Como conseqüências jurídicas resultantes da ação do gestor há, na LRF, formas classificadas para sua verificação, materializadas e efetivadas por aqueles órgãos legitimados.
Lino (2001, p. 209) mesmo considerando impróprio o tratamento dado ao tema, infrações, no corpo da LRF (art. 73), tanto do ponto de vista material, quanto do ponto de vista formal, ensina que um dos aspectos da LC 101/2000, verifica-se do ponto de estar ela suportada pela ameaça de dois tipos de punição: a institucional, em que o ente sofre as conseqüências da ação ou inação de seus administradores na gestão financeira, e a criminal, que tipifica o comportamento do gestor que venha a afrontar seus dispositivos.
Nascimento (2006, p. 238) aborda termo diferente para explicar este assunto, mas que nos remete ao mesmo entendimento. Sobre a sanção institucional, exemplifica que sua ação ou inação, correspondem à interrupção de transferências voluntárias (e a sua contratação) realizadas pelo governo federal, ao impedimento de contratação de operações de crédito e à impossibilidade para a obtenção de garantias da União para a contratação de operações de crédito externo. No que tange às sanções pessoais, sem prejuízo das sanções institucionais, o descumprimento da LRF poderá representar para o administrador público a aplicação de sanções penais e administrativas, de acordo com a Lei nº 10.028, de 10/10/2000.
Como se vê, as dimensões possíveis do núcleo responsabilizador, como propõe Santana (2001, p. 16) têm um vasto campo de irradiação normativa, passando a um só tempo, pelo administrador (gestor da coisa pública), pela Administração Pública (ente da federação), podendo atingir reflexamente o administrado.
Silva (2004, p. 135-142), ao destacar o tipo das principais infrações e suas sanções/penalidades relacionou: multas de 30% dos vencimentos anuais; proibição de receber transferências voluntárias e contratar operações de crédito; cassação do mandato; nulidade do ato; privação de liberdade; condicionamento de transferências
constitucionais para o ressarcimento; suspensão de acesso a novos financiamentos, etc.
As infrações à LRF serão punidas da seguinte forma:
- Código Penal – Decreto-Lei n. 2.848, de 07 de setembro de 1.940.
- Crimes de Prefeito e Vereadores – Decreto-Lei n. 201, de 27 de fevereiro de 1.967. *
- Improbidade Administrativa – Lei n. 8.429, de 02 de junho de 1.992; - Crimes de Responsabilidades - Lei n. 1.079, de 10 de abril de 1.950.* - Demais normas da legislação pertinentes.
Como se depreende, uma conduta contrária à LRF, na lição de SANTANA (2001, p. 18) pode ensejar a responsabilização nas órbitas penal, político– administrativa, civil, etc., sem que haja bis in idem. Os crimes contra as finanças públicas, como opina Nascimento (2006, p. 243), não excluem o seu autor da reparação civil do dano causado ao patrimônio público.
É da gênese da LRF a responsabilização dos gestores públicos. No caso de se responsabilizar a gestão fiscal, as punições se endereçam à entidade pública, pelo descumprimento de suas normas. Aos administradores públicos as apenações são do tipo administrativas, como suspensão das transferências voluntárias e de contratação de operação de crédito; ou punitivas pessoais: (administrativas, criminais, civis, políticas e político-administrativas) sem prejuízo de outras sanções previstas em leis específicas, como exemplifica Castro (2001, p. 33).
No entanto, observa-se que toda preocupação do legislador, no sentido de criar mecanismos de orientação, com vistas ao zelo da res pública, correria em vão, caso inexistisse sanção para corrigir o descumprimento das normas que regulam a gestão fiscal na LC 101/2000. Atenta Mileski (2003, p. 113 e 114) que seria inócua a atuação do sistema de controle regulamentando a lei, na medida em que esta ação resultaria sem eficácia, por falta de uma penalidade que lhe desse sustentação nas determinações de ajustes e correções dos desvios apurados.
Há de se destacar que sanções aplicáveis aos atos irresponsáveis praticados pelo gestor serão exemplarmente corrigidas, com penalizações pessoais e institucionais. No entanto, verifica-se que, ao penalizar a instituição, com sanções
do tipo suspensão ou proibição de contratação de crédito, resta penalizado também o administrado.
4.6.1 Administrativa
Uma das formas de verificação e penalização ao cumprimento dos ditames da LRF, é a via administrativa. Na lição de Mileski (2003, p. 114), as sanções administrativas constituem penalidades de dois tipos: Suspensão de Transferências Voluntárias e multa por infração às leis de finanças públicas, conforme dispõe:
- Suspensão de Transferências Voluntárias – os Estados e os Municípios, no descumprimento dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, especificamente quanto ao cometimento de excesso no limite fixado para as despesas de pessoal e ao descumprimento dos prazos fixados para a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas das entidades federadas, têm como penalidade administrativa a suspensão de transferências voluntárias, definida pela lei complementar como entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, excetuando-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
- A multa por infração às leis de finanças públicas – volta-se para a prática de atos contrários à Lei de Finanças Públicas, punida com a aplicação de uma multa no valor de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da sua responsabilidade pessoal, consoante parágrafo 1º do art. 5º do Decreto-Lei 201/67. É uma multa de valor considerada elevada, aplicada severamente ao administrador que deixar de cumprir as determinações legais.
Castro (2001, p. 132), ao referir o artigo 5º da Lei nº 10.028/2000, relaciona os tipos de infração administrativa:
I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei;
II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que contenha as metas fiscais na forma da lei;
III – deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidas em lei; IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo.
Do cotejo assentaram Flávio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciqueira Rossi, (apud PAZZAGLINI FILHO, 2006, p. 30):
O não-ajuste dos limites de pessoal e da divida consolida, a não- apresentação do Relatório de Gestão Fiscal, o não-encaminhamento das contas para a União, todos esses desvios serão apenados com a suspensão das transferências voluntárias, menos aquelas que contemplam áreas socialmente estratégicas, a Educação, a Saúde e a Assistência Social. Aqui o legislador pretendeu que o cidadão não fosse punido frente a irresponsabilidade fiscal do gestor público.
A multa é imposta ao agente e será processada pelo Tribunal de Contas, como bem assevera Castro (2001, p.132) com respeito ao princípio do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, impondo-se como valor tutelado no art. 5º, incisos LIV e LV, da CFB, sob pena de nulidade da punição administrativa. Seu produto será arrecadado em favor do Estado afetado ao Tribunal de Contas, como orientou.
Chaves (2007, p.66) assevera que a responsabilidade administrativa decorre do descumprimento dos normativos aplicáveis ao caso concreto (legalidade, legitimidade e economicidade), o que leva por vezes a transparecer a falsa impressão de ser desnecessário verificar a culpa lato sensu e a existência de dano, resultando numa responsabilização objetiva, para a qual bastaria conseguir vincular a irregularidade à conduta do administrador.
Vê-se que a via administrativa traz punições do tipo que está relacionada à inação da prática ou à desobediência da forma a que o ato deve ser praticado. Tribunal de Contas tem papel importante nessa verificação e correção.
4.6.2 Criminal
De conformidade com as modificações produzidas pela Lei 10.028/2000, os procedimentos que eram habitualmente considerados como mera infração administrativa, passaram a ser considerados crime. Segundo Mileski (2003, p. 116), é sob a perspectiva do desenvolvimento regular do Estado, que o Código Penal dedicou o Titulo XI – Dos Crimes Contra a Administração Pública, especificamente para a regulação dos atos praticados por servidor público que são considerados ilícitos e ofensivos à Administração Pública.
Bruno (2005, p. 118) destaca que todo o raciocínio desenvolvido para impedir ações predatórias às finanças públicas, alerta aos hábitos dos Administradores Públicos, tanto técnico como parlamentares, acabaram por assegurar a plena eficácia e aplicabilidade da Lei de Responsabilidade Fiscal, somente ao tipificar penalmente seu descumprimento.
A sanção penal, nos termos da Lei de Crimes, recairá sobre aquele administrador público que não seguir as regras gerais da LRF, desde a elaboração das leis orçamentárias nos termos da LRF (art. 4º) até a publicação de todos os relatórios exigidos, passando pela observação dos limites para a contratação de pessoal, serviços terceirizados e endividamento, consoante orientação de Nascimento (2006, p. 241).
O objeto jurídico da tutela penal, de acordo com Manzini, em citação de Edgard Magalhães Noronha (1976 apud MILESKI, 2003, p. 116) em relação aos delitos é:
O interesse público concernente ao normal funcionamento e prestígio da Administração Pública, em sentido amplo, tendo em vista a probidade, desinteresse, capacidade, competência, disciplina, fidelidade, segurança, liberdade, decoro funcional e respeito à vontade do Estado, em relação a determinados atos e relações da própria Administração Pública.
No que se refere à apuração de irregularidades, esta poderá ser motivada a partir de sindicância, como ensina Nascimento (2006, p. 243), processo administrativo disciplinar, ou mesmo a partir das comissões parlamentares de inquérito, essas, a principio, de caráter político, mas com desdobramentos na esfera judicial. As denúncias de irregularidades poderão ser feitas pelos próprios órgãos públicos ou pelo cidadão, devendo essas serem apuradas até que sejam esclarecidos os fatos. Finalmente, convém assentar que o convívio com a irregularidade, sem a denúncia aos órgãos competentes (Tribunais de Contas, Ministério Público), nos termos do Código Penal, configura-se como crime de condescendência criminosa.
Pazzaglini Filho (2006, p. 64) ensina que o crime é próprio, pois somente pode ser cometido por funcionário público que tem atribuição para ordenar, autorizar ou realizar operações de crédito interno e externo.
Santana (2001, p. 36), acerca dos crimes que o Código Penal prevê relativos às finanças públicas, afirma que são todos crimes dolosos, crimes que não demandam para a sua consumação a apresentação de um resultado naturalístico e, por isso, são considerados crimes de mera conduta. Pondera, no entanto, que parte da jurisprudência e da doutrina está atenta ao dever-respeito do gestor à supremacia do princípio do interesse público sobre o privado, premissa que tem sido utilizada para afastar as condenações de agentes políticos que, mesmo agindo contrários a lei, propicia a efetividade do interesse público.
Ao tipificar a antijuridicidade das normas da LRF, o legislador ressaltou a necessidade que deve guardar o gestor, do respeito às regras determinadas, pautando sua conduta em princípios éticos, coesos e, acima de tudo, honestos no gerenciamento da Administração Pública.