Os órgãos de vigilância guardam papel extremamente relevante na efetividade da LRF, como se verá. Na acepção de Motta e Fernandes (2001, p. 132), são órgãos de controle na Responsabilidade Fiscal o Poder Legislativo, os Tribunais de Contas, o Ministério Público, o Poder Judiciário e o Conselho de Gestão Fiscal, merecendo destaque ainda o controle efetivo desenvolvido de forma difusa pela própria autoridade administrativa e pela sociedade em geral.
Os ensinamentos de Medauar (2009, p. 401), ao citar José Afonso da Silva, sedimentam que o Tribunal de Contas apresenta-se como órgão técnico, não
jurisdicional. Embora tenha a função de auxiliar o Legislativo, sua natureza é de órgão independente, desvinculada da estrutura de qualquer dos três poderes.
Apesar de sua denominação, os Tribunais de Contas não têm natureza jurisdicional, conforme esclarece Blanchet (2005, p. 206), assemelhando-se aos chamados tribunais administrativos.
Para Motta e Fernandes (2001, p. 141), o Tribunal e Contas é uma instituição com raiz constitucional, deliberando de forma colegiada, incumbida de julgar a boa e regular aplicação dos recursos públicos e auxiliar o Poder Legislativo na realização do controle Externo da Administração Pública e no julgamento das contas anuais dos chefes do Poder Executivo.
Possui incumbências várias dispostas no art. 71 da CFB. Na LRF, o Tribunal de Contas guarda importante dever de fiscalizar o cumprimento de suas normas: alertar os poderes e órgãos quanto a uma série de deveres aí impostos, inclusive, se o montante de gasto com pessoal ultrapassar os limites fixados; se houver fatos comprometedores de custos ou resultados de programas e se existirem indícios de irregularidades na gestão orçamentária; verificar os cálculos dos limites de despesa com pessoal de cada Poder e órgão; processar e julgar os agentes estatais quanto às infrações administrativas previstas no art. 5º da Lei 10.028, de 19.10.2000, que são as seguintes: deixar de divulgar ou enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas relatório de gestão fiscal, propor lei de diretrizes orçamentárias anual sem as metas fiscais, na forma da lei; deixar de determinar limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos fixados em lei; deixar de ordenar ou de promover medida para redução da despesa com pessoal, na forma da lei.
A atuação do Tribunal de Contas, no tocante ao controle da gestão fiscal, na manifestação do doutrinador Meirelles (2005 p. 685), deve ser realizada a
posteriori, porque não possui apoio constitucional para realizar qualquer controle
prévio sobre os atos ou contratos da Administração direta ou indireta, nem sobre a conduta de particulares que tenham gestão de bens ou valores públicos, salvos as inspeções e auditorias in loco que podem ser realizadas a qualquer tempo.
O Tribunal de Contas tem a competência para verificar os cálculos dos limites das despesas com pessoal de cada poder ou órgão, bem como emitir parecer conclusivo sobre as contas no prazo de 60 dias do recebimento. [...] a obediência e as condições para realização de despesas estabelecidas pela LRF devem
sistematicamente, serem observados, sob pena de rejeição das contas e enquadramento na lei de crimes fiscais (SILVA, 2004, p. 121).
A LC 101/2000, nos termos do parágrafo 1º do art. 59, inovou ao instituir que os Tribunais de Contas, segundo Lino (2001, p. 190), tem o dever de alertar os Poderes nas situações elencadas, instituindo, assim deste modo e primeiramente, o que se convencionou denominar de limites prudenciais – momento que, antecedentemente, torna possível a real e concreta possibilidade de ultrapassagem dos limites impostos pela lei, de modo formal, um ato específico, de comunicação dessa ocorrência aos Poderes e órgãos.
Na participação de Silva (2004, p. 122), o alerta ocorrerá quando for constatado:
- a possibilidade de ocorrência de não-cumprimento das metas de resultado primário ou nominal;
- que o montante da despesa com pessoal ultrapassou 90% do limite; - que os montantes das dívidas consolidadas e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia, se encontram acima de 90% dos respectivos limites;
- que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;
- fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidade na gestão orçamentária.
Pontes de Miranda (apud MOTTA; FERNANDES, 2001, p. 168), nas considerações acerca dos atos de natureza cautelar e de orientação, que valorizam o controle prévio e concomitante realizado pelo Tribunal de Contas, assinalou:
Se o Tribunal de Contas encontra ilegalidade em algum ato de que resulte despesa, ato negocial ou não negocial, inclusive contrato fortiori, negócios jurídicos plurilaterais, tem o Tribunal de Contas o dever de assinar prazo razoável para que o órgão da administração corrija o que praticou ou está praticando. Se o órgão da administração desatende, cabe o Tribunal de Contas sustar a execução ou a continuação do ato. Mas, se em causa está o contrato, ou o negócio jurídico plurilateral, em que seja figurante a União, em vez de poder sustar, ele tem apenas a legitimidade a pedir ao Congresso Nacional que suste o adimplemento da dívida oriunda do contrato (Comentários à Constituição de 1967, Tomo III, p. 259).
Na União, o Tribunal de Contas é responsável pela função de controle externo, devendo apresentar relatório e parecer prévio sobre as contas do Presidente da República e julgar a regularidade das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos, por meio de levantamentos contábeis, relatório e certificados de auditoria (NASCIMENTO, 2006, p. 159).
Nos Estados da Federação, os Tribunais de Contas estão organizados e operam de maneira similar à União, tendo, porém, como encargo adicional, o assessoramento às câmaras municipais, nas tarefas de controle externo, nos termos do parágrafo 2º do art. 31 da CFB, in verbis: “o parecer prévio emitido pelo órgão competente sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços da Câmara Municipal” (NASCIMENTO, 2006, p. 162).
Quanto às prerrogativas do controle pelo Conselho de Gestão Fiscal, cabe reputar na orientação de Castro (2001, p. 130), que sua incumbência legal perfaz-se do acompanhamento e da avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal, devendo ser constituído, de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, cuja composição e forma de funcionamento dependem de lei federal ainda (art. 68), cujo projeto já tramita no Congresso Nacional.
Do art. 67 da LRF, extraído das manifestações de Lino (2001, p. 202), depreende-se que o Conselho de Gestão Fiscal, terá, quando da sua criação, tanto função normativa quanto de assessoria e divulgação de informação atualizada no que tange à:
I - harmonização e coordenação entre os entes da federação;
II – disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transferência da gestão fiscal;
III – adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os pequenos municípios, bem como outros necessários ao controle social; IV – divulgação de análise, estudos e diagnósticos.
Todavia, Motta e Fernandes (2001, p. 428) observam que o Conselho de Gestão Fiscal configura-se como um colegiado técnico central, de nível nacional,
encarregado de assistir aos entes políticos na aplicação e operacionalização da LRF, dotado dos poderes ora apresentados pelo doutrinador Pedro Lino no parágrafo anterior.
Resta evidente a missão de vigilância que estes órgãos guardam, uma vez que são dotados de autonomia para exigir do responsável público o cumprimento de metas, respeito e coerência na condução da máquina pública.