Modellen er også rammeverket for kommisjonens analyse og rapportens struktur Andre del tar for seg hvordan generalistkommuner fungerer i dag, og hvilke trender og behov i samfunnet som vil påvirke generalistkommuner. Kommisjonen redegjør og drøfter også tiltak innenfor dagens system, som endringer i forutsetninger og rammebetingelser for kommunene.
Bakgrunn for utvalgets arbeid
Generalistkommunesystemet
Det er 163 kommuner som er små og ikke-sentrale, som utgjør 46 prosent av kommunene, og 6,7 prosent av Norges innbyggere bor i dem. Den statlige styringen har økt etter hvert som kommunene har fått flere oppgaver og mer ansvar.
Hvordan fungerer generalist-
Analysene viser at det er en klar sammenheng mellom en kommunes befolkning og sentralitet og overordnet etterlevelse av loven. Det er også minst variasjon mellom kommunene når det gjelder etterlevelse av lovverket for denne rollen.
Økende press på generalist-
Disse viser også at det er stor variasjon mellom kommuner som er like i størrelse eller beliggenhet, men det er en klar tendens til at små og ikke-sentrale kommuner gjennomgående rangeres lavere. Utvalget mener det er et problem at særlig små og ikke-sentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovkrav.
Tiltak for å løse utfordringene
Utvalget mener den største utfordringen i dagens generalistkommunesystem er at særlig små og ikke-sentrale kommuner har vanskeligheter med å etterleve lovkravene. Utvalget mener det vil være svært synd å gå bort fra en konsekvent demokratisk ansvarsvurdering.
Utvalgets anbefalinger
Et flertall i utvalget mener at en slik særskilt arveordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer bør utredes nærmere. Utvalget mener imidlertid at pålegg om samarbeid vil kunne være et mulig element i en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med omfattende utfordringer.
Utvalgets sammensetning
Utvalgets mandat
Dette prinsippet innebærer at alle kommuner, med svært få unntak, har samme plikter uavhengig av innbyggertall, tettstedsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn. Utvalget bør legge til rette for innspill fra relevante kompetansemiljøer og private og offentlige aktører.
Utvalgets forståelse av mandatet
Utvalget bør innhente erfaringer fra andre sammenlignbare land som er relevante for utvalgets arbeid og oppgaver. Utvalget skal innen 12. desember 2022 levere sin utredning i form av en NOU til Avdeling for kommunale anliggender og modernisering.
Utvalgets arbeid
Rapporten peker på at årsaken blant annet kan være at det er større politisk handlingsrom i større kommuner. I kapittel 4 viste utvalget at det er 163 kommuner som er små (under 5 000 innbyggere) og desentraliserte (sentralitetsnivå 5 og 6).
Det norske kommune-
Det lokale selvstyret
Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn nødvendig for å beskytte nasjonale mål. En sammenligning av lokalt selvstyre i Norden viser at alle kommuner i Norden har stor oppgavefrihet da det kommunale selvstyret er negativt begrenset.2 I en rekke andre land skal kommunenes oppgaver autoriseres iht. lov, eller begrenset på andre måter.
Kommunenes grunnleggende
Når det gjelder rettslig beskyttelse av lokalt selvstyre, har Norge nådd Finlands og Islands nivå etter grunnloven om lokalt selvstyre, samt innføringen av søksmål for kommunene. I tillegg til representativt demokrati, vil derfor organisering av medvirkningsformer og arenaer som inkluderer politisk diskusjon være en del av kommunenes rolle som demokratisk arena og aktør.
Historisk utvikling av generalist-
De ulike særlovene som også gjorde et skille mellom by og land ble også gradvis endret. Etter hvert ble det imidlertid klart at den økonomiske krisen i kommunene også var knyttet til mangel på lokale ressurser.
Historisk utvikling av begrepene
Alle kommuner skal ha samme plikter etter lov og samme finansieringssystem gjelder for alle kommuner. Kommunens generelle prinsipp innebærer at det skal være samme rammer, plikter, ansvar og finansieringsavtale for alle kommuner.
Utvalgets forståelse og definisjon
Disse argumentene peker på et annet definerende kjennetegn ved det generalistiske kommunesystemet, nemlig universalisme – at «alle kommuner har ansvar for samme oppgaveportefølje». Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner har samme rettsstilling og samme ansvar for de lovpålagte oppgavene, uavhengig av befolkningsstørrelse, tettstedsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn.
Kommuneinndeling og geografi
- Geografiske rammebetingelser
- Kommuneinndeling
- Samvariasjon mellom sentralitet
Små og ikke-sentrale kommuner utgjør 46 prosent av kommunene og 6,7 prosent av norske innbyggere bor i dem. I Nord-Norge utgjør små og ikke-sentrale kommuner 85 prosent av kommunene og 39 prosent av innbyggerne bor i dem.
Kommunenes oppgaver
Fra 2018 er «nærhetsprinsippet» rettslig forankret i kommuneloven, i § 2-2 annet ledd: Offentlige oppgaver legges fortrinnsvis til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggeren. Siden 1960-tallet har kommunene overtatt ansvaret for blant annet grunnskoler (fra fylket og riksstyret), barnehage (ny oppgave), allmennlegetilbud (fra riksstyret), helsestasjoner, sykehjem mv. helsestasjoner. omsorg for psykisk utviklingshemmede (fra fylkestinget), sosiale tjenester og NAV i samarbeid med staten, mottak og gjenbosetting av flyktninger (fra staten), utvidelse av landbruks- og miljøansvar (fra staten), bibliotek (fra staten). ) og ekteskapslov (i staten).
Statlig styring
- Prinsipper for statlig styring og
- Juridiske styringsvirkemidler
- Pedagogiske virkemidler
- Annen samhandling mellom stat
- Utviklingstrekk i den statlige
Det følger av lov om kommunalt selvstyre artikkel 2 til 2 første ledd at det kommunale og distriktsmessige selvstyret ikke kan innskrenkes mer enn det som er nødvendig for å verne statlige mål. Det kommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn nødvendig for å beskytte statlige mål.
Økonomiske styringsvirkemidler
- Kommunenes inntekter
- Inntektssystemet skal legge til
- Forskjeller i inntekter mellom
- Økonomien i kommunene
Kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet (kommune B) kompenseres for 60 prosent av differansen mellom skatteinntektene og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet (kommune A) trekkes fra 60 prosent av differansen mellom skatteinntektene og landsgjennomsnittet.
Samarbeidsløsninger – inter-
Selv om det er forskjeller mellom tjenesteområdene, tyder de fleste studier på at interkommunalt samarbeid fører til økt tjenestekvalitet. Selv om interkommunalt samarbeid gir mange fordeler, og kommunene er avhengige av samarbeidet, er det også utfordringer med interkommunalt samarbeid.
Forholdet mellom fylkeskommune
Mye tyder på at det er betydelige forskjeller mellom kommunene når det gjelder stabilitet i ledende administrative stillinger. Samtidig er det tydelig at det er ulikt fusjonspotensial i ulike deler av landet.
Generalistkommunene i dag
Kartlegging av kommunal
Interkommunalt samarbeid kan gjøre det vanskelig for kommunene å rapportere, men en gjennomgang av tallene viser at dette ikke er et omfattende problem i tallene som brukes i undersøkelsen. Som med all forskning basert på egenrapportering, må feilrapportering vurderes.
Kommunen som demokratisk
- Lovkrav til lokaldemokratiet
- Andre forhold ved lokal-
- Oppsummering
Resultatene for målingene i og 2019 viser at det er betydelig høyere mellomvalgsaktivitet jo mindre kommunen er. Rapporten viser også at det er større sannsynlighet for å stille til gjenvalg i store kommuner enn i små kommuner.
Kommunen som tjenesteyter
- Helse og omsorg
- Skole og barnehage
- Barnevern
- Rus og psykiatri
- Brann og redning og vann-
- Oppsummering
En høy andel av kommunene har høy grad av lovoverholdelse, men kun 28,2 prosent av kommunene følger lovkravet fullt ut. Analysene viser at det er en sammenheng mellom lovoverholdelse og sentralitet, noe som gjør at sentrale kommuner oppfyller kravet i større grad enn ikke-sentrale kommuner.
Kommunen som myndighets-
- Lovoppfyllelse: kommunene som
- Andre kartlegginger: kommunene
- Oppsummering
Kravene til klare fullmakter og fullmakter til arkivarbeid oppfylles av 96 prosent av kommunene. Det er også forskjell på omregningsgraden avhengig av kommunestørrelsen: 71 prosent av sakene fra kommuner med mindre enn 5000 innbyggere godkjennes, i saker fra kommuner mellom 5-.
Kommunen som samfunns-
- Lovoppfyllelse: Plansystemet som
- Andre undersøkelser om plan-
- Interkommunalt samarbeid om
- Lovoppfyllelse: Samfunns-
- Andre undersøkelser om
I veiledningen til plan- og bygningsloven kommer det frem at det er en fordel om økonomiplanen er samme dokument som kommuneplanens handlingsdel. Studien viser også at i gjennomsnitt oppfyller 77 prosent av kommunene beredskapskravene.
Geografiske variasjoner
Deler av kommunenes tjenesteproduksjon og forvaltningspraksis er i strid med loven og mot nasjonale hensyn. Funnene i NIVI-rapporten «Status for interkommunalt samarbeid i Troms og Finnmark» viser at kommunene i Finnmark samarbeider mindre med hverandre enn i andre deler av landet.131 Også i Finnmark består samarbeidet av en større andel.
Interkommunalt samarbeid og
I tillegg viser tallene at snørydding er den tjenesten som oftest settes ut til private, etterfulgt av drift og vedlikehold av kommunale bygg og anlegg. Drift og vedlikehold av kommunale bygg er tjenesten hvor de fleste kommuner har opprettet en egen enhet for å løse oppgaven.
Andre kartlegginger som sier noe
- Kommunebarometeret
- Kommuneindeksen
- Innbyggerundersøkelsen
- Lokaldemokratiundersøkelsen
Dette indikerer at de er rangert minst, høyest, lavest og gjennomsnittlig når det gjelder befolkning. Forskjellene mellom kommunene i innbyggerundersøkelsen forklares i hovedsak av egenskapene til innbyggerne.
Tilgang til kompetanse og
I tillegg sier to av tre kommuner at det er svært eller ganske utfordrende å rekruttere leger. De største utfordringene ligger i å rekruttere og opprettholde passende kompetanse innen barneomsorg, helse og omsorg, barnehage og skole.
Utvalgets samlede opp-
Kommunen som myndighet har en gjennomsnittlig etterlevelse av loven på 83 prosent, og det er stor variasjon mellom kommunene. Det er lite samarbeid på planområdet, som er det området der kommunene har minst lovoverholdelse.
Demografiske endringer
- Vi blir flere og flere vil bo i store
- Vi blir eldre
- Små distriktskommuner påvirkes
5 Antall ansatte viser hvor mange personer i yrkesaktiv alder det er for hver innbygger som er 67 år eller eldre. I kapittel 4 har kommisjonen vist at det er 163 kommuner som er definert som små og ikke sentrale.
Endringer i inntekter
- Strammere kommuneøkonomi
Utvalget viste at det gjennomsnittlige utgiftsbehovet pr innbygger vil øke mest i de minst sentrale kommunene – kommunene på sentralitetsnivå 5 og 6, fordi mekanismene i dagens inntektssystem for kommunene da vil sikre en omfordeling av inntektene pr. innbyggere i retning av disse kommunene.
Klima- og naturendringer
Når det gjelder vannforsyning og avløp er vedlikeholdsetterslepet beregnet til å være henholdsvis 220 milliarder kroner og 170 milliarder kroner for kommunale anlegg frem til 2040. Det kommunale veinettet utgjør nesten halvparten av det totale veinettet i Norge og med lavt ambisjonsnivå for vedlikehold ble kostnadene i 2015 beregnet til et sted mellom 0,5-2 milliarder kroner per år i 10 år.12.
Samfunnssikkerhet og beredskap
I 202111-rapporten ser de på blant annet kommunale bygg og kommunale vann- og avløpsanlegg. Når det gjelder kommunale bygg er konklusjonen at dagens kommune- og fylkesbygg har betydelig vedlikeholdsavfall og problemet øker.
Utenforskap øker
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har siden 2011 gjennomført risikoanalyser av alvorlige hendelser som kan ramme Norge. Andre hendelser som ble avdekket med potensielt svært alvorlige konsekvenser var digitale angrep på kritisk infrastruktur, både på tele- og datanettverk og på finanssektoren.
Press på demokratiet
Behov for innovasjon, omstilling
- Mer krevende å sikre tilgang til
- Behov for utviklingskapasitet
En av informantene som var kommunesjef for helse og omsorg uttalte at «planarbeid var noe som ble gjort som ferie- og feriearbeid og som man kun har de planene man absolutt må ha». Det har vært flere eksempler fra saken om kommuner med mange ledere som er overarbeidet på grunn av manglende kapasitet og at mange ledere har et bredt ansvarsområde. Det er opplyst at kapasiteten er for stor og at det er vanskelig å overholde fristene for behandling av sakene.
Oppsummering
Hvor skal vi finne de som er i teknisk, barnevern osv. skal jobbe, når en av tre skal jobbe med helse. Det er mye forskning, innovasjon og utviklingsmidler, men det er de som er først i skoene som får fellesgodet, og når resten kommer er satsingen over.
Generalistkommunene fungerer
- Ingen kommuner oppfyller alle
- Små distriktskommuner har de
- Lovkrav som krever spesialisert
- Også store kommuner og
For små og ikke-sentrale kommuner er det også utfordrende å skape et attraktivt fagmiljø og fulle stillinger, og derfor er det ekstremt utfordrende å rekruttere og beholde nødvendig kompetanse. Andre undersøkelser og meningsmålinger viser også at det er utfordringer med å skaffe riktig kompetanse og kapasitet.
Utfordringene vil bli større
Helsepersonellkommisjonen viser at andelen av alle ansatte i Norge som jobber i helse- og omsorgstjenestene er tredoblet siden tidlig på 1970-tallet til over 15 prosent i 2021. I faktiske tall er veksten i antall helsearbeidere og pleietjenester mer enn tredoblet seg i samme periode.
Interkommunalt samarbeid og
For mange små kommuner er kjøp av tjenester eller interkommunalt samarbeid helt nødvendig for å oppfylle lovkrav. Utvalget mener at dagens generelle kommunale system ikke ville fungere uten interkommunalt samarbeid og kjøp av tjenester.
Omfattende statlig styring
Fra de aller fleste kommuner som utvalget hadde kontakt med, fremheves det at fordelene med interkommunalt samarbeid er klart større enn ulempene. Utvalget drøftet om det er en grense for hvor mange oppgaver en kommune kan delegere til et interkommunalt samarbeid før kommunen ikke lenger er en generell kommune.
Økonomisk handlingsrom har
Utvalget mener dette er en trussel mot allmennkommunenes mulighet til å prioritere mellom oppgaver som er basert på politiske prioriteringer i kommunestyret. Utvalget mener at alle kommuner bør ha mulighet til å yte likeverdige tjenester, og derfor bør ha like økonomiske forutsetninger, og mulighet til å prioritere ut fra lokale behov.
Generalistkommunesystemet er
Variasjoner kan komme fra ulike kulturer, sosiale forhold og nasjonale tradisjoner.3 Det er vanlig å dele vesteuropeiske land inn i ulike modeller, for å beskrive fellestrekk og forskjeller mellom land når det gjelder lokal og regional forvaltning. De kan nevnes i den bredere kategorien administrative reformer, som hovedsakelig tar sikte på å forbedre resultater ("output"), effektivitet eller kvalitet på tjenestene, i motsetning til mer lokale demokratiske reformer som tar sikte på å øke deltakelsen eller bedre beslutningsprosesser. input"). .5 Det er imidlertid vanskelig å skille klart mellom administrative og lokale demokratiske reformer, fordi strukturelle reformer også påvirker lokaldemokratiet.
Tiltak for å løse utfordringer
Reformer i Europa
- Ulike kommunesystemer
- Ulike typer reformer
Det er også et mer flytende forhold mellom stat/offentlig sektor og marked og sivilsamfunn. Nå er det en trend mot mer asymmetri, hovedsakelig i urbane områder med deres urbane organisasjoner (metropo-.
Reformer i Norden
- Danmark
- Sverige
- Finland
- Island
- Nederland
Det er også kun i de kommunene hvor det er fengsler at kommunen har ansvaret for å yte helse- og omsorgstjenester til de innsatte, jf. Forskjellen er at ansvaret for oppgaven fortsatt ligger hos den enkelte kommune, selv om det er en annerledes en kommune som utfører.
Hvilke utfordringer kan oppgave-
Det er også noen oppgaver som kun er lagt til enkelte kommuner, men dette er oppgaver som enten ikke er universelle eller skyldes varierende geografiske forhold. Det er heller ikke oppgavedifferensiering, da det er oppgaver som ikke er universelle, men som gjelder et spesifikt område.
Tidligere erfaringer med oppgave-
- Stoltenberg-regjeringens
- Hvilke erfaringer har andre land
Kommunalt ansvar for arbeidsmarkedstiltak i Oslo Fire bydeler i Oslo er overført ansvaret for gjennomføringen av deler av kvalifiseringstiltakene innenfor arbeidsmarkedspolitikken fra Aetat Oslo og Akershus. Drammen kommune er overført fra politiet, Statens vegvesen og Buskerud kommune til myndighet til å autorisere skilt og trafikkregulering.
Praktisk gjennomføring av
- Avlastning for små kommuner
- Hvilke kommuner
- Prosess
- Statlige virkemidler
- Type oppgaver
Det kan implementeres ulikt, da det finnes ulike løsninger eller prosedyrer for å differensiere oppgaver i ulike bydeler eller ulike regioner i boligmarkedet og arbeidsmarkedet. De mente at det er en viss grad av synergi knyttet til tilsvarende oppgaver, kompetanse eller systemer når det gjelder overføring av kommunale oppgaver til regionstaten på følgende områder: administrative (støtte)funksjoner, institusjonsomsorg, helsetjenester, sosialtjenester . , barnepass, veier, natur- og miljøvern, landbruk og industri.
Vurderinger av oppgave-
Overføring av oppgaver fra en kommune til en annen vil ikke medføre store hindringer da alle kommuner har samme ansvar. Oppgavedifferensiering, det vil si at noen kommuner har færre oppgaver enn andre, vil føre til at disse kommunene reduserer oppgaveporteføljen.
Erfaringer med kommune-
Kommune- og provinsavdelingen, hvor det ble identifisert at det var et generelt behov for reformer både i kommune- og provinsavdelingene. Flere fylkesmenn påpekte at det er krevende for enkelte kommuner å ta på seg alle sine oppgaver, og at dette kan undergrave prinsippet om generalistkommuner.
Erfaringer fra kommunesammen-
Houlberg tolker utviklingen som at fem år etter reformen hadde de sammenslåtte kommunene høstet stordriftsfordelene og at pengebruken trolig var i ferd med å stabilisere seg. Erfaringer fra Norge viser også at nye kommuner bruker mindre penger på administrasjon enn gamle kommuner.
Mulighetsrommet – hvordan
- Formelle prosesser og rammer
- Kommunesammenslåing med
Det er også et funn at innbyggerne ofte er mindre fornøyd med kommunale tjenester etter en sammenslåing. Foreløpige funn fra Norge tyder på at det ikke var spesielle konsekvenser for lokaldemokratiet etter kommunereformen, men det er for tidlig å trekke endelige konklusjoner.
Vurderinger av større kommuner
- Hvordan påvirker større
En større systemkapasitet gir større kommuner bedre forutsetninger for å se oppgaver i sammenheng og til å prioritere mellom oppgaver. En større organisasjon med flere ansatte og større budsjett gir også virkelig politikerne større rom for måten de ønsker å oppfylle sine lovpålagte plikter på, og bedre forutsetninger for å ta på seg og planlegge nødvendige investeringer og vedlikehold.
Utvalgets samlede vurdering av
I kapittel 7 understreker kommisjonen at interkommunalt samarbeid er en hensiktsmessig og nødvendig del av det generelle kommunale systemet. Når interkommunalt samarbeid er en så viktig del av det samlede kommunale systemet, er kommisjonen bekymret for om det er tiltak knyttet til interkommunalt samarbeid som kan styrke kommunene og systemet.
Veiledning og bistand for bedre
Støtte til utredning og oppstart av
Behov for endringer i regel-
- Forenkling av reglene om
- Forholdet til anskaffelsesregel-
Skal staten kunne pålegge
Faste samarbeid om flere
- Behov for en egen samarbeids-
Interkommunalt samarbeid
Samlet vurdering av økt satsing
Innledning
Mindre statlig styring
Om oppgavefordeling
Oppgaver det kan være aktuelt
Utvalgets vurdering og
Generalistkommunesystemet er
Utvalget vil opprettholde
Det må gjøres tiltak innenfor
- Aktiv politikk for større
- Aktiv politikk for interkommunalt
- Mindre statlig styring
- Mer dialog, veiledning og
- Utrede en særskilt oppfølgings-
- Tilstrekkelige og forutsigbare
- God styring og ledelse
- Særskilte utfordringer
- Fylkeskommunens rolle
- Å flytte oppgaver bort fra alle
- Andre virkemidler og tiltak
Utvalgets anbefalinger
Større kommuner
Interkommunalt samarbeid
Endret statlig styring
