til 2019, og spesielt i perioden 2016 til 2018.
På overordnet nivå er det ingen av kommu- nene i utvalget som tilfredsstiller alle kartlagte lovkrav. Det er stor variasjon mellom kommu- nene. Menon har gjennomført analyser for å iden- tifisere kjennetegn ved kommunene som har størst utfordringer med å tilfredsstille lovkravene.
Små distriktskommuner har størst utfordringer med lovoppfyllelse
Analysene viser at graden av lovoppfyllelse har sammenheng med sentralitet og innbyggertall. Jo mer perifere kommuner, desto lavere grad av lov- oppfyllelse. Jo mindre kommuner, desto lavere grad av lovoppfyllelse. God økonomi kompense- rer til en viss grad for effektene av sentralitet og størrelse, men ikke fullt ut.
Det er stor variasjon innad i kommune- gruppene, og det finnes både store, små, sentrale og usentrale kommuner med både lav og høy grad av lovoppfyllelse. Små distriktskommuner med relativt lavt økonomisk handlingsrom har størst utfordringer med å løse de lovpålagte oppgavene.
Analyser av lovoppfyllelse for årene 2015 til 2019 viser at sentralitet og innbyggertall forklarer forskjellen mellom kommunenes lovoppfyllelse også i denne perioden. Økonomisk handlingsrom hadde mindre betydning for grad av lovoppfyllelse i årene 2015–2019 enn det hadde for graden av lovoppfyllelse i 2020.
Figur 5.15 viser maksimums-, minimums- og gjennomsnittsverdier for grad av lovoppfyllelse etter sentralitet. Gruppene av minst sentrale kom- muner har lavere grad av lovoppfyllelse og større avvik mellom maksimums- og minimumsverdi- ene enn de mest sentrale kommunegruppene. Tal- lene viser også at de tre mest sentrale kommune- gruppene har høy grad av lovoppfyllelse, og rela- tivt liten variasjon mellom maksimums- og mini- mumsverdiene.
Det er også noen tydelige tendenser i resulta- tene etter innbyggertall. Store kommuner har i gjennomsnitt høyere grad av lovoppfyllelse enn mellomstore og små kommuner, og det er mindre forskjell mellom høyeste og laveste grad av lov- oppfyllelse i de store kommunene. Samtidig har
noen kommuner innenfor de ulike kommune- gruppene svært høy grad av lovoppfyllelse, som vist i figur 5.16.
Som vist i kapittel 4 er det en sterk sammen- heng mellom sentralitet og innbyggertall. Kom- muner som er sentrale har som regel høyt innbyg- gertall, og kommuner som er usentrale har som regel lavt innbyggertall. Store og sentrale kommu- ner har høyere grad av lovoppfyllelse enn øvrige kommuner. Gruppen med små og de minst sen-
trale kommunene har lavest grad av lovoppfyl- lelse. For de mellomstore kommunene er det liten variasjon av lovoppfyllelse gitt de ulike sentrali- tetsgruppene, som vist i figur 5.17.
Kartleggingen fant videre at større økonomisk handlingsrom samvarierer positivt med større grad av lovoppfyllelse på overordnet nivå. Figur 5.18 viser at økonomisk handlingsrom betyr min- dre enn størrelse når det gjelder grad av lovopp- fyllelse. Store og mellomstore kommuner har Figur 5.15 Grad av lovoppfyllelse etter sentralitet, 2020.
Kilde: Menon Economics, 2022. N=262 0
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1: Mest sentrale kommuner (N=6)
2: Nest-mest sentrale kommuner
(N=17)
3: Mellomsentrale kommuner 1
(N=39)
4: Mellomsentrale kommuner 2
(N=55)
5: Nest-minst sentrale kommuner
(N=75)
6: Minst sentrale kommuner (N=70)
Maksimum Gj.snitt Minimum
Figur 5.16 Grad av lovoppfyllelse etter antall innbyggere, 2020.
Kilde: Menon Economics, 2022. N=262 0
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
50 000 innb.
og over (N=18)
20 000 – 49 999 innb. (N=35)
10 000 – 19 999 innb. (N=42)
5 000 – 9 999 innb. (N=50)
2 000 – 4 999 innb. (N=71)
Under 2 000 innb. (N=46)
Maksimum Gj.snitt Minimum
større eller like stor grad av lovoppfyllelse uav- hengig av høyt eller lavt økonomisk handlings- rom. Små kommuner har lavere grad av lovoppfyl- lelse for de ulike nivåene av økonomisk handlings- rom, og lavest grad av lovoppfyllelse har små kommuner med lavt økonomisk handlingsrom.
Lovkrav som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø er spesielt krevende
Menon har sett nærmere på 10 tverrsektorielle indikatorer som sier noe om hvilken type lovkrav som er vanskeligst for kommunene å oppfylle.
– Kompetansekrav som er uavhengig av størrel- sen på målgruppen, for eksempel krav om at Figur 5.17 Gjennomsnittlig grad av lovoppfyllelse etter sentralitet og antall innbyggere, 2020.
Kilde: Menon Economics, 2022. N=262 60
65 70 75 80 85 90 95
1: Mest sentrale kommuner (N=6)
2: Nest-mest sentrale kommuner (N=17)
3: Mellomsentrale kommuner 1 (N=39)
4: Mellomsentrale kommuner 2 (N=55)
5: Nest-minst sentrale kommuner (N=75)
6: Minst sentrale kommuner (N=70) Små kommuner (N=117) Mellomstore kommuner (N=92) Store kommuner (N=53)
Figur 5.18 Gjennomsnittlig grad av lovoppfyllelse for små, mellomstore og store kommuner med ulikt økonomisk handlingsrom, 2020.
Kilde: Menon Economics, 2022. N=257 60
80 90
70 100
Lavt økonomisk handlingsrom (N=78)
Middels økonomisk handlingsrom (N=106)
Høyt økonomisk handlingsrom (N=73)
Grad av lovoppfyllelse
Små kommuner – 0–4 999 innb.
Mellomstore kommuner – 5 000–19 999 innb.
Store kommuner – 20 000 innb. eller mer
kommunen skal ha knyttet til seg minst én ergoterapeut
– Kompetansekrav som er avhengig av størrel- sen på målgruppen, for eksempel antall elever per lærer utdannet i ulike fag
– Bemanningskrav som er uavhengig av størrel- sen på målgruppen, for eksempel bemanning til forebygging og beredskap
– Bemanningskrav som er avhengig av størrel- sen på målgruppen, for eksempel lærertetthet per elev i skolen
– Krav om tjenestetilbud som er uavhengig av størrelsen på målgruppen, for eksempel tilbud om helsestasjon til ungdom
– Krav om tjenestetilbud som er avhengig av størrelsen på målgruppen, for eksempel indivi- duell plan for alle med behov for det
– Beredskapskrav, for eksempel beredskap for brann og redning
– Plankrav, for eksempel ROS-analyse som er oppdatert siste fire år
– Saksbehandlingskrav, for eksempel krav til tidsfrister i byggesaker
– Krav til å føre tilsyn, for eksempel tilsyn kom- munen gjennomfører med fosterhjem
Gjennomsnittlig lovoppfyllelse for de ulike katego- riene er vist i figur 5.19. Kompetansekrav som er uavhengig av størrelse og bemanningskrav til- fredsstilles i svært stor grad. Krav til å føre tilsyn og plankrav er de to områdene hvor kommunene har størst utfordringer med å oppfylle lovkravene.
Analysene viser at befolkningsrike kommuner i større grad tilfredsstiller kompetansekrav og krav til tjenestetilbud som ikke avhenger av stør- relse på målgruppen. Dette gjelder også krav til planer og beredskap, samt bemanningskrav som ikke avhenger av størrelsen på målgruppen.
Kommunene har størst utfordringer med å til- fredsstille plankrav og krav til å føre tilsyn. Min- dre kommuner ivaretar i mindre grad krav knyttet til plan og tilsyn. Funnene viser også at kommu- ner med stort økonomisk handlingsrom i større grad ivaretar plankravene enn andre kommuner, men at det ikke er en slik sammenheng for krav til tilsyn. Både når det gjelder plankrav og krav til å føre tilsyn ivaretar mer sentrale kommuner lov- kravene i større grad enn mindre sentrale kom- muner.
Funnene samsvarer i stor grad med innspill Menon har fått fra statsforvaltere og kommuner.
Statsforvaltere har pekt på at mange, spesielt min- dre, kommuner kan ha utfordringer med krav som krever spesifikk kompetanse og kan blant annet ha begrenset juridisk kompetanse og for- valtningskompetanse. Dette kan komme til uttrykk på områder som byggtilsyn og byggesak, planarbeid og klima og miljø i arealplanleggingen.
Statsforvaltere og kommuner Menon har snakket med understreker også at barnevern og rus og psykiatri er to utfordrende fagområder for mange kommuner, og at tjenestene krever en viss størrelse for å ivareta krav til kvalitet og avstand i enkeltsaker.
Figur 5.19 Gjennomsnittlig grad av lovoppfyllelse i 2020 for ulike typer lovkrav, prosent.
* Avhengig/uavhengig av størrelsen på målgruppen som tjenesten er innrettet mot Kilde: Menon Economics, 2022. N=288-356
65 68
77 78
82 86 86
92 93
94
0 20 40 60 80 100
Plankrav Tilsynskrav Beredskapskrav Krav til tjenestetilbud, uavhengig*
Kompetansekrav, avhengig*
Krav til tjenestetilbud, avhengig*
Saksbehandlingskrav Bemanningskrav, avhengig*
Bemanningskrav, uavhengig*
Kompetansekrav, uavhengig*
Gjennomsnittlig grad av lovoppfyllelse
Basert på datagrunnlaget, er Menons overord- nede vurdering at norske kommuner har størst utfordringer med å tilfredsstille lovpålagte opp- gaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fag- miljøer. For eksempel kan manglende tverrfaglig miljø svekke konsekvensutredning av kommune- planens arealdel, og føre til unødvendig nedbyg- ging av natur og økte klimagassutslipp. Oppgaver knyttet til barnevern og rus og psykiatri krever også spesialisert kompetanse og samarbeid på tvers av fagmiljøene.