Limites de Endividamento

Sobre esta questão, a LC 101/2000 declarou grande preocupação, ao consignar, nos artigos 29, 30 e 31 e parágrafos, considerações importantes que, conjugadas aos termos já abordados nos parágrafos assentados nos sub-itens 3.1.1 a 3.1.3, formam o sustentáculo do equilíbrio responsável da gestão fiscal.

Embora trate a norma o tema de forma ampla, posto que cita outras espécies de dívidas (Dívida Pública Mobiliária, Operação de Crédito, Concessão de Garantia, Refinanciamento da Dívida Mobiliária), este objeto porquanto julga assaz relevante à sua complementação, prioriza o termo Dívida Pública Consolidada ou

Fundada, que abrigada e conceituada pelo art. 29 da LC 101/2000, guarda a seguinte definição:

Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:

I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses; [...]

Nascimento (2006), acerca do tema, manifestou-se:

A Dívida Pública Consolidada é o montante total apurado, sem duplicidade: - das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convenio ou tratados;

- das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude da realização de operações de crédito para a amortização em prazo superior a 12 meses ou que, embora de prazo inferior a 12 meses, tenham constado como receita no orçamento;

- dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que haviam sido incluídos;

Do dito legal referido, ao mesmo tempo denominando de preciosismo do legislador, Lino (2001, p.121) assevera que Dívida Pública Consolidada é o montante total apurado sem duplicidade. Sobre o termo duplicidade, sugere que a intenção do legislador visa assegurar, em face do princípio das partidas dobradas, quando uma despesa deve corresponder a uma receita, se contasse duas vezes a mesma despesa ou uma receita.

Para Silva (2004, p. 93):

Montante total apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras, inclusive as correntes de emissão de títulos, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, amortização em prazo superior a 12 meses, dos precatórios judiciais emitidos, a partir de 5-5-2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido

incluídos, e da operações de crédito, que embora de prazo inferior a 12 meses, tenham constado como receitas no orçamento.

De forma concisa, Angélico (2006, p. 71) registrou que Dívida Pública Consolidada é o conjunto de compromissos assumidos pelo Estado com terceiros.

Antes da vigência da LRF, a Lei nº 4.320 limitava a dívida fundada ou consolidada – àquelas resultantes de compromissos de exigibilidade superior a doze meses, conforme ensina Lino (2001, p. 120), possuindo como pressupostos a existência prévia de um contrato de mútuo ou emissão de títulos da dívida pública, com prazo mínimo de início do adimplemento: 12 meses. Afirma o doutrinador que tanto uma quanto outra pressuposição desapareceu na LC 101/2000, porquanto esta conceitua a dívida fundada como aquela cuja amortização dar-se-á em 12 meses. Obrigações outras, entretanto, mesmo com prazo de vencimento inferiores, também serão objeto de consolidação, desde que suas receitas tenham constado no orçamento.

Denota-se do comparativo a evolução imperiosa da norma complementar ao exigir, como condição para a consolidação da divida, receita prevista no orçamento.

Colhe-se das considerações assinaladas, a base necessária para adentrar a questão relacionada aos limites de endividamento, estabelecidos em lei, a que está subordinado taxativamente o gestor público, consoante norma do art. 30 da LC/2000, reproduzida abaixo:

Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente da República submeterá ao:

I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo;

[...]

§ 1o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações conterão:

I - demonstração de que os limites e condições guardam coerência com as normas estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos da política fiscal;

II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo;

III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera de governo;

[...]

§ 4o Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada quadrimestre.

[...]

Para fixar os limites de endividamento público, conforme Silva (2004, p. 99), o Senado Federal estabeleceu na Resolução nº 40/015, no seu art. 3º, incisos I e II, as seguintes determinações:

A dívida consolidada líquida dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ao final do décimo quinto exercício financeiro contado a partir do encerramento do exercício de 2001, não poderá exceder, respectivamente, a:

- nos casos dos Estados e do Distrito Federal: duas vezes a receita corrente liquida; e

- no caso dos Municípios: 1,2 vezes a receita corrente líquida6.

Os limites globais para a dívida consolidada dos três níveis de governo, segundo orientação de Nascimento (2006, p.217), serão verificadas a partir do percentual da Receita Corrente Líquida, representando o nível máximo admitido para cada um deles, sendo a verificação do seu atendimento realizada ao final de cada quadrimestre (art. 30, parágrafos 3º e 4º da LC 101/2000), ou semestre, no caso dos municípios com menos de 50 mil habitantes.

Oportuno constar, no dizer de Pereira (apud ROCHA, 2001, p. 49), que:

O endividamento deriva necessariamente da circunstância de o ente público realizar despesas superiores às receitas. Esse descompasso entre

5

Resolução do Senado Federal 40/2001 - aprovou os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

6

Art. 2º - Resolução 40/201 - Entende-se por receita corrente líquida, para os efeitos desta Resolução, o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; II - nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição Federal.

receitas e despesas é possível apenas em face de uma de duas condições: ou no caso da União, há a emissão de dinheiro para fazer frente às despesas, ou no caso, de qualquer dos entes, há a concessão de crédito por alguém. O endividamento é uma das formas de financiamento desse descompasso. Para os Estados, Distrito Federal e Municípios, que não emitem moeda, é o único mecanismo para esse financiamento.

Silva (2004, p. 101), sem manifestar oposição ao registro, ressalta que, caso a dívida ultrapasse o limite final de um quadrimestre, determina a lei os ajustes necessários a reconduzi-la ao limite até o quarto quadrimestre subseqüente, sendo no mínimo 25% no primeiro quadrimestre.

Na orientação pedagógica do TC/SC (2002, p. 77), enquanto o ente estiver acima dos limites, estará sujeito às seguintes punições fiscais, nas determinações do art. 31, parágrafos 1º a 4º, da LC 101/2000:

- Proibição de realizar operação de crédito, inclusive ARO, excetuado o refinanciamento da dívida imobiliária;

- Obrigação de obter superávit primário para redução do excesso, inclusive através de limitação de empenho (art. 9º)

- Vencido o prazo, o retorno ao limite de endividamento, o ente fica proibido de receber transferências voluntárias (exceto as relativas à educação, saúde e assistencial social), enquanto perdurar o excesso;

- Se o excedente ocorrer no primeiro quadrimestre do ultimo ano do mandado do Chefe do Poder Executivo, o ente estará imediatamente proibido de realizar operação de crédito e deverá adotar as medidas para a obtenção de superávit primário.

Das acepções organizadas, pode-se observar que o poder para definir os limites de endividamento para a dívida consolidada dos Estados e dos Municípios coube ao Senado Federal por determinação constitucional, na lição do doutrinador Nascimento (2006, p. 217), o qual disciplinou a matéria na Resolução nº 40 de 2001, publicada no Diário Oficial da União em 21/12/2001 e republicada em 10/04/2002, que fixou como base, para o limite da dívida, o percentual da Receita Corrente Líquida a ser verificada no final de cada quadrimestre.

4 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL