Uwarunkowania przemian funkcji państwa

przynależności do określonej grupy (Komisja Europejska, 2014; Lupton, 2016a, 2016b;

Powell, Deetjen, 2019). Jak stwierdzają Eynon, Fry i Schroeder (2008):

Znaczna część świata nie będzie reprezentowana w badaniach internetowych i badacze muszą sobie zadać pytanie, czy to jest etyczne. Niektóre grupy będą prawdopodobnie niedostatecznie reprezentowane, a zatem mniej prawdopodobne jest, że skorzystają na uczestnictwie (s. 39).

Zróżnicowanie możliwości wykorzystywania potencjału datafikacji może więc, w konsekwencji, prowadzić do czerpania korzyści jedynie przez osoby o najwyższych dochodach oraz posiadające dostęp do technologii i odpowiednie umiejętności (UNESCO, IBC, 2017).

W konsekwencji bowiem instytucje państwa są odpowiedzialne za polityki publiczne, lecz podmioty prywatne zajmują się ich wdrażaniem. Zlecanie aktywności przedsiębiorstwom prywatnym sprawia jednak również, że granice pomiędzy tym, co publiczne, a tym co prywatne stają się coraz trudniejsze do rozróżnienia (Hill, 2013).

Hill (2013) określa tę zmianę obrazowo jako zastępowanie rządzenia (ang. government) współzarządzaniem (ang. governance)¹⁶ (s. 20). Przez pojęcie współzarządzania rozumie się zmiany w dotychczasowym działaniu rządu oraz nowe sposoby zarządzania społeczeństwem (Rhodes, 1996). Instytucje reprezentujące państwo stają się jednym z podmiotów w ekosystemie zależności pomiędzy interesariuszami prywatnymi, publicznymi i trzeciego sektora. Jak podsumowuje Rhodes (1996) państwo to wówczas […] zbiór […] sieci składających się z aktorów rządowych i społecznych, bez żadnego suwerennego aktora mogącego sterować lub regulować (s. 666). Celem państwa jest zaś stwarzanie warunków do powstawania tych sieci.

Dla instytucji państwa dynamiczny rozwój technologii, będący osią czwartej fali globalizacji, oznacza zmierzenie się z różnego typu wyzwaniami (por. World Economic Forum, 2019).

Po pierwsze, państwo musi przystosować się do ochrony i czerpania korzyści z będących kluczowym zasobem danych. Te ostatnie zastępują mającą priorytetowe znaczenie w starożytności ziemię oraz w epoce nowożytnej fabryki i maszyny. W przeciwieństwie do fabryk i maszyn dane mają jednak niematerialny charakter (Harari, 2018). W konsekwencji, choć państwa nigdy w pełni nie mogły kontrolować swoich granic, możliwy dzięki technologiom przepływ informacji i kapitałów jest dla ich instytucji zdecydowanie bardziej skomplikowanym zadaniem niż dotychczasowy transfer dóbr fizycznych (Holton, 2011). Tym bardziej, że to eksploatowanie danych staje się jednym z kluczowych narzędzi do wytyczanych przez państwo celów (Organizacja Narodów Zjednoczonych, 2020) oraz miernikiem jego siły i wyznacznikiem niezależności: Suwerenność danych kraju w cyberprzestrzeni będzie – oprócz lądu, morza, powietrza i kosmosu – kolejną wielką przestrzenią gry sił (Jin i in., 2015, s. 60; por. również Śledziewska, Włoch, 2020).

Rozwój technologii i możliwości wykorzystywania danych przekłada się na potencjał militarny kraju oraz siłę mierzoną jakością i efektywnością jego usług publicznych,

16 Wykorzystałam polskie tłumaczenie tekstu Rhodesa (1996) „Nowe współzarządzanie publiczne: rządzenie bez rządu”, które ukazało się w Zarządzanie Publiczne/Public Governance 2010 4(14), s. 104-118 wydanym przez Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie/Małopolską Szkołę Administracji. W polskim tekście nie podano autorstwa tłumaczenia. Choć polskie tłumaczenie tekstu Rhodesa (1996) zostało włączone do bibliografii, punktem odniesienia w niniejszej pracy był jednak tekst oryginału.

zmieniając takie obszary działania jak administracja, wojskowość czy zarządzanie bezpieczeństwem (Śledziewska, Włoch, 2020). Mobilność informacji czy kapitałów nieograniczona granicami i interesami danego państwa wymusza zaś na jego instytucjach budowanie strategii będących odpowiedzią na tę sytuację (Holton, 2011). Przykładem jest estońska koncepcja ambasady danych (ang. data embassy), działającej na zasadach podobnych do tradycyjnej ambasady (E-estonia, 2017). Estończycy zakładają, że zbudowanie centrum danych na terenie innego kraju (jako pierwszy partnerski kraj wybrano Luksemburg) ma zapewnić ich bezpieczeństwo w wypadku zagrożenia o charakterze cyfrowym lub, szerzej, militarnym czy w przypadku klęski żywiołowej (E-estonia, 2017; OECD, 2018).

Bezpieczeństwo gromadzonych danych przełoży się zaś na cyfrowe trwanie (ang. digital continuity) kraju w sytuacji zagrożenia (OECD, 2018, s. 44).

Państwa muszą jednak nie tylko chronić dane, lecz również definiować ich własność w relacji z podmiotami biznesowymi i obywatelami. Jak wskazuje Harari (2018) to właśnie uregulowanie kwestii własności danych stanowi kluczowe wyzwanie współczesności. Będąc źródłem wiedzy o jednostce, dane mogą być bowiem narzędziem służącym do definiowania jej poglądów oraz decyzji. Historia firmy Cambridge Analytica wykorzystującej dane do celów kampanii wyborczych i referendalnych pokazuje, że nie mając nadzoru nad przepływem technologii oraz zakresem działania globalnych firm zbierających i przetwarzających dane, rządy tracą jednocześnie kontrolę nad procesami będącymi w spektrum aktywności państwa (np. przeprowadzaniem demokratycznych wyborów) (por.

Kaiser, 2019). Jednak technologia może przyczyniać się do podważania instytucji demokratycznych w jeszcze bardziej bezpośredni sposób. Na przykład, dane znacjonalizowane przez niedemokratyczne instytucje państwowe mogą prowadzić do powstania reżimów – Harari (2018) określa je mianem cyfrowych dyktatur (s. 114).

W skrajnych przypadkach państwo (np. Chiny) może stworzyć zespół instytucji, które wykorzystując potencjał technologii, nadużywają swojej niczym nieograniczonej władzy oraz kontrolują codzienność jednostki (Śledziewska, Włoch, 2020; por. również Zieliński, 2017).

Konsekwentnie, za kluczowe Harari (2018) uważa określenie właścicieli danych, wskazując wśród potencjalnych interesariuszy państwa, korporacje, poszczególne jednostki oraz, szerzej, ludzkość. Otwarte pozostaje również pytanie, czy oraz jak państwa powinny regulować działanie podmiotów gromadzących i przetwarzających dane, a tym samym kształtujących przy pomocy algorytmów sposoby działania społeczeństw (Petersen, Steiner, 2019). Tym bardziej, że światowi gracze – Chiny, Stany Zjednoczone i Unia Europejska wyraźnie różnią się w zakresie strategii zarządzania danymi. Liberalne podejście amerykańskie pozostawia swobodę działania (np. w zakresie prywatności), będącym właścicielami danych, prywatnym przedsiębiorcom. Dla Chin, przeciwnie, dane stanowią własność państwową. Unia Europejska stoi zaś na straży praw jednostki, uznając ją, podobnie jak podmioty komercyjne, za właścicieli danych (Aaronson, 2018 za: Śledziewska, Włoch, 2020). Konsekwentnie,

wprowadzone w 2018 r. Rozporządzenie o Ochronie Danych Osobowych (RODO) jest próbą wyznaczenia przez Unię Europejską standardów w tym zakresie, które stają się punktem odniesienia dla innych organizacji i państw (World Economic Forum, 2019).

Po drugie, rozwój technologii pozbawia instytucje państwa monopolu w obszarach, które dotychczas były jego domeną – zarządzania społeczeństwem z wykorzystaniem informacji (Bendyk, 2017). Rozwój współczesnych państw szedł w parze z rozwojem technologii informacyjnych – to właśnie wynalezienie druku przez Gutenberga osłabiło struktury feudalne i utorowało drogę do powstania struktur państwowych. Linearny i scentralizowany sposób wytwarzania oraz dostarczania informacji przez 350 lat stanowił podstawę dla funkcjonowania instytucji państwa, polityki, kultury czy mediów (Owen, 2015). Niski koszt i będąca jego konsekwencją powszechność technologii umożliwiły jednak jednostkom o podobnych celach organizowanie się w grupy i współdziałanie. Tym samym, wraz z rozwojem technologii, obok hierarchicznych struktur państwa powstały horyzontalne, łączące jednostki i grupy sieci (Rosenau, 2002). W efekcie zyskały zaś spektrum działania (np.

monitorowanie konsekwencji klęsk żywiołowych czy innowacyjne rozwiązania w bankowości takie jak bitcoin), które dotychczas posiadały jedynie hierarchiczne struktury państwowe lub biznesowe (Castells, 2004 za: Owen, 2015; Owen, 2015).

Tym samym państwo, za którego największe mankamenty uważa się skostniałą strukturę instytucjonalną czy niechęć do wdrażania innowacyjnych rozwiązań, przestało być jedynym i kluczowym motorem społecznych aktywności (Owen, 2015). Przykładem, który obrazuje tę zmianę, są protesty wywołane porozumieniem ACTA, które wybuchły w Polsce w 2011 r.

(por. Bendyk, 2017). Jak podsumowuje Bendyk (2017) kryzys ten stał się […] okresem przyśpieszonej nauki struktur państwa do zmieniających się form podmiotowości społecznej i politycznej oraz nowych form tworzenia wiedzy i samowiedzy (s. 211). Instytucje państwa skonfrontowały się wówczas i, w konsekwencji, musiały uznać racje rozproszonych i organizujących się przy pomocy sieci ekspertów i internautów. W efekcie społecznego oporu kontrowersyjna umowa została odrzucona przez Parlament Europejski w 2012 r. (Bendyk, 2017). Należy jednak zauważyć, że jednocześnie technologia utorowała również drogę do rozwijania się takich negatywnych zjawisk jak postprawdyzm (ang. post- truthism) czy niechęć do ekspertów, które muszą być przez państwo brane pod uwagę podczas wykonywania jakichkolwiek aktywności (np. wdrażania i komunikowania polityk publicznych) (Daddow, 2019, s. 3).

Po trzecie, globalizacja i rozwój technologii sprawiają, że państwu trudniej jest realizować jego podstawowe zadania. To zaś przekłada się na brak zaufania do jego instytucji.

Tłumacząc przyczyny powstawania współczesnych państw, Owen (2015) wskazuje, że były one zaprojektowane do celów sprawowania władzy na określonym terytorium. Z biegiem

czasu państwa zaczęła cechować hierarchia i biurokracja; stały się one również odpowiedzialne za stanowienie prawa.

To właśnie instytucje państwowe kontrolowały i aktywizowały obywateli, wyznaczały granice działalności gospodarczej oraz zarządzały informacjami (Owen, 2015).

Technologiczny postęp sprawia jednak, że państwo narodowe przestaje być, tak jak je postrzegali Weber, Durkheim czy Marks, strukturą organizującą życie społeczeństwa na zdefiniowanym terytorium (Smith, 1979 za: Beck, 2009). I choć globalizacja nie zmienia granic państw narodowych, wpływa jednak na sposób rozumienia wyłączności sprawowania władzy na wyznaczonym granicami państwowymi obszarze (Sassen, 2007). Konsekwencją tej sytuacji jest zaś kryzys, również zarządzanych przez państwo, procesów demokratycznych (Wnuk-Lipiński, 2004).

Jednak choć rozwój technologii i globalizacja stawiają wyzwania państwu narodowemu w jego dotychczasowej formie, struktura ta nadal jest jedną z podstawowych form organizacji rzeczywistości. Konsekwentnie, wyróżnia się gospodarki poszczególnych państw czy ich strategie polityczne na arenie międzynarodowej (Harari, 2018; Holton, 2011). Państwo stanowi również zespół instytucji organizujących rzeczywistość polityczną, społeczną i gospodarczą. Miarą jego suwerenności jest zaś możliwość realizowania wyznaczonych przez siebie celów w zakresie m.in. określania reguł działalności gospodarczej, pobierania podatków czy budowania infrastruktury. Instytucje państwa organizują również procesy demokratyczne w ramach jego terytorialnie ograniczonej przestrzeni, a ubiegający się o mandat politycy odpowiadają oraz zabiegają o głosy wyborców na ograniczonym przez państwo terenie (Holton, 2011). Wreszcie, to właśnie państwo jest przestrzenią, w ramach której kwestie gospodarcze i społeczne są na bieżąco statystycznie analizowane (Beck, 2009).

Jednak pomimo dynamicznych zmian i kryzysu procesów demokratycznych instytucja państwa nadal jest trwała.

Jej trwałość wynika z zakresu zadań przypisanych państwu i nie realizowanych przez podmioty rynkowe (Holton, 2011). Potwierdza to teza Raciborskiego (2017) – zauważa on, że po drugiej wojnie światowej państwo nie było kluczowym przedmiotem zainteresowania nauk społecznych. Wręcz przeciwnie, pojęcie państwa traktowano jako relikt XIX wieku, niestanowiący źródła wiedzy o społeczeństwie oraz zasadach jego funkcjonowania.

Przełomowy dla takiego sposobu myślenia o państwie okazał się kryzys finansowy z 2008 r.

(Raciborski, 2017). Wówczas państwo, jego instytucje oraz narzędzia zaczęto postrzegać jako gwarant spójności społecznej (Raciborski, 2017). To właśnie kryzys finansowy uwidocznił konieczność tworzenia przez państwo ram i regulacji dla działania rynku. Holton (2011) przewiduje jednak, że ilość zadań stawianych przed państwem może z biegiem czasu wzrastać. Prawidłowość ta widoczna jest chociażby w obszarze technologii – zadaniem państwa jest wyznaczanie ram prawnych i instytucjonalnych dla obserwowanych zjawisk

(Petersen, Steiner, 2019; por. Śledziewska, Włoch, 2020). W obliczu zagrożeń zewnętrznych oraz konsekwencji eksploatowania technologii to instytucje państwa stanowią gwarant bezpieczeństwa swoich obywateli. Jak pokazuje rozwój platform takich jak Uber czy Airbnb brak regulacji z ich strony przekłada się zaś na brak bezpieczeństwa obywatela, pracownika czy podatnika (Śledziewska, Włoch, 2020).

Państwo stanowi jednak nie tylko zespół instytucji nadających ramy i regulujących rozwój technologii. Pełni również kluczową rolę w ekosystemie technologicznych innowacji, kształtując polityki publiczne np. poprzez wspieranie digitalizacji sektora prywatnego lub wyznaczanie zasad chroniących jednostkę przed niechcianymi konsekwencjami cyfrowej transformacji. W dobie dynamicznego rozwoju technologii państwo: to ukryty, mało pociągający, ale kluczowy aktor zmiany, której doświadczamy (Śledziewska, Włoch, 2020, s.

212). Zapewniając stabilność finansowania innowacyjnych projektów oraz instytucji, państwo jest w istocie źródłem przełomowych technologicznych rozwiązań (Śledziewska, Włoch, 2020). Instytucje państwa wspierają jednak innowacje, nie tylko dotując prace nad poszczególnymi projektami. Stwarzają również odpowiedni klimat do rozwoju biznesu – to właśnie rządy mogą w relacji z podmiotami prywatnymi zaoferować takie atuty jak sprzyjającą atmosferę polityczną, wsparcie fiskalne czy infrastrukturę (Holton, 2011).

Państwo kreuje warunki atrakcyjne dla globalnego biznesu; coraz częściej staje się jednak również zleceniodawcą i twórcą ekosystemu sprzyjającym małym i średnim przedsiębiorcom.

Trend ten odzwierciedla nietłumaczona na język polski koncepcja GovTech, zakładająca podnoszenie efektywności i innowacyjności sektora publicznego poprzez współpracę ze startupami oraz małymi i średnimi przedsiębiorstwami (Filer, 2019). GovTech to określenie ekosystemu, w skład którego wchodzą jednak nie tylko małe i średnie firmy, lecz również przedstawiciele świata nauki, doradcy, posiadający zasoby finansowe, realizujący usługi, akceleratory i inkubatory przedsiębiorczości oraz – co najważniejsze – obywatele korzystający ze zbudowanych w efekcie tej współpracy usług (Filer, 2019). Konsekwentnie, idea GovTech wpisuje się w koncepcję rządu jako platformy (por. OECD, 2019b) stanowiącej przestrzeń współpracy, której celem jest świadczenie lepszej jakości usług publicznych.

Działania podejmowane w ramach GovTech mogą być zróżnicowane i obejmować budowanie cyfrowej infrastruktury, usprawnienie działań administracji oraz podniesienie poziomu społecznej partycypacji i świadczenie lepszej jakości usług publicznych (Filer, 2019). W założeniu taka forma kooperacji ma usprawnić działanie sektora publicznego oraz stanowić alternatywę dla kontraktów z gigantami rynku technologicznego i, tym samym, przyczynić się do większej dywersyfikacji w dysponowaniu publicznymi zasobami finansowymi oraz wzrostu zaufania obywateli wobec państwa (Filer, 2019).