Barnevern

verket i de små kommunene enn i de store og mel- lomstore.

Kartlegginger som undersøker andre forhold enn lovoppfyllelse

Høsten 2019 ble det satt ned en ekspertgruppe som skulle gi anbefalinger om hvordan skoler og skoleeiere kunne bidra mer til elevenes læring.

SSB utarbeidet et kunnskapsgrunnlag til dette arbeidet, som så på kjennetegn ved skoler og kommuner som bidrar mer eller mindre enn for- ventet til elevenes læring.⁵⁵

For mellom- og ungdomstrinnet fant de at sannsynligheten for å være en skole med høyt

«skolebidrag» over tid øker med skolestørrelsen, antall elever per lærer og andel elever med for- eldre med høyere utdanning. For ungdomstrinnet fant de at andel lærere med fagkompetanse og lærerstabilitet har en positiv sammenheng med at skolen bidrar mer enn forventet over tid. Sannsyn- ligheten minker med økende andel lærere uten godkjent utdanning og andel elever med spesial- undervisning. Sannsynligheten for å være en kommune som bidrar mer enn forventet har en positiv sammenheng med sentralitet, antall elever på skolen, andel elever med foreldre med høyere utdanning og elevenes opplevelse av mestring.

Senter for økonomisk forskning så nærmere på gruppestørrelse, beregnet som forholdet mel- lom elevtimer og lærertimer, som en del av null- punktsmålingen til kommunereformen. Lav grup- pestørrelse betyr høy lærertetthet. For 8.-10. trinn viste tallene en klar sammenheng mellom gruppe- størrelse og antall innbyggere. Gjennomsnittlig gruppestørrelse er lavere jo færre innbyggere kommunen har. Det vises til at lav gruppestør- relse i de minste kommunene har delvis sammen- heng med at de på grunn av få elever og spredt bosettingsmønster har små skoler, og dermed

ikke kan utnytte eventuelle stordriftsfordeler på skolenivå.⁵⁶

Utdanningsdirektoratet lagde i 2011 et notat som så på forskjeller mellom små og store kommu- ner som skoleeiere. Hovedfunnene var blant annet at elever i små kommuner skårer lavere på nasjo- nale prøver enn elever i større kommuner. For- skjellene i resultater mellom små og større kom- muner kan i stor grad forklares med at det er en større andel elever med lav sosioøkonomisk bak- grunn i de små kommunene. De viser videre til at små kommuner bruker mer penger på skolene sine sammenlignet med større kommuner, men forskjellene i ressursbruk kan langt på vei forkla- res ved å korrigere for strukturelle forhold som elevtall og bosettingsmønster. Små kommuner med større skoler gjør det relativt godt på nasjo- nale prøver. Avslutningsvis i notatet skriver Utdan- ningsdirektoratet at det er en del forskning og egne halvårlige spørreundersøkelser som tyder på at små kommuner har problemer med å følge opp egne skoler på en god måte. Selv om det ikke er en årsak-virkning-sammenheng mellom kommune- størrelse og elevenes resultater, mener Utdan- ningsdirektoratet at de skolefaglige utfordringene for de små kommunene ofte er betydelige.⁵⁷

Nær 30 prosent av kommunene rapporterer i Kommunesektorens arbeidsgivermonitor at de opplever det som meget eller ganske krevende å rekruttere barnehagelærere. I overkant av 20 pro- sent av kommunene opplever den samme utfor- dringen når det gjelder å rekruttere lærere.⁵⁸

Barnevernet skal bidra til at barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår, og at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid.

5.3.3.1 Krav i lov og forskrift

Forvaltningen av barnevernet i Norge er i hoved- sak lagt til den kommunale barneverntjenesten.

Den statlige delen av barnevernet har blant annet ansvar for å etablere og drifte institusjoner og å bistå kommuner med rekruttering og formidling av fosterhjem. Kommunalt barnevern har ansvar for:– forebyggende arbeid

– utredning av saker og gjennomføring av under- søkelser

– hjelpetiltak i hjemmet

– plassering av barn utenfor hjemmet (enten ved at kommunen selv treffer vedtak (frivillige til- tak) eller ved at kommunen fremmer sak for fylkesnemnda (tvangstiltak))

– oppfølging av barn plassert utenfor hjemmet – godkjenning av fosterhjem

Basert på samtaler med Barne-, ungdoms-, og fami- liedirektoratet (Bufdir), Helsetilsynet og statsfor- valterne identifiserte Menon fire indikatorer som direkte knytter seg til lovkrav. Tallgrunnlaget for

indikatorene er kommunenes halvårsrapporterin- ger til Bufdir, via statsforvalterne.

Oppfølgingsbesøk i fosterhjem

Barneverntjenesten i kommunen som har omsorg for et barn (omsorgskommunen) skal følge opp og føre kontroll med hvert barn som er plassert i fosterhjem. Slike besøk skal gjennomføres så ofte som nødvendig, og minimum fire ganger i året.

Dersom et barn har vært plassert i fosterhjem i mer enn to år og forholdene i hjemmet er å anse som gode, kan det vedtas at antall besøk skal reduseres til minimum to per år. Kravet i loven er

«så mange besøk som nødvendig og minst fire/to besøk». Det er vanskelig å kvantifisere hva som er nødvendige besøk i det enkelte tilfelle, og Menon har derfor vurdert kommuner som rapporterer fire/to besøk til å tilfredsstille kravet, selv om situ- asjonen i noen fosterhjemmet tilsier at det burde gjennomføres flere årlige besøk. På samme måte utgjør et fosterhjem med ingen besøk et like stort lovbrudd som et fosterhjem som får 3 besøk.

Figur 5.6 viser at en relativt stor andel av kom- munene har høy grad av lovoppfyllelse. Gjennom- snittlig følger 90,2 prosent av kommunene opp barn og unge i fosterhjem i tråd med kravene i loven. 47,3 prosent av kommunene ivaretok lovkra- vet fullt ut for alle barn og unge, mens noen kom- muner har rapportert om at de i liten grad har gjen- nomført besøk i fosterhjem til barna de har omsorg

Figur 5.6 Kommuner rangert etter grad av lovoppfyllelse, andel barn og unge som fikk oppfølgingsbesøk i henhold til med krav, 2020.

Hver prikk representerer én kommune. N=334.

Kilde: Menon Economics, 2022.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

0 50 100 150 200 250 300 350

Grad av lovoppfyllelse

Kommuner rangert etter grad av lovoppfyllelse

for. Analysene fant ingen signifikant sammenheng med de undersøkte forklaringsvariablene.

Tilsyn i fosterhjem

En kommune med fosterhjem skal føre tilsyn med hvert enkelt barn i fosterhjem, for å sikre at de får forsvarlig omsorg og at forutsetningene for plas- seringen av barnet i fosterhjem blir fulgt opp. Der oppfølgingsbesøk skal sette søkelys på barnet, er tilsynet rettet mot fosterhjemmet. Tilsynet skal gjennomføres fire ganger i året, men det kan redu- seres til to ganger i året dersom forholdene er å anse som gode, barnet har vært plassert i hjem- met i mer enn to år, omsorgskommunen og bar- net samtykker, og barnet har fylt 15 år.

Bufdirs kommunemonitor inneholder bare data for 231 kommuner på spørsmål om ivareta- kelse av kravet til tilsynsbesøk. Relativt mange av kommunene det finnes tall på tilfredsstiller kravet i høy grad. I gjennomsnitt tilfredsstiller kommu- nene tilsynskravet i 83,9 prosent av tilfellene. 60,6 prosent av kommunene som har rapportert til- fredsstiller kravet fullt ut. Samtidig er dette en indikator som må leses med varsomhet fordi det mangler tall fra 125 kommuner.

Analysene viser at jo større kommunen er, jo større sannsynlighet er det for brudd på lovkra- vene. Det er også en signifikant positiv sammen- heng med økonomisk handlingsrom. Det er viktig å bemerke at dette er en indikator som måler fos-

terhjemskommunens tilsyn. En kommune som ikke har fosterhjem vil dermed ikke være med i oversikten, mens en kommune som har mange fosterhjem har større sjanse for å komme dårlig ut på indikatoren. Utviklingen i andel kommuner som tilfredsstiller lovkravet har vært positivt i perioden 2015 til 2020.

Gjennomføre undersøkelser

Barnevernloven § 6-9 sier at dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak, skal barneverntjenesten undersøke forholdet snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder. En undersøkelse regnes som gjennom- ført når barneverntjenesten har truffet vedtak om tiltak, saken er henlagt eller når barneverntje- nesten har framlagt begjæring om tiltak for fylkes- nemnda.

Indikatoren «fristbrudd i undersøkelsessaker»

viser andelen fristbrudd på behandlingstid i avslut- tede undersøkelsessaker. Indikatoren er en grov måte å måle om lovkravet er oppfylt, da det ikke skilles mellom kort og langt fristbrudd, og indika- toren heller ikke sier noe om kvaliteten på under- søkelsen. Bufdir poengterer overfor Menon at en høy andel fristbrudd i undersøkelsessaker blant annet kan skyldes for lav saksbehandlingskompe- tanse, mangelfulle rutiner og svak internkontroll, eller at det er komplekse saker som tar tid.

Figur 5.7 Kommuner rangert etter grad av lovoppfyllelse, behandlingstid innenfor fristen i undersøkelsessaker per kommune, per 31.12.2020.

Hver prikk representerer én kommune. N=355.

Kilde: Menon Economics, 2022.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

0 50 100 150 200 250 300 350 400

Grad av lovoppfyllelse

Kommuner rangert etter grad av lovoppfyllelse

Kartleggingen fant at de fleste kommuner i stor grad tilfredsstiller krav til behandlingstid, jamfør figur 5.7. Gjennomsnittlig nivå ligger på 91,3 prosent. Men det er enkelte kommuner med lav grad av lovoppfyllelse, og noen kommuner er registrert med fristbrudd i alle saker. Analysen fant ingen signifikant sammenheng med de under- søkte forklaringsvariablene.

Tiltaksplan for barn i hjelpetiltak

Når hjelpetiltak vedtas, skal det utarbeides en tids- avgrenset tiltaksplan, jamfør barnevernloven § 4- 5. En høy andel av kommunene har høy grad av lovoppfyllelse, men det er bare 28,2 prosent av kommunene som ivaretar lovkravet fullt ut. Et fåtall kommuner rapporterer få eller ingen tiltaks- planer. Analysen fant ingen signifikant sammen- heng med de undersøkte forklaringsvariablene.

Indikatoren som brukes sier ikke noe om kva- liteten på tiltaket eller tiltaksplanen eller hvorvidt planen blir fulgt opp. Indikatoren tar heller ikke høyde for antall barn og unge med hjelpetiltak i de ulike kommunene. Det har vært en positiv utvik- ling for denne indikatoren siden 2015.

Nasjonale tilsyn

Barnevernets arbeid med undersøkelser var tema for det landsomfattende tilsynet i 2020 og 2021.

Statsforvalterne gjennomgikk praksis i 90 barne- vernstjenester, enten ved systemrevisjon eller ved at tjenestene gjorde egenvurderinger med veiled- ning og oppfølging av statsforvalteren. Det ble avdekket lovbrudd i 47 av 52 systemrevisjoner og 33 av 38 egenvurderinger. Helsetilsynet sier på sine nettsider at de ser det som svært bekymrings- fullt at det er funnet lovbrudd og forbedringsområ- der i 80 av de 90 barnevernstjenestene som ble undersøkt. Funnene fra tilsynet var lik det som kom fram etter landsomfattende tilsyn med det samme temaet i 2011, men andelen barnevernstje- nester med lovbrudd var større i 2020-2021.⁵⁹

Før det kan gjennomføres en undersøkelse i en sak er det viktig hvordan en bekymringsmel- ding tas imot, vurderes og følges opp. I det lands- omfattende tilsynet i 2015 og 2016 var temaet hvordan bekymringsmeldinger ble tatt imot og vurdert. Helsetilsynet konkluderer blant annet med at det ble henlagt meldinger som åpenbart skulle vært undersøkt, noe som betyr at noen barn ikke fikk nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.⁶⁰

I en evaluering av forsøk med interkommunale barnevern var det et funn at interkommunalt sam- arbeid kunne bidra til at antall meldinger økte, og at blant annet større fysisk avstand kunne gjøre det lettere å ta kontakt med barnevernstjenesten.

Det ble også pekt på at mindre kommuner som inngikk i samarbeid fikk økning i tyngre og kost- nadskrevende saker, blant annet grunnet et større og sterkere barnevern som kunne ta tak i vanske- lige saker.⁶¹

Bufdir viser i sitt innspill til utvalget at mindre kommuner har lavere oppfyllelse av lovkrav innen- for barnevern, og at årsakene til dette er flere. De viser til at det er store variasjoner mellom små kommuner. Den variabelen som har størst betyd- ning for forskjeller mellom små kommuner i Buf- dirs kartlegging, er hvor i landet kommunen ligger.

Små kommunene i region nord har gjennomgå- ende lavere oppfyllelse av lovkrav innenfor barne- vern enn små kommuner andre steder i landet.

Bufdir skisserer flere årsaker til dette, ikke bare manglende kapasitet og kompetanse i barnevernet, men også blant annet sosiodemografiske trekk ved befolkningen i kommunene, som for eksempel utdannings- og inntektsnivå.

Kartlegginger som undersøker andre forhold enn lovoppfyllelse

Utvalget har fått tall fra Bufdir som viser at det er 244 barnevernstjenester i Norge. 197 kommuner inngår i 63 interkommunale samarbeid. 156 kom- muner har ikke interkommunalt barnevernssam- arbeid.⁶² Samarbeid om barnevern er spredt over hele landet og omfatter fra to til syv deltakerkom- muner, men to eller tre kommuner er mest vanlig.

Om lag halvparten av samarbeidene har vart i mer enn fem år. De små barnevernstjenestene vedtar i snitt færre enn ett akuttvedtak per år.

Det kan også gå flere år mellom hver gang en liten barnevernstjeneste håndterer ulike problem- stillinger. I gjennomsnitt undersøkes 8,6 saker per år i en kommune med 1 000 innbyggere. Saker som oppstår på grunn av barns rusbruk, barns nedsatte funksjonsevne eller psykisk mishandling kommer normalt bare hvert femte år. Saker knyt- tet til foreldres kriminalitet, barn som mangler omsorgsperson, er utsatt for alvorlig svikt i hver- dagslig omsorg (vanskjøtsel) eller seksuelle over- grep oppstår bare hvert tiende år. De små tjenes-

59 Helsetilsynet (2022)

60 Helsetilsynet (2017) 61 Brandtzæg (2006)

62 Oslo, Bergen og Trondheim har organisert barnevernet i bydelene, og inngår ikke i denne oversikten.

tene har dermed liten eller ingen erfaring med å håndtere slike saker.

Det er ikke fastsatt noen bemanningsnorm for det kommunale barnevernet, men et nasjonalt barnevernspanel konkluderte i 2011 med at ingen barnevernstjeneste bør ha under 5 fagårsverk, fordi barnevernet er et fagfelt som krever særlig ivaretakelse av et sterkt fagmiljø.⁶³ I 2021 var det 154 kommuner som har færre enn 5 stillinger med fagutdanning innen barnevern. Størstedelen av disse kommunene løste oppgaven gjennom interkommunalt samarbeid, men det er 32 kom- muner med små fagmiljø som ikke er en del av et interkommunalt barnevernsamarbeid. Nesten alle disse er små og usentrale kommuner.

I 2016 leverte Bufdir en rapport hvor de kon- kluderte med at det er mangler ved flere deler av barnevernets kjerneoppgaver, samt kompetanse- mangler innenfor forvaltning, jus og ledelse.

Direktoratet skrev at det er en risiko for at mange- len på tydelige standarder og krav om riktig kom- petanse kan true rettssikkerheten til barn og fami- lier som mottar hjelp fra barnevernet.⁶⁴

Det trådte i kraft en ny barnevernsreform 1.

januar 2022, som flytter mer ansvar til kommu- nene på barnevernsområdet. Reformen skal bidra til å styrke det forebyggende arbeidet og tidlig innsats. Målene for reformen er avhengig av endringer i hele oppvekstsektoren, og den blir også kalt for en oppvekstreform. Utvalget har fått innspill om at den nye reformen vil gjøre det mer krevende å drive barnevernet i interkommunalt samarbeid, fordi elementene i reformen forutset- ter mer tverrfaglig samarbeid med andre tjenester som gjelder barn og unge, og slikt tverrfaglig samarbeid blir mer komplisert når barnevernet er organisert interkommunalt.

Interkommunalt samarbeid på barnevern hin- drer at tjenestene ses i sammenheng med resten av tilbudet fra kommunen. For å lykkes med barnevernsreformen må barnevernet samspille med alle tjenestene. Jeg kan ikke skjønne hvordan de som ikke har eget barne- vern, kan lykkes med barnevernsreformen.

Kommunedirektør, innspillsmøte

I forbindelse med barnevernsreformen ble det gjennomført forsøk i tre kommuner hvor kommu- nene overtok statlige oppgaver innenfor barne- vern i forsøksperioden. I forsøket ble det overført enda flere oppgaver til kommunene enn det som nå er gjort i reformen. Evaluering av forsøkene gjennomført av Deloitte og Telemarksforsking konkluderer blant annet med at:

Basert på funnene i evalueringen mener vi en vesentlig risiko for implementeringen av bar- nevernsreformen knytter seg til å sikre at kom- munene har tilstrekkelig forståelse for hva de nye oppgavene innebærer, og å sikre at kom- munene har tilstrekkelig kapasitet og kompe- tanse til å ivareta både de nye og de allerede lovpålagte oppgavene på en forsvarlig måte.⁶⁵ Riksrevisjonen la høsten 2022 fram en undersø- kelse av forvaltningspraksisen i det kommunale barnevernet, blant annet på bakgrunn av at Barne- og familiedepartementet i 2017 startet et arbeid for å forbedre kompetansen i det kommu- nale barnevernet. Riksrevisjonen fant i sine under- søkelser lite forbedring når det kom til dokumen- tasjon av barnevernets vurderinger og begrunnel- ser. Riksrevisjonen fant videre at det har vært mange tiltak for å øke kompetansen i barne-

63 Barnevernpanelet (2011)

64 Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (2016) Kilde: Bufdir, 2022

Tabell 5.4 Barnevernstjenester og akuttvedtak etter antall årsverk

Antall årsverk Antall

tjenester

Gj.snitt akuttvedtak

2017–2021 Vedtak per tjeneste

Færre enn 10 årsverk 89 85 0,97

10-19 årsverk 49 828 3,49

20-29 årsverk 31 733 5,06

30-39 årsverk 26 779 7,64

40 eller flere årsverk 49 2 131 13,57

65 Deloitte og Telemarksforsking (2020)

vernstjenesten, men at de små tjenestene i mindre grad har klart å benytte seg av tilbudene.⁶⁶

Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg (EMD) har siden 2015 behandlet flere barnevernssaker mot Norge, noe som har bidratt til å utfordre legitimiteten og tilliten til det norske barnevernssystemet. Med bakgrunn i domfellel- sene i EMD ble det satt ned et barnevernsutvalg som skal vurdere tiltak for å styrke rettssikkerhe- ten i alle ledd av barnevernets arbeid, fra undersø- kelsesfasen til ettervernsfasen. Det er en føring for arbeidet at kommunenes ulike forutsetninger for å ivareta rettssikkerheten i vanskelige barne- vernssaker må inngå i vurderingene. 20. mars 2023 la utvalget fram sin utredning NOU 2023:7 Trygg barndom, sikker fremtid – Gjennomgang av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet.

Utvalget foreslår en rekke tiltak for å styrke barn og foreldres rettssikkerhet og kvaliteten i barne- vernets arbeid.

Barnevernsinstitusjonsutvalget skal utrede institusjonsbarnevernet, og komme med forslag til endringer som gjør at barn som i dag blir flyttet til institusjon får bedre hjelp. Det er det kommu- nale barnevernet som har det løpende ansvaret for oppfølgingen av barn, og det er en utfordring at mange kommuner ikke følger opp barna godt nok mens de er på institusjon eller legger til rette for gode nok tilbud etter institusjonsoppholdet.

Utvalget skal levere sin utredning i oktober 2023.