Andre undersøkelser om plan-

i sine planer. Når det gjelder friluftsliv, kulturmin- ner og kulturmiljøer, har noe over halvparten av kommunene forankret disse temaene i sine pla- ner.

5.5.2 Andre undersøkelser om planarbeid

ner med politisk forankring fordi dette krever kapasitet og kompetanse i administrasjonen, og mange små kommuner har utfordringer med å bygge opp sterke kompetansemiljøer innenfor planlegging.¹⁰¹

Et annet viktig element ved plan- og bygnings- loven er at planlegging skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid.

Det betyr at ulike planer skal henge sammen i en overordnet plan, og dersom dette ikke eksisterer eller er oppdatert er det ikke sikkert de ulike pla- nene henger sammen. Dette er en krevende opp- gave for alle kommuner. Informantene i evaluerin- gen av loven sier at også her er kompetanse og kapasitet en utfordring.

Innspill utvalget har fått har påpekt at årsaker til kapasitetsmangelen kan være mange, blant annet manglende politisk prioritering og interesse, etterslep i oppgaver som følge av å være økonomisk presset, store krav og forventninger fra nasjonalt og regionalt nivå, sammensatte og vakante stillinger, rekrutteringsutfordringer, res- surskrevende planprosesser, utredningskrav, digi- talisering, krav til medvirkning og nye sektorlo- ver.Vekstkommuner har også utfordringer med planoppgavene, og opplever utfordringer gjennom at kapasiteten presses. Når det gjelder kompetan- seutfordringer er det særlig knyttet til utbyggings- avtaler, estetikk, stedsutvikling, statistikk og ana- lyse. Dette medfører omfattende bruk av eksterne konsulenter, særlig for utvikling av konsekvensu- tredninger. Det er særlig vakanser og behov for rekruttering av ingeniører, arkitekter og areal- planleggere.¹⁰² KS sin arbeidsgivermonitor viser også at over 40 prosent opplever det som meget eller ganske utfordrende å rekruttere ingeniø- rer.¹⁰³

I en utredning av Telemarkforsking om små kommuner gjennomført i 2019¹⁰⁴ svarte kommu- nene at de ikke hadde tilstrekkelig kompetanse på følgende områder, verken i egen organisasjon, via interkommunalt samarbeid, eller via kjøp fra pri- vate:

– Fagstillinger innen miljøvern og klima (38 %) – Fagstillinger innen samfunnsplanlegging (28 %) – Fagstillinger innen arealplanlegging (20 %)

Undersøkelsen viser at det er enkelte forskjeller mellom småkommunene når det gjelder tilfreds- stillende tilgang på kompetanse ut fra kommune- størrelse og region. De minste kommunene har større utfordringer med tilgang på tilfredsstil- lende kompetanse blant annet knyttet samfunns- planlegging, arealplanlegging, samfunnssikkerhet og beredskap. I tillegg har kommuner i Nord- Norge spesielle vanskeligheter med tilgang på til- strekkelig kompetanse innen arealplanlegging, samfunnsplanlegging og miljøvern og klima. Det ble også spurt om i hvilken grad dette skyldes ulike faktorer, og den største utfordringen er at kommunene har for få innbyggere og brukere til å kunne etablere et fagmiljø, at kommunen er for liten til å kunne etablere fulle stillinger, og at det er vanskeligheter med å få kvalifiserte søkere.

En kartlegging av plankapasitet og plankom- petanse viser at 65 prosent av respondentene i undersøkelsen svarte at de har liten eller svært liten grad av nødvendig kapasitet i samfunnsplan- leggingen, og 54 prosent svarte det samme når det gjaldt arealplanleggingen. Undersøkelsen viser videre at 61 prosent av kommunene i 2014 hadde 0,5 årsverk eller mindre tilgjengelig for å drive samfunnsplanlegging, mens 32 prosent hadde 0,5 årsverk eller mindre tilgjengelig for å drive arealplanlegging. Respondentene vurderer imidlertid egen kompetanse som bedre enn kapa- siteten. 82 prosent av kommunene mener at de i stor eller svært stor grad har den nødvendige fag- kompetansen til å ivareta arealplanlegging, og 68 prosent mener det samme om samfunnsplanleg- ging. Tallene viser også at det er høy grad av bruk av konsulenter. Over 90 prosent av kommunene benytter konsulenttjenester til utforming av pla- ner. ¹⁰⁵

Menon har i arbeidet med kartleggingen inter- vjuet alle statsforvalterembetene, blant annet om hvilke oppgavetyper og fagområder som er spesi- elt utfordrende for kommunene. Flere peker på at kompetanse til analyse og planlegging er viktig for å møte utfordringer som kommer blant annet på grunn av demografiske endringer, men at kompe- tansen på plan- og bygningsloven er for svak.

Utfordringene knyttet til plankrav synes spesielt å gjelde planer innen klima og miljø, risiko- og sår- barhet og kommuneplanens samfunnsdel. Flere understreker at også store kommuner sliter med lovoppfyllelse på plankrav, spesielt innen klima og miljø. Flere fra statsforvalterembetene peker på at det er utfordrende å vedta en ny planstrategi i tråd med lovkravet, og arealplanen nevnes også som

101Hanssen og Aarsæther (2018a)

102Fra presentasjon til utvalget av Erik Sveistrup, KDD 103KS (2021a)

104B. A. Brandtzæg et al. (2019) ¹⁰⁵NIVI Analyse og Urbanet (2014)

en stor utfordring. Videre ble det sagt at enkelte kommuner ikke ivaretar «klima og miljøtema» i sin overordnede planlegging, og det ble trukket fram at noen politikere gjerne vil styre fra sak til sak heller enn gjennom plan.¹⁰⁶

Distriktssenteret peker på behov for kompe- tansetilbud til folkevalgte og til administrativt ansatte med planleggingsansvar, og at dette bør inkludere:

– Mer praktisk opplæring og konkrete verktøy for hvordan ha en god samfunnsplanleggings- prosess.

– Varige nettverkstilbud der distriktskommuner kan finne støtte hos «likemenn».

– Opplæring og veiledning om grep for å skape god planleggingskultur i kommunen.

Distriktssenteret mener også at fylkeskommune- nes og statsforvalternes veiledende rolle bør styr- kes. Fylkeskommune og statsforvalter bør ha et særlig ansvar for å bistå regioner med liten kapasi- tet. De besitter kompetansen mange distriktskom- muner mangler. Mye av den kompetansen blir i dag brukt til å skrive lange og mange innspill til kommunene, som kommunene opplever at de

«drukner i». Kommunene melder at de ønsker at kompetansen i større grad brukes på å bistå kom- muner med liten kapasitet, gjennom praktisk vei- ledning. Små distriktskommuner trenger både veiledning og bistand, og fylkeskommunens og statsforvalterens veiledningskapasitet bør rettes mot disse (prioritering/differensiering av veiled- ningskapasitet).

Distriktssenteret peker i sitt innspill til utval- get på at fylkeskommunene, statsforvaltere, KS regionkontorer og andre, driver mye ukoordinert veiledning og rådgivning av kommunene. En løs- ning er ifølge Distriktssenteret at disse aktørene i større grad organiserer seg i veilednings- og bistandsteam rundt de små distriktskommunene.

På denne måten samles både kapasiteten til vei- ledning og bistand, og man får sett andre virke- midler kommunen kan benytte seg av i sammen- heng.

Klima og miljø

I 2009 ble det innført en statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene, som innbar krav om at kommunene i sin kommu- neplan eller i en egen kommunedelplan skal innar- beide tiltak og virkemidler for å redusere utslipp

av klimagasser og sikre mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging. Den statlige planretningslinjen ble revidert i 2018, og det ble da stilt mer eksplisitte krav til at klimaendringer og klimatilpasning skal ivaretas i planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel, handlingsdel og arealdel.

En undersøkelse av erfaringer og utfordringer med klima- og energiplanlegging viser at kommu- ner med få innbyggere har spesielt store utfor- dringer, både fordi de har begrensede muligheter til å bruke areal- og transportplanlegging til å påvirke klimagassutslipp, men også fordi de har kompetanseutfordringer.¹⁰⁷

Kommunene som i 2021 svarte på en spørre- undersøkelse om status i arbeidet med klimatil- pasning har god innsikt i hvilke konsekvenser kli- maendringene kan føre med seg. Kommunene anser hovedutfordringene å være knyttet til vann;

økt styrtregn, nedbør, flom og stormflo.¹⁰⁸ 42 pro- sent av kommunene svarte på undersøkelsen.

Svarprosenten var lavest for de minste kommu- nene, og Nordland hadde lavest gjennomsnitt av fylkene med en svarprosent på 24 prosent.

Over halvparten av kommunene svarer at kli- matilpasningsarbeidet i meget stor eller stor grad er integrert i behandling av reguleringsplaner, ROS, byggesaksbehandling og kommuneplanens arealdel. Bare fire av ti oppgir at kommunens arbeid med klimatilpasning kommer til uttrykk som del av klima- og energiplanen. Dobbelt så mange oppgir at konsekvenser av klimaendringer i framtiden, basert på framskrivninger, i større grad ligger til grunn for klimatilpasningsarbeidet, enn konsekvensene slik det oppleves i dag.

På spørsmål om barrierene i kommunens arbeid med klimatilpasning, viser svarene at de to største barrierene er knyttet til bemanning og økonomi. Manglende statlig samordning og man- glende kompetanse (som kan ses i sammenheng med manglende bemanning) betraktes også som viktige barrierer. Et stort flertall av kommunene svarer at de selv i økt grad bør ta i bruk kompetan- seutvikling i arbeidet med klimatilpasning, og at kommunen burde styrke integrasjon av klimatil- pasning i de overordnede plan- og beslutningspro- sessene.

Undersøkelsene viser at arbeidet med klimatil- pasning i hovedsak utøves som følge av store naturhendelser, altså reparerende arbeid og ikke forbyggende tiltak.

106S. Pedersen et al. (2022)

107Bruvoll og Pedersen (2014) 108Aall, Skogvang, og Selseng (2021)

Forholdet til regional planmyndighet

Fylkeskommunen skal veilede og bistå kommu- nene i deres planleggingsoppgaver etter plan- og bygningsloven. Dette betyr at fylkeskommunen har et hovedansvar for å gi kommunene veiled- ning. Bakgrunnen for denne veiledningsplikten er at mange, særlig mindre kommuner, har begren- set kapasitet og kompetanse for planlegging etter loven.¹⁰⁹

Utvalget har fått innspill om at i enkelte fylkes- kommuner stiller sin planavdeling til disposisjon for kommunene, slik at ansatte bistår kommunene direkte med planleggingsoppgaver av ulik karak- ter.I en kartlegging ble kommunene spurt om de benytter fylkeskommunen som planfaglig veileder, og om de har nytte av samarbeidet med fylkeskom- munen.¹¹⁰ 53 prosent av kommunene oppga at de i liten grad benytter fylkeskommunen til løpende veiledning og 10 prosent at de ikke gjør det i det hele tatt. 60 prosent mente i stor eller svært stor grad at fylkeskommunen ivaretar sitt ansvar som planfaglig veileder på en god måte når det gjelder planforum og regionale samlinger, men 49 prosent mente at fylkeskommunen i liten grad ivaretar sitt ansvar som planfaglig veileder når det gjelder løpende veiledning. 10 prosent mente at de ikke ivaretar dette ansvaret i det hele tatt.

Utvalget forstår det slik at fylkeskommunens veiledningsoppgave på planområdet praktiseres ulikt rundt omkring i landet. Årsaker til dette kan være både kultur og tradisjon, men det kan også være på grunn av ulikt behov i kommunene i det enkelte fylke.

Næringsutvikling

Arbeid med næringsutvikling er en viktig oppgave for alle kommuner, for å legge til rette for et næringsliv som kan bidra til å skape aktivitet, arbeidsplasser og vekst i kommunene. Næringsut- vikling er ikke en lovpålagt oppgave, men tilrette- legging for næringsutvikling er en viktig del av samfunnsutviklerrollen. Næringslivet kan sies å være en ekstern rammebetingelse som påvirker kommunen, blant annet i form av arbeidsplasser og skatteinntekter. Det er samtidig en viktig opp- gave for kommunene å legge til rette for nærings- virksomhet gjennom blant annet arealplanlegging og samarbeid med næringslivet.

For mange kommuner vil det være uunngåelig at sysselsettingen går ned, på grunn av at det regi- onale næringsgrunnlaget ikke er tilpasset utviklin- gen i nasjonale og internasjonale markeder. I disse tilfellene vil samfunnsutviklerransvaret handle om tilpasninger som begrenser sysselset- tingsnedgang og tilrettelegger for pendling.¹¹¹ Andre kommuner kan oppleve vekst som følge av etablering av nye næringer eller bedrifter.

I mange kommuner er det liten kapasitet til å jobbe med næringsutvikling. I en rådmannsunder- søkelse fremkommer det at nær 80 prosent av kommunene oppgir at de ikke har en næringsfag- lig kompetanse utover ordfører, rådmann og gene- rell kompetanse som ivaretar næringsutvikling.

De største kommunene kan ha store nærings- utviklingsavdelinger, men i kommuner med under 3 000 innbyggere svarer 90 prosent at de har inntil ett årsverk avsatt til næringsutvikling.¹¹²

Distriktsnæringsutvalget leverte sin rapport høsten 2020.¹¹³ En viktig del av deres arbeid hand- let om å beskrive hva god lokal og regional næringspolitikk er, og å synliggjøre hva som frem- mer eller hemmer lønnsom næringsvirksomhet i distriktene. Utvalget mener blant annet at distrikts- kommunene bør ta en mer aktiv rolle i nærings- og stedsutvikling og legge mer vekt på å være gode vertskommuner for næringslivet. En av utvalgets konklusjoner er at plansystemet er krevende å håndtere og kan føre til at prosjekter som kan ha potensiale for både nasjonal og regional verdiska- ping, ikke gjennomføres på en optimal måte. Utval- get mener videre at det er behov for en klargjøring av om, og eventuelt når, staten bør styrke plankapa- siteten i små kommuner som har planleggingsutfor- dringer. Mer interkommunale samarbeid og felles plankontor nevnes også som egnet virkemiddel for å løse kapasitetsutfordringer i mindre kommuner.

Sammenvokste kommuner og konsekvenser for samfunnsutviklingen

I byområder der flere kommuner har vokst sammen (flerkommunale byområder) kan sam- funnsutviklingen bli utfordret når det gjelder hel- hetlig areal- og transportløsninger. Jo flere kom- muner og instanser som må samordne sin arealut- vikling mot felles mål, jo vanskeligere er det. For å begrense transportveksten er det viktig å se bolig- og næringsutvikling i sammenheng på tvers av kommunegrensene.

109Kommunal- og distriktsdepartementet (2021) 110NIVI Analyse og Urbanet (2014)

111L.-E. Borge et al. (2017) 112L.-E. Borge et al. (2017) 113NOU 2020: 12

Christiansenutvalget la til grunn at effektiv planlegging er avhengig av geografisk funksjo- nelle planleggingsområder for de formål det skal planlegges for.¹¹⁴ Ekspertutvalget i kommunere- formen brukte begrepet funksjonelle samfunns- utviklingsområder, og viste til at kommunestruk- turen i liten grad er tilpasset et slikt funksjonelt planleggingsområde. Dette er særlig synlig i fler- kommunale byområder.¹¹⁵

5.5.3 Interkommunalt samarbeid om plan