JEAN HENRIQUE DIAS CARNEIRO
O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Palhoça 2009
O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Direito, da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Direito.
Orientador: Profº Alexandre Evangelista Neto, Msc.
Palhoça 2009
O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado adequado à obtenção do título de Bacharel em Direito e aprovado em sua forma final pelo Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Palhoça ____ de ______ de 2009.
______________________________________________ Prof. Alexandre Evangelista Neto, Msc.
Universidade do Sul de Santa Catarina Orientador
______________________________________________ Prof.
Universidade do Sul de Santa Catarina
______________________________________________ Prof.
À minha mãe, Gleci Dias Carneiro (in
memorian), e à minha avó, Adelaide
Rodrigues Carneiro (in memorian), por me ensinarem que o caráter é uma das maiores virtudes do ser humano; à minha namorada, Mirtis Feldhaus; à minha filha, Amanda Carneiro; aos meus irmãos, Junior e Leandro, e aos amigos que se fazem presentes nos momentos difíceis, estimulando-me a superá-los durante esta caminhada.
A Deus, por proporcionar-me a conclusão de mais uma etapa da vida, que se consuma neste trabalho.
Aos meus amigos, em especial ao casal Edgar e Doroti Scheidt, e João José da Silva, pela acolhida, no seio de suas famílias, num momento em que me faltava abrigo e comida, num momento de resgata da minha própria dignidade.
Ao mais que amigo Nirdo Artur Luz (Pitanta) e sua família, por ter me estendido as mãos num momento delicado da vida, oportunizando-me condições para a consecução desta vitória e, mormente, por me fazer acreditar que estarão sempre prontos a me ajudar, sem julgamento, independentemente do que ocorra.
Ao Prof. Alexandre Evangelista Neto, pelo incentivo e grande conhecimento transmitido, através de valiosa orientação, possibilitando a elaboração do presente estudo.
Não há nenhum defeito naquele que procura a verdade baseado em suas próprias luzes; é mesmo um dever de cada um de nós. A verdade deve manifestar-se em nossos pensamentos, em nossas palavras e em nossas ações. Cada dia a natureza produz o suficiente para nossas carências. Se cada um tomasse o que lhe fosse necessário, não haveria pobreza no mundo e ninguém morreria de inanição (Mahatma Gandhi).
A presente monografia focaliza como objeto principal o Controle da Administração Pública pela Lei Complementar 101/2000 – denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – que se apresenta como um importante instrumento disciplinador das finanças públicas, utilizados para regular, orientar e coibir os atos praticados pelo gestor à frente da Administração Pública. Visa demonstrar, na égide de seus fundamentos, como será possível alcançar o equilíbrio da contas públicas a partir do exercício da responsabilidade fiscal, posto que obriga o gestor público a agir com transparência e com planejamento de metas, reclamando sempre pela melhoria dos serviços públicos e da otimização da aplicação dos seus recursos. Procura demonstrar como influenciou a norma, na mudança do comportamento dos governantes, ao estabelecer direitos e deveres fiscais, criando metas objetivas para serem alcançadas e impondo limites de gastos para suas ações. Focaliza, também, quem são os atores responsáveis pelo controle da ação pública na LRF e quais as conseqüências jurídicas que sofre o ato e seus responsáveis em face da inobservância do regramento.
BCB – Banco Central do Brasil
BNDS – Banco Nacional de Desenvolvimento CFB – Constituição Federal do Brasil
EUA – Estados Unidos da América FMI – Fundo Monetário Internacional LC – Lei Complementar
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA – Lei Orçamentária Anual
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal PEF – Programa de Estabilidade Fiscal PIB – Produto Interno Bruto
PPA – Plano Plurianual
STF – Supremo Tribunal Federal
TC/SC – Tribunal de Contas de Santa Catarina UEM – Unidade Econômica Monetária
1 INTRODUÇÃO ... 10
2 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 12
2.1 CONCEITO DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 12
2.2 ASPECTO DE COMPREENSÃO DE CONTROLE ... 15
2.3 ESPÉCIES DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO ... 18
2.3.1 Controle Interno ... 19 2.3.2 Controle Externo ... 20 2.3.3 Controle Administrativo ... 22 2.3.4 Controle Jurisdicional ... 23 2.3.5 Controle Legislativo ... 26 2.3.6 Controle Social ... 27
3 EQUILÍBRIO DE RESPONSABILIDADE FISCAL ... 30
3.1 RESPONSABILIDADE FISCAL E EQUILÍBRIO ... 30
3.1.1 Planejamento ... 32
3.1.2 Transparência ... 34
3.1.3 Receita ... 38
3.1.4 Despesas ... 40
3.1.5 Limites de Endividamento ... 42
4 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ... 47
4.1 CONCEITO DE RESPONSABILIDADE FISCAL ... 47
4.2 DIREITO COMPARADO E FUNÇÕES DESTACADAS PELA DOUTRINA PARA A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ... 48
4.3 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LC 101/2000 ... 51
4.4 ÓRGÃOS DE CONTROLE DA RESPONSABILIDADE SOCIAL ... 53
4.5 CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DA RESPONSABILIDADE FISCAL ... 57
4.6 SANÇÕES APLICÁVEIS ... 59
4.6.1 Administrativa ... 61
4.6.2 Criminal ... 63
4.7 SANÇÕES QUE GERAM A NULIDADE DO ATO ... 64
4.8 SANÇÕES INIBIDORAS DA PRÁTICA DE ATOS ... 66
4.9 SANÇÕES DIRIGIDAS A PRÁTICAS DE ATOS ... 68
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 70
REFERÊNCIAS ... 73
1 INTRODUÇÃO
Este trabalho pretende abordar o estudo do Controle da Administração Pública realizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, com vistas a demonstrar a necessidade responsável que deve guardar o gestor público no exercício da sua função, reclamando sempre pela consecução da melhor aplicação dos recursos e da prestação de serviços públicos de qualidade. É uma abordagem dedutiva, dada mediante pesquisa bibliográfica.
O escopo da pesquisa é identificar quais os instrumentos de controle normativos, propostos pela LC 101/2000 – utilizados pelos órgãos de fiscalização do Estado que, legitimados pela própria Lei, guardam a incumbência de vigiar e conduzir ao seu curso normal, os atos da Administração Pública, sem interferir na autonomia e independência dos Poderes nacional.
O trabalho encontra justificativa nos reflexos que os atos gerados pela Administração Pública fazem surtir no cotidiano de seus administrados, principalmente no que tange à ineficiência dos serviços prestados resultantes da má aplicação dos recursos públicos realizados de forma irresponsável.
Sua formulação parte do pressuposto que o controle é um dos meios de expressão da eficácia dos atos praticados pelo gestor, porquanto influi diretamente na vida do administrado, e que dele se espera a consecução do melhor resultado para o interesse público.
O trabalho está organizado em três capítulos. O primeiro trata do Controle da Administração Pública, destacando conceitos, compreensão de controle e classificando as espécies que os regem. No segundo capítulo, focaliza-se o Equilíbrio e a Responsabilidade Fiscal, com destaque para a sua conceituação e sua função. Evidencia, de forma singela, os instrumentos para sua consecução (planejamento, transparência, receita, despesa, limites de endividamento). O terceiro aborda o controle pela Lei de Responsabilidade Fiscal, tratando especificamente de legitimidade e de conseqüências jurídicas por sua inobservância.
O presente trabalho está longe de reclamar o esgotamento do assunto pautado. Todavia, espera-se que seja útil para a vida dos acadêmicos de Direito e operadores jurídicos, ajudando-os a visualizar as possibilidades de uma melhor
atuação da Administração Pública no que tange ao instituto do Direito Administrativo, especificamente, aos meios de controle da Administração Pública.
2 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 CONCEITO DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Segundo a assertiva de Montesquieu (apud MEDAUAR, 2009, p. 386), além de Azambuja (apud MILESKI, 2003, p. 136), extrai-se a idéia de que “[...] todo aquele que detém o poder tende a dele abusar”.
É cediço que, para o atendimento do bem público, necessita o Estado desenvolver intensa atividade financeira exercida por seus organismos – órgãos públicos – os quais são geridos por agentes públicos, que devem pautar a sua ação mediante princípios constitucionais dirigidos à Administração Pública, como bem observa Mileski (2003, p. 137), e amplamente assegurado por Mello (2006, p. 53), ao frisar que o agente que recebe poderes deve agir de maneira a alcançar as finalidades predeterminadas pela Lei.
O legislador Constituinte, ao subordinar a ação do agente público a vetores dogmáticos, quando no exercício da sua função, declarou sua preocupação, da qual não é forçoso concordar que não se pode esperar dos próprios detentores do poder uma autolimitação voluntária, conforme menciona Medauar, ao citar José Roberto Drohmi (1993, p. 9), esperando que, por seu próprio juízo de valor, o gestor público controle seus impulsos a bem do interesse público.
O disposto caminha na direção da assertiva suscitada pelo doutrinador Augustin Gordillo (1981 apud MEDAUAR, 1993, p. 9), em que considera o controle a grande questão do Direito Administrativo contemporâneo, onde a questão é “como controlar uma administração pública que por seu natural crescimento incentivou consideravelmente as possibilidades materiais de abuso e excesso”.
A existência do Estado e a acumulação de riqueza privada produzem a concentração de poderes fáticos em algumas estruturas sociais, porquanto permite a alguns indivíduos impor suas decisões pessoais sobre os grupos sociais e demais sujeitos, conforme assevera Justen Filho (2005, p. 735).
Em certo sentido, os exercentes de poderes políticos e econômicos controlam a sociedade. Logo, faz emergir iminente, como a certeza que guarda o amanhecer do dia, a necessidade de criar instituições para controlá-los, e
incorporá-los ao processo do Poder, com o objetivo de assegurar a melhor execução do serviço, analisando sua atividade para aprimorá-los, como assentam José Roberto Dromi e Jean Waline, respectivamente, citados por Medauar (1993, p.9).
Sob a conjugação do verbo controlar, assaz perseguido pela essência da Lei de Responsabilidade Fiscal, que visa a nortear a ação do gestor, é que será pautado este objeto, com vistas a demonstrar, sob a égide de uma sistemática da ciência jurídica, onde o poder, através do controle, limita a ação do próprio poder. Daí a razão por que assenta com ênfase a relevância que o termo empresta ao agente político na consecução da defesa dos direitos da própria administração, assim como dos direitos do administrado, colimados à proteção do interesse maior da sociedade.
O termo controle, nos ensinamentos de Medauar (1993, p. 13), surgiu, segundo nota Bergeron, no dicionário Quillet, derivado do termo “rôle” que quer significar: a) peça de pergaminho mais ou menos longa, enrolada ou não sobre a qual se escreviam os atos, os títulos; b) registro oficial em que se escrevem nomes; c) no âmbito da marinha, o “rôle” de uma equipagem é a lista do estado civil da equipagem. O “contro-rôle” é o registro que efetua o confronto com o registro original e serve para verificar dados, abreviando-se, depois, essa expressão em controle.
Para Giannini (1981 apud MEDAUAR, 1993, p. 1), o termo vem do “latim fiscal medieval”, (contra rotulum, em francês contre-rôle) que indica o exemplar do rol de contribuintes, dos tributos, dos censos sobre a base na qual se verifica a operação do exator.
Controle é de origem francesa e surgiu no Direito Pátrio, segundo o doutrinador Meirelles (2005, p. 645), na publicação da monografia O Controle dos
Atos Administrativos pelo Judiciário, escrita por Seabra Fagundes (1941).
Justen Filho (2005, p. 732) propõe que seja o controle um processo de redução do poder e comporta dois significados diversos na acepção de Fábio Konder Comparato: controle-fiscalização para indicar a tarefa de acompanhar e fiscalizar a conduta alheia, verificando o cumprimento dos requisitos necessários à realização dos fins adequados, podendo haver também o controle-orientação, que possibilita determinar o conteúdo da conduta alheia, escolhendo os fins que o terceiro realizará e o modo pelo qual se desenvolverá.
Passa-se a dispor, na acepção da doutrina nacional, a conceituação do termo controle, inserido na Administração Pública.
O Controle da Administração Pública, em tema, “é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão, ou autoridade, exerce sobre a conduta funcional de outra” (MEIRELLES, 2005, p. 645).
Na linha pedagógica, Di Pietro (2005, p. 638) escreveu que controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que a Administração (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação.
Tecnicamente, Mileski (2003, p. 138) conceitua o Controle da Administração Pública como:
Próprio dos Estados de Direito e, sobretudo, democráticos, no sentido de se proceder a verificação, quanto ao atendimento dos princípios e normas constitucionais, em toda a forma de atuação administrativa, a qual deve estar sempre voltada para a satisfação do interesse público, que reflete fator de proteção não só para os administrados como também para a própria administração pública.
Bastos (2002, p. 469) sugere que controle nada mais é que o conjunto de meios de que dispõe a Administração para cumprir a atribuição de reposição da ordem jurídica e da eficácia administrativa, podendo se dar por iniciativa ou por provocação de particulares.
Em suma, observa-se que a doutrina é uníssona ao conceituar o termo Controle da Administração Pública, destacando, a partir da vigilância, a preocupação de uma verificação periódica à regularidade dos atos praticados pelo gestor público, com vistas a orientar, corrigir e responsabilizar, quando necessário, em toda forma de atuação administrativa, visando racionalizar o manuseio da coisa pública para alcançar a satisfação do interesse público, com reflexos claros nos interesses sociais.
2.2 ASPECTO DE COMPREENSÃO DE CONTROLE
Chaves (2007, p.9) assenta que a natureza humana leva o detentor do poder, invariavelmente, a exercê-lo até onde encontre limite. Não o encontrando, a tendência é o uso abusivo desse poder.
Incontroverso a necessidade do controle, o doutrinador José Roberto Dromi (1973 apud FRANÇA, 2008, p. 74), ensina que o Controle da Administração tem por objetivo verificar a legitimidade (razão jurídica) e oportunidade (razão política) da forma (procedimento) e o fim (causa final) da atuação pública, como modo de constatar a correspondência entre “antecedente e conseqüente” entre “forma prevista e fim proposto” com “forma executada e finalidade realizada”.
Para Chaves (2007, p. 4), o controle possui funções administrativas clássicas conjugadas pelos termos planejar, coordenar, supervisionar e executar. Por seu turno, o termo controlar corresponde à atividade de verificar uma ocorrência (realidade) e de compará-la a um determinado padrão.
No que tange à verificação da ocorrência, o mesmo doutrinador deixa compreender que há de se verificar, não obstante, a realidade de todos os atos decorrentes da ação de gestão do administrador, ou seja, a verificação do conjunto de atos praticados pelo responsável de determinado setor da administração. É seu ensinamento:
Há muitos critérios de controle a serem considerados, variando de acordo com o enfoque adotado. Uns destacam questões relacionadas a conformidade, legalidade e legitimidade, em suma, visam avaliar os meios, os métodos e os procedimentos utilizados pelo administrador, outros, fazem alusão a verificação dos resultados da gestão. No entanto, os critérios mais sofisticados, almejam examinar as diversas relações entre os resultados e os meios empregados pelo gestor público para consegui-los, conclui (CHAVES, 2007, p. 4).
Bastos (2002, p. 468) sugere ser o controle a submissão do Estado à ordem jurídica e à eficiência administrativa mediante a auto-reposição da Administração, ou feito por um dos outros dois Poderes, dentro de uma trilha de legalidade, da conveniência e da oportunidade pública. Visa expulsar aqueles atos
que, embora mantendo uma conformidade nos seus aspectos formais, encerram um defeito de mérito.
Em síntese mais apurada, Giannini e Bergeron (apud MEDAUAR, 1993, p. 14) indicam alguns aspectos de compreensão do termo controle. Entretanto, reportar-se-á este objeto apenas aos que interessam diretamente à melhor compreensão da pesquisa. O primeiro encontra-se atrelado à acepção do termo direção, que quer significar comando, gestão; ter a direção efetiva; exercer influência determinante para fins conscientes e de limite mínimo que se deve alcançar. O segundo traz a idéia de regulamentação, proibição; ressalta um limite máximo que não se deve ultrapassar. O terceiro aborda questão voltada para a vigilância ou fiscalização, materializando a idéia de supervisão, inspeção, para compreender a relevante necessidade de controlar os atos de qualquer um, por intermédio da crítica e da censura. O quarto remete ao entendimento de verificação, exame, constatação, porquanto implica a idéia de finalidade de controlar para descobrir a verdade. Por último, surge a figura do registro, identificação, autenticação, inscrito em duplo registro como forma de instituição de um parâmetro para ser utilizado com base para verificação dos atos, cujo fim colima a obtenção da verdade.
Justen Filho (2005, p. 734), ao tecer sua manifestação acerca da submissão relatada por Bastos, objetiva a realização dos fins comuns visados pelo conjunto da sociedade, posto que o direito é um instrumento para a implementação dos valores fundamentais, o que torna o controle jurídico sobre a atuação dos exercentes do poder um meio para a realização desses valores.
Bergeron (1965 apud MEDAUAR, 1993, p. 15) sugere analisar em que o controle consiste senão em realizar uma compreensão em vista da busca de adequação ou equivalência entre um “rôle” e um “contre-rôle”? Sabiamente, instaura uma indagação pertinente acerca do que vale um papel sem registro, fazendo subentender que, se não há o que confrontar, não há o que controlar.
Consoante as considerações do doutrinador França (2008, p. 75):
O poder de controle é ao mesmo tempo um dever, considerando a obrigatoriedade que implica seu exercício e sua natureza integradora a uma função estatal, de conteúdo jurídico. É um poder-dever estruturado sobre a idéia de tutela, cuidado e salvaguarda da ordem jurídica, que adquire uma importância fundamental dentro do Estado delineado pelo constitucionalismo moderno.
Fayol (1999 apud MILESKI, 2003, p. 139) relacionou seis elementos constituidores da ação de controle:
a) a atividade de controle tem como parâmetro os programas, as ordens (normas) e os princípios;
b) o controle é o elemento da Administração que concilia todos os elementos precedentes – planejamento, organização, comando e coordenação;
c) objetiva detectar erros e falhas, evitando outras futuras ocorrências; d) dependendo da complexidade da atividade controladora, é necessário valer-se de controladores e inspetores especializados;
e) o controle deve ser realizado em tempo hábil e, detectadas as falhas, os responsáveis devem sofrer as conseqüências;
f) os responsáveis pelo controle devem possuir conhecimentos técnicos e isenção, no momento de realizar a sua atividade.
Segundo Gualazzi, consoante Giannini, citados por Mileski (2003, p.139), a função de controle constitui uma função complementar, porquanto envolve uma ação paralela à administração ativa.
A função consultiva consiste em autotutela apriorística complementar à administração ativa, nos aspectos de legitimidade e legalidade. A função controle significa supervisão complementar à administração ativa, nos aspectos de legalidade e mérito (GUALAZZI apud MILESKI, 2003, p. 140).
O controle deve atuar como ação auxiliadora, vigilante do ato praticado pelo gestor público, com o fim direcionado à sua correção, com vistas a materializar o cumprimento da legalidade e a consecução dos objetivos propostos, com apontamento de responsabilidades, inclusive.
A Administração Pública deve atuar com legitimidade, ou seja, segundo as normas pertinentes a cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo na sua realização. [...] o interesse público impõe a verificação da eficiência do serviço ou a utilidade do ato administrativo, exigindo sua modificação ou supressão, ainda que legítimo, mais ineficiente, inútil, inoportuno ou inconveniente à coletividade (MEIRELLES, 2005, p. 645).
Para a Administração Pública, nas considerações de Cruz e Glock (2003, p.19), o controle está intimamente ligado ao ato de planejar; dá retorno ao processo de planejamento e visa garantir que, por meio da aplicação dos recursos disponíveis, algum resultado seja obtido, seja na forma de produto ou de serviço. Dentre os resultados a serem obtidos com os procedimentos de controle, enfatiza-se a garantia de que os aspectos legais estejam sendo rigorosamente observados.
2.3 ESPÉCIES DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
Bastos (2002, p. 471) propõe que as espécies de controle constituem instrumentos que permitem, tanto à Administração Pública como aos órgãos da Administração do Legislativo e do Judiciário, o reexame de suas próprias decisões e atividades, com o objetivo de enquadrá-las dentro da legalidade e do mérito.
Entre as diversas formas de controle, vê-se que o controle da Administração Pública não é e jamais poderá ser monopólio ou privilégio de ninguém, consoante o ensinamento de Tácito (apud FRANÇA, 2008, p.76, grifo nosso):
Dele compartilham os vários poderes do Estado. Dele se utiliza qualquer do povo quando ferido em direito seu ou em interesse legitimo. A defesa da ordem jurídica é, sobretudo, um dever de cidadania: a mística da lei e a fidelidade ao interesse público são a essência mesma da sociedade livre e moralizada. O culto a liberdade não se coaduna com a tolerância do arbítrio ou acervo a violência. A legalidade não é uma simples criação dos juristas, dosada em fórmulas técnicas e símbolos latinos. É o próprio instituto de conservação da comunidade. A todos incumbe, assim, o dever
elementar de vigilância, a paz social traduzida na lei e no direito.
Passa-se a conceituar algumas formas de controle da Administração Pública. Dá-se destaque ao fato de que esse controle poderá ocorrer de forma interna e externa, e pode ser realizado por diversos órgãos: administrativo, judiciário, legislativo, efetuando-se a priori ou a posteriori, envolvendo aspecto de legalidade ou de mérito.
2.3.1 Controle Interno
Sob a égide dos ensinamentos de Meirelles (2005, p.647), controle interno é todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração.
Cruz e Glock (2003, p. 21) assinalam que controle interno é a conjunção de todo os procedimentos de autotutela da administração pública, exercido de forma isolada ou sistemática no âmbito de uma organização Destacam, outrossim, o enunciado do Comitê de Procedimentos de Auditoria do Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados conforme abaixo:
O controle interno compreende o plano de organização e o conjunto coordenado de métodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu patrimônio, verificar a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e encorajar a adesão de política traçada pela administração”
Di Pietro (2000, p. 576) considera que o controle interno é o controle que cada um dos Poderes exercita sobre seus próprios atos, consoante dispõe o artigo 74 da Constituição Federal do Brasil (CFB). È realizado, normalmente, pelo sistema de auditoria, que acompanha a execução do orçamento, verifica a legalidade na aplicação do dinheiro público e auxilia o Tribunal de Contas no exercício de sua missão institucional.
Art. 74 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. § 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União (BRASIL, 1988).
O controle interno poderá receber vários nomes: controle administrativo, controle intra-orgânico, controle intra-administrativo, sendo que a função sobre si própria apresenta-se inerente à atividade administrativa, havendo, inclusive, órgão ou funcionários dotados dessa atribuição específica, por exemplo, supervisores, inspetores, corregedores, visando:
ao cumprimento do principio da legalidade, à observância dos preceitos da “boa administração”, a estimular a ação dos órgãos, a verificar a conveniência e a oportunidade de medidas e decisões no atendimento do interesse público (controle de mérito), a verificar a proporção custo-benefício na realização das atividades e a verificar a eficácia de medidas na solução de problemas (MEDAUAR, 2008, p. 388).
Em igual linha de raciocínio, Mileski (2003, p.141) menciona que é justamente pelo exercício do controle interno – o controle por si próprio – que o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu à Administração Pública o poder de anular os seus próprios atos, quando ilegais, e revogá-los por questão de conveniência administrativa.
Situados da importância que representa a ação do Controle Interno para os preceitos da boa administração, passa-se a discutir as relevâncias do Controle Externo da gestão pública.
2.3.2 Controle Externo
Na lição de Mello (2007, p. 908), o controle externo compreende: Controle Parlamentar; Controle exercido pelo Tribunal de Contas (órgão auxiliar do Poder Legislativo nesta matéria); Controle Jurisdicional.
Justen Filho (2005, p. 745) ensina que este consiste na submissão da atividade administrativa à fiscalização exercitada por órgãos externos à estrutura administrativa do Estado.
Chaves (2007, p.9), diz que controle externo quer significar a fiscalização e a apreciação das contas dos responsáveis pela coisa pública, quando exercidas por um ente que está fora do âmbito no qual o fiscalizado está inserido. Em nível federal, acrescenta, o Controle Externo é exercido pelo Congresso Nacional (CN), com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU).
O Tribunal de Contas de Santa Catarina (TC/SC), de acordo com a Revista da Associação Brasileira de Orçamento Público, Brasília (2001, p. 103), conceitua o termo como o controle da execução orçamentária, financeira, contábil e patrimonial, exercido pelo Poder Legislativo, auxiliado pelos Tribunais de Contas, com o objetivo de verificar a probidade da administração, guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da lei orçamentária.
Para Medauar (2008, p. 387), qualifica-se como controle externo, o controle efetuado por órgão, ente ou instituição exterior à estrutura da Administração, situando-se, nessa espécie, o controle realizado por instituições políticas, por instituições técnicas e por instituições precipuamente jurídicas.
Nos ensinamentos de Meirelles (2005, p. 647), controle externo:
É o que se realiza por um Poder ou órgão constitucionalmente independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder estranho à Administração responsável pelo ato controlado, p ex: a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo (artigo 49, V); instituição de inquérito civil pelo Ministério Público sobre determinado ato ou contrato administrativo, ou a recomendação, por ele feita, “visando à melhoria dos serviços públicos”, fixando “prazo razoável para a adoção das providências cabíveis” (artigo 6º, XX, da lei Complementar 75, de 2.5.93)
Na consideração de Mileski (2003, p. 143), no regime constitucional da separação dos poderes, há o controle do poder pelo poder, mas com o dever de ser salvaguardada e respeitada a independência de cada um, tendo-se em conta a harmonia que deve existir na atuação funcional dos Poderes do Estado.
2.3.3 Controle Administrativo
Controle administrativo ou executivo, segundo Ferraz (1999, p.93), é o exercido por todos os órgãos sobre suas respectivas administrações, com o objetivo de assegurar a observância do direito e a satisfação das necessidades coletivas e dos interesses individuais.
Meirelles (2005, p. 651) assinala que controle administrativo é:
Todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando a mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um controle de legalidade e de mérito1.
Bittencourt (2005, p. 178) registra que corresponde ao exame que a Administração Pública faz sobre sua conduta, quanto à legalidade ou ao mérito de seus atos, podendo ser realizado de ofício ou mediante provocação do interessado.
Di Pietro (2005, p. 638) assenta que quer significar o Controle Administrativo o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública (em sentido amplo) exerce sobre a sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante reclamação.
Na lição de Bastos (2002, p. 469), a Administração Pública tem sobre suas atividades um poder-dever de autotutela, que se dá toda vez que é a própria Administração que exerce atividade de policiamento, invalidando espontaneamente, ou mediante a provocação, o próprio ato que se apresente contrário aos seus fins.
A Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal (STF) acerca da questão dispôs:
1
Segundo Medauar (1993, p.69), controle de legalidade compreende todas as medidas pelas quais o agente controlador verifica se as condições previstas na lei foram atendidas quando o ente descentralizado tomou a decisão. No Controle de Mérito, o órgão central examina a oportunidade e conveniência da decisão da entidade descentralizada. Recai sobre o poder discricionário da autoridade controlada.
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais , porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos a apreciação judicial.
Do consenso doutrinário, opera-se o controle administrativo por meios vários, podendo ser exercido ex-officio, conforme orientação de Mileski (2003, p. 150), quando a autoridade administrativa verifica a existência de ilegalidade no seu ato – ou mediante provocação efetuada pelos administrados para obrigar a revisão do ato praticado, os quais possuem a denominação de representação administrativa; reclamação administrativa; pedido de reconsideração; recursos hierárquicos próprios e impróprios; e revisão.
Novamente, Meirelles (2005, p.661) acentua que o controle administrativo biparte-se em fiscalização hierárquica e recursos administrativos.
Medauar (2009, p. 388) contribui e orienta que controle hierárquico é a verificação que os órgãos superiores realizam sobre os atos e atividades dos órgãos subordinados, sendo os recursos administrativos um dos modos pelos quais a administração é provocada a fiscalizar seus próprios atos, visando ao atendimento do interesse público e à preservação da legalidade.
Do disposto, almeja-se que a Administração, na lição de França (2008, p.77), busque a repressão e a dissuasão das ações contrárias ao Direito, mediante uma justa e organizada estrutura disciplinar, cuja finalidade seja o desempenho administrativo excelente com fins de viabilidade prática do bem-estar e desenvolvimento do ser humano.
2.3.4 Controle Jurisdicional
O controle jurisdicional pode ser exercido relativamente a toda a atuação de caráter objetivo, correspondendo ao campo da legitimidade, assim compreendido, segundo Blanchet (2005, p. 198):
- verificação da materialidade do motivo de fato; - valoração (ou qualificação) do motivo empírico; - interpretação da norma;
- execução do ato (caso a norma admita somente uma solução, hipótese em que há vinculação – discricionariedade ou a execução)
Mello (2007, p. 914) afirma que, por vigorar no Brasil o sistema de jurisdição única, assiste exclusivamente ao Poder Judiciário decidir, com força de definitividade, toda e qualquer contenda sobre a adequada aplicação do Direito a um caso concreto, sejam quais forem os litigantes. Ressalta, aqui, a obediência aos limites estabelecidos pela lei, a que devem se submeter os atos jurídicos da Administração Pública.
O Poder Judiciário, a instâncias da parte interessada, controla, in concreto, a legitimidade dos comportamentos da Administração Pública, anulando suas condutas ilegítimas, compelindo-a àquelas que seriam obrigatórias e condenando-a a indenizar os lesados, quando for o caso [...] Comece-se por repisar a noção cediça de que, no Estado Democrático de Direito, a Administração só pode agir sob a lei (MELLO, 2007, p.914 e 915).
Para Medauar (2009, p. 403), o controle jurisdicional caracteriza-se como uma forma de controle externo, de regra, a posteriori, podendo apresentar conotação preventiva. Deve ser provocado, visto que não existe jurisdição sem autor, e efetuado por juízes dotados de independência. Realiza-se pelo ajuizamento de ações, que observam procedimentos formais, com garantias às partes, tais como juiz natural, imparcialidade, contraditório e ampla defesa, dentre outras. No raciocínio da autora, essa forma de controle continua a ser o mais importante instrumento de controle da Administração, apesar da busca de outros meios, que possam suprir falhas ou dificuldades deste controle.
Conforme apontamentos de Meirelles (2005, p.687), o controle jurisdicional é um controle a posteriori, unicamente de legalidade, porque restrito à verificação da conformidade do ato com a norma legal que rege. É, sobretudo, um meio de preservação de direitos individuais, porque visa a impor a observância da lei em cada caso concreto.
Já Coelho (2002, p. 42), citando o então Ministro Costa Manso, transcreveu:
A função dos Tribunais Judiciários é assegurar a aplicação da Lei. Não lhes compete examinar sob o aspecto intrínseco, os atos legislativos ou administrativos para declará-los oportunos ou inoportunos, convenientes ou inconvenientes, justos ou injustos, conforme os princípios científicos ou deles divorciados.
Ao Poder Judiciário caberá, segundo Bastos (2002, p. 491) não só reconhecer que está diante de uma área abrangida pelo mérito do ato administrativo, mas também que, no exercício deste mérito, não houve nenhum vício.
Do cotejo do exposto acima, é dever da Administração Pública manter obediência aos princípios dispostos no art. 37 da CFB, mormente o da Legalidade, porquanto constitui arcabouço dos fundamentos da validade da ação administrativa. Veja-se:
A lei – compreendendo-se esta no seu sentido genérico, alcançando toda a forma de regramento, seja ela constitucional, legal ou regulamentar – é a principal forma de indicação do interesse público, e por isso, o controle da legalidade se revela como um elemento imprescindível para a manutenção do Estado Democrático de Direito, na medida em que o principio da legalidade é o pressuposto básico da sua existência (MILESKI, 2003, p. 151).
Ferraz (1999, p. 93) dispõe que o Controle Judiciário é exercido sob os atos do Poder Executivo e da administração dos demais órgãos do Estado, bem como da congruência dos atos legislativos com a Constituição. Diante da inobservância de tal regra, o administrado poderá provocar o Poder Judiciário para fazer o controle do ato da Administração por meio dos seguintes meios legais:
- Mandado de segurança individual e coletivo – (art. 5º, LXIX, LXX, e lei 12.016/09);
- Ação Popular (art. 5º, LXXIII, e Lei 4.717/95);
- Ação Civil Pública (Lei 7.347/85 e art. 129, III, da CFB); - Mandado de Injunção (art. 5º, LXXI);
- Habeas Corpus (art. 5º, LXVIII, e arts. 647 e segs. do Código de Processo Penal);
- Habeas data (art. 5º, LXXII, a e b);
- Ações Diretas de Inconstitucionalidade por ação (art. 102, I, a, da CFB c/c art. 103); por omissão (art. 103, parágrafo 2º);
- Ação Declaratória de Constitucionalidade (arts. 102, I, a, e 103, parágrafo 4º, da CFB)
Observa-se que, da essência das considerações manifestadas, extrai-se a clareza de que o controle jurisdicional nos atos do gestor público está adstrito à verificação da conformidade do ato com a norma legal que o rege. Uma vez extrapolada essa limitação de controle, o próprio Judiciário incidirá na ilegalidade normativa, vez que prática ingerência nos atos do Poder Executivo, consoante lição de Mileski (2003, p. 140) já mencionado neste trabalho.
2.3.5 Controle Legislativo
Representa a fiscalização perpetrada pelas corporações legislativas das diversas esferas públicas (Congresso Nacional, Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores) segundo Bittencourt (2005, p. 18) e pelos respectivos Tribunais de Contas, órgãos auxiliares, podendo ser de natureza política ou financeira.
França (2008, p. 84) ressalta que o controle legislativo não é um controle de mérito da atuação do executivo (como substituição da vontade da administração), mas sim, sem que ocorra a total dissonância aos ditames da Constituição Federal, um controle de legalidade de seus atos.
Com base na lição do doutrinador Figueiredo Neto (apud FRANÇA, 2008, p. 80), pelo critério orgânico, há três modalidades gerais de controle parlamentar: duas diretas, o controle exercido pelos plenários legislativos e o exercido por suas comissões; e uma indireta, o controle exercido por órgãos auxiliares, quando constitucionalmente instituídos. Sob os critérios de efeitos, complementa, distingue-se pelas modalidades preventivas e repressivas. As primeiras nitidamente fiscalizatórias, e as demais, com eficácia suspensiva, anulatória ou punitiva.
Para Meirelles (2005, p. 680), este controle é exercido pelos órgãos legislativos (Congresso Nacional, Assembléias Legislativas e Câmara de Vereadores) ou por comissões parlamentares, sobre determinados atos do Executivo, na dupla linha da legalidade e da conveniência pública. Por esta razão,
caracteriza-se como um controle eminentemente político, indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetiva os superiores interesses do Estado e da comunidade. [...] a Constituição indica os atos sujeitos ao controle do Legislativo e delimita o campo das investigações parlamentares, vinculando assim, no conteúdo e forma, a atuação fiscalizadora deste Poder.
Medauar (2009, p.398), ao se reportar a este meio de controle, hodiernamente, tece críticas à forma, registrando a descrença genérica quanto à eficácia da operacionalidade da fiscalização parlamentar. Faz alusão à relevância da função do controle do Legislativo e à escassez de resultados dessa atuação, justificando tal incidência pela falta de interesse político na realização concreta e eficaz da vigilância para não desagradar ao detentor do Poder Executivo e pela ausência de sanção, vez que nem o Congresso, nem suas comissões podem anular ou modificar atos administrativos ou aplicar sanções a administradores.
2.3.6 Controle Social
Ao referenciar o filósofo Norberto Bobbio, França (2008, p. 101), sugere ser o controle social o conjunto de meios de intervenção, quer positivos, quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social, a fim de impedir e desestimular os comportamentos contrários às mencionadas normas, de restabelecer condições de conformação também em relação a uma mudança no sistema normativo.
Mileski (2003, p.152), com base nos apontamentos de Franco Garelli, assinala que o conceito de controle social fica entendido como limitação do agir individual na sociedade, onde cada grupo social adota mecanismos de controle social que melhor atendam e garantam o consenso de convivência harmônica, envolvendo natureza política, social jurídica ou econômica.
Na idéia de república, a res pública que se encontra no Estado nacional há de ser primordialmente verificada, valorizada pelo seu povo, pelo simples fato de ser o titular da coisa tutelada pelo Estado. Nessa linha, é a sociedade – de maneira organizada ou por cada indivíduo – que deve atuar nas primeiras trincheiras de defesa daquilo que é comum, da execução e
gerenciamento das atividades estatais e de toda ação do Estado que, de alguma forma reflete em suas vidas (FRANÇA, 2008, p. 98).
Sob este aspecto, Justen Filho (2005, p. 733) levanta a questão de que nenhum mecanismo jurídico formal pode gerar a democracia ou substituir a participação popular como instrumento de controle de poder. O controle da atividade administrativa depende de instrumentos jurídicos adequados e satisfatórios. Todavia, nenhum instituto jurídico formal será satisfatório sem a participação popular. A democracia é a solução mais eficiente para o controle do exercício do poder. A omissão individual em participar dos processos de controle do poder político acarreta a ampliação do arbítrio governamental.
O agente estatal é um servo do povo, e seus atos apenas se legitimam quando compatíveis com o direito. Toda disciplina da atividade administrativa tem de ser permeada pela concepção democrática, que sujeita o administrador à fiscalização popular e à comprovação da realização democrática dos direitos fundamentais. (Idem, p. 734)
Meirelles (2005, p.648) trata o controle social como controle externo popular, ao discorrer sobre a previsão legal do art. 31, parágrafo 3º, da CFB, o qual determina que as contas do Município (Executivo e Câmara) ficarão durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciações, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei.
Segundo Machado (2006 apud FRANÇA, 2008, p. 99):
A qualidade e a quantidade de informação irão traduzir o tipo de intensidade da participação na vida social e política. Quem estiver mal informado nem por isso estará impedido de participar, mas a qualidade de sua participação será prejudicada. A ignorância gera apatia ou inércia dos que teriam legitimidade para participar.
As idéias basilares da promoção do controle social dos atos administrativos, com fulcro no princípio democrático, para verificar a sua adequação
ao Direito, com o propósito de conceder legitimidade social ao ato administrativo questionado, na acepção de França (2008, p. 103), deve ocorrer em três momentos:
Anteriormente à prática do ato: é obrigação da administração – conseqüentemente, na aplicação ora sugerida [...] promover um amplo esclarecimento aos administrados e estabelecer que simplifique esses esclarecimentos para o maior alcance social [...] elucidativas do ato a ser exarado [...] necessário para conferir legitimidade do respectivo ato.
Anteriormente à prática do ato: é dever indisponível da Administração consultar a sociedade sobre o ato administrativo a ser emanado (consulta direta ou por meio de órgãos representativos) para que o mesmo possa vestir-se do manto de legitimação social. O impulso estatal de promoção de uma consulta pública deve ser proporcional ao impacto social que o respectivo ato resultará.
Posteriormente à pratica do ato: deve a Administração com destaque a sua atividade regulatória, apresentar um programa que atenda ao principio do menor impacto econômico ao cidadão do ato administrativo emitido [...].
Não obstante, França (2008, p. 105) insinua ser inaceitável e inconstitucional acatar uma atuação administrativa sem a possibilidade de crivo social de sua formulação e efeito, porquanto o ato administrativo, assim como todo o ordenamento jurídico, deve ser voltado ao bem do homem.
3 EQUILÍBRIO DE RESPONSABILIDADE FISCAL
3.1 RESPONSABILIDADE FISCAL E EQUILÍBRIO
Responsabilidade Fiscal e equilíbrio conjugam-se, porquanto o segundo decorre da coerência prática da primeira. Na égide da LC 101/2000, cujos dispositivos dirigem-se à Responsabilidade Fiscal, consoante lição do seu art. 1°, a conjugação do termo visa evitar que a ação conduza à realização de despesas em montante superior à receita e à capacidade de endividamento, como bem assevera Pereira (apud ROCHA, 2001, p. 45).
O doutrinador Kohama (2009, p. 43) salienta:
Deve-se consolidar uma salutar política econômico-financeira que produza a igualdade entre valores de receita e despesa, evitando desta forma déficits espirais, que causam endividamento congênito, isto é, déficit que obriga a constituição de dívida que, por sua vez, causa o déficit.
Por sua natureza, é cediço que o Estado desempenha uma intensa atividade financeira, posto que arrecada, despende e administra recursos financeiros, tendo por objetivo o atendimento de suas finalidades de interesse público, o que ocorre por meio da função orçamentária, com utilização de um instrumento disciplinador dessa ação estatal, chamado orçamento público. O desenvolvimento dessa atividade que são dirigidos e administrados por agentes públicos – políticos ou administrativos (Chefes de Poder, Ministros, Secretários, etc. e servidores em geral) que devem atuar de acordo com os princípios e normas constitucionais destinadas à Administração Pública, incluindo-se os relativos à função orçamentária do Estado, cabendo-lhes assim responsabilidade gerencial, administrativa e fiscal (MILESKI, 2003, p. 63).
A responsabilidade fiscal é, na verdade, apenas um aspecto da ‘responsavidade’ global objetiva da Administração para com o usuário. Responsabilidade, em tradução canhestra de acountabillity, significaria a capacidade do poder público de ‘fornecer respostas’ às demandas do cidadão em nível amplo, que incluiria não só a responsabilidade patrimonial do Estado para o ato administrativo, como a salvaguarda do cidadão contra os riscos da concentração do poder burocrático, acentuando o caráter de obrigação que, se não é percebido subjetivamente pelo detentor da função pública, deverá ser exigido pela possibilidade de atribuição de prêmios ou castigos àqueles que reconhecem como responsável.
Acerca de equilíbrio, comentou o doutrinador Silva (2009, p.23):
Consiste em gastar aquilo que foi planejado em função da arrecadação de receita, evitando-se déficits e aumento da dívida pública. O equilíbrio das contas exige o cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas, obediência e condições no que tange a renúncia de receita e geração de despesas em geral.
Sobre a função do equilíbrio, registrou Figueiredo (2001, p. 16):
O equilíbrio das contas públicas representa um passo decisivo na redefinição do modelo econômico brasileiro. Trata-se, em essência, da introdução de mudanças fundamentais no regime fiscal do País, com o objetivo de promover o equilíbrio definitivo das contas públicas na velocidade necessária para permitir a consolidação dos três objetivos básicos do Plano Real: estabilidade da moeda, crescimento sustentado com mudança estrutural e ganhos de produtividade, e a melhoria progressiva das condições de vida da população brasileira.
De tal sorte enfatizou o doutrinador (Idem, 2004, p. 41) que, a partir do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): “a responsabilidade pela gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente, visando o equilíbrio orçamentário e financeiro das contas públicas”.
Não por acaso, a LRF estabelece como primeira grande atribuição da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tratar do equilíbrio entre receitas e despesas, com fim direcionado ao equilíbrio fiscal, como bem assenta Figueiredo e Nóbrega (2006, p. 138).
Colhe-se das manifestações colacionadas que, agir com responsabilidade e equilíbrio significa em geral a busca de uma atuação coesa, disciplinada por parte do sujeito de ação da gestão pública, que deve manter sua conduta à frente das res pública, pautada no cumprimento de metas e resultados, agindo à luz de vetores normativos, colimados à satisfação do interesse público e às demandas reclamadas pela sociedade.
3.1.1 Planejamento
Kahir (2001, p. 16) afirma que o planejamento é o ponto de partida da LRF, posto que, por seu intermédio, são estabelecidas as regras do jogo da gestão fiscal, sendo criadas novas funções para a Lei de Diretrizes Orçamentária – LDO, e Lei Orçamentária Anual – LOA, cuja discussão e elaboração deverão contar com a participação popular, inclusive em audiências públicas, para assegurar maior transparência da gestão governamental.
O doutrinador Silva consignou, com destaque na lição de Sanches (1997):
Processo estruturado no sentido de coordenar o exercício de opções vistas à tomada de decisões que maximizem, em tornos de eficiência, eficácia e efetividade, o emprego de recursos escassos e que ordenem os processos de execução. A ação planejada e transparente objetiva prevenir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas (2009, p. 22).
Cruz e Glock (2003, p. 87) discorreram da seguinte forma:
É fator decisivo para o sucesso de qualquer empreendimento que se tenha uma visão antecipada dos objetivos a serem alcançados e dos resultados a serem obtidos. Visa orientar a estruturação das atividades e definir os recursos necessários para seu funcionamento, em especial, nesse caso, no que tange à equipe de trabalho, em termos quantitativos e qualitativos.
No setor público, o planejamento, segundo o conciso Angélico (2006, p. 24) consubstancia as metas que o governo deseja atingir durante seu mandato.
Meirelles (2005, p. 720) acentua que planejamento significa o estudo e o estabelecimento de diretrizes, por meio de um plano geral de governo, de programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, do orçamento-programa anual e da programação financeira de desembolso, que são seus instrumentos básicos.
Nascimento (2006, p. 80), no vetor da citação disposta, assentou que a Constituição de 1988, no tocante ao planejamento da Administração Pública teve clara preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de planejamento e orçamento, ao tornar compulsória a elaboração dos três instrumentos: Plano Plurianual2; a Lei Orçamentária Anual3 e a Lei de Diretrizes Orçamentárias4. Entendem os doutrinadores que o acompanhamento e avaliação desses instrumentos torna possível a verificação da efetividade (alcance dos resultados esperados) na execução de seus programas e a revisão dos objetivos e metas definidas no planejamento inicial.
Em assonância ao aludido, dispôs Mileski (2003, p. 52):
Em qualquer campo da atividade humana, especialmente os que envolvam a produção de bens e serviços, seja propiciando a geração de riquezas, seja para o atendimento do interesse coletivo, é imprescindível a utilização de planejamento, no sentido de que possa haver uma utilização adequada e pertinente dos recursos materiais, humanos e financeiros e que possibilite uma ação racional, com eficácia e eficiência, para o atingimento dos objetivos propostos. Quando essas questões envolvem o poder público e a sociedade, tendo em conta a precariedade de recursos para ao atendimento do elevado grau das necessidades coletivas, com muito mais razão deve o Estado se utilizar do planejamento, a fim de poder investir e prestar melhor serviço, com uma aplicação mais inteligente dos seus parcos recursos.
2
Segundo a Revista da Associação Brasileira de Orçamento Público (2001, p. 126), o Plano Plurianual é um plano de médio prazo, através do qual se procura ordenar as ações do governo que levam ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de cinco anos [...].
3
LOA - Lei Orçamentária Anual – Lei especial que contém a discriminação da receita e despesa pública, de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, obedecido os princípios da unidade, universalidade e anualidade (Idem, p. 118).
4
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias – tem a finalidade de nortear as elaborações dos orçamentos anuais, compreendidos, aqui, o orçamento fiscal [...], de forma a adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração [...] (Idem, p. 116).
Convém ressaltar a importância do termo para a consecução do melhor resultado do interesse público, consoante determinação constitucional no parágrafo 1 do art. 174, transcrito a seguir:
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
§ 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
[...]
O TC/SC, citando a Revista da Associação Brasileira de Orçamento Público (2001, p. 124), no termo pedagógico, colocou que planejamento é a metodologia de administração que consiste, basicamente, em determinar os objetivos para alcançar as ações a serem realizadas compatibilizando-as com os meios disponíveis para sua execução. Essa concepção da ação planejada é também conhecida como planejamento normativo.
Por óbvio, o planejamento, juntamente com a transparência, tema que será abordado na seqüência deste objeto, somados à responsabilidade fiscal, retratam o equilíbrio das contas, e são comparados, por Silva (2009, p.22), a pilares preponderantes, sólidos, da sustentação e do aprimoramento dos controles existentes na Administração Pública, propostos pela LRF.
3.1.2 Transparência
A transparência vem assentada pelo professor Olinto (2000, p. 909) como qualidade de transparente, o que quer significar algo que se deixa penetrar pela luz; que através da sua espessura deixa distinguir os objetos. Sobre este prisma, destaca-se este, assim como o planejamento, um dos pilares de sustentação do controle da Administração Pública, segundo Silva (2009, p. 22).
A transparência, por meio de seus instrumentos, tem a missão de trazer aos olhos dos administrados a maneira com que se está conduzindo a res pública, assim como fazer enxergar os resultados obtidos.
Acerca do tema, leciona Silva (2009, p.22):
Transparência – ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso ao público, dos atos praticados peal Administração Pública. A transparência também será assegurada mediante incentivo à participação popular e realização das audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
É concretizada, na lição de Kahir (2001, p. 16), com a divulgação ampla, inclusive pela Internet, de quatro novos relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem identificar as receitas e despesas: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais; Relatórios Resumido da Execução Orçamentária; Relatório da Gestão Fiscal.
Por instrumentos de transparência, para efeito da LRF, assinalou Nascimento (2008, p.225):
- os planos, os orçamentos e a lei de diretrizes orçamentárias; - as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
- Relatório Resumido da Execução Orçamentária e a sua versão simplificada; - relatório de gestão Fiscal e sua versão simplificada;
- apesar de não ser citada como instrumento de transparência a Consolidação da Contas Públicas também é um documento interessante para o leitor como um objeto de estudo.
A transparência da gestão pública exige também incentivo à participação popular e à realização de audiências públicas, tanto durante a elaboração, como no curso da discussão dos planos, da Lei de Diretrizes orçamentárias e dos orçamentos. (NASCIMENTO, 2008, p. 225)
Nos ensinamentos de Figueiredo, Ferreira, Raposo, Braga e Nóbrega (2001 p. 21), representaria a transparência fiscal:
Uma importante contribuição à causa da boa governança, pois promoveria um debate político mais bem informado sobre a concepção e os resultados da política fiscal ampliariam o controle sobre os governos no tocante à execução dessa política e, assim, aumentaria a credibilidade e a compreensão das políticas e opções macroeconômicas por parte do público. Num ambiente de globalização, a transparência fiscal reveste-se de considerável importância para alcançar a estabilidade macroeconômica e o crescimento de alta qualidade (...).
O termo da transparência ou visibilidade, também tratado como publicidade, segundo Medauar (2008, p. 131), encontra-se associado à reivindicação geral de democracia administrativa. Orienta a doutrinadora que o surgimento do termo decorreu na década de 50, acentuando-se nos anos de 70, como o múnus de alterar a tradição do “secreto” predominante na atividade administrativa, o que demonstrava ser contrário ao caráter democrático do Estado.
Do aludido, imprescindível transcrever o absolutismo constitucional do Principio da Publicidade, amparado pelo art. 37 da CFB, cujo escopo visa manter a total transparência na prática dos atos da Administração Pública, que não poderá ocultar ao administrado o conhecimento dos assuntos que lhe interessam direta ou indiretamente, consoante manifestou Bulos (2001, p. 563).
Da afirmação deste preceito democrático, por oportuno, ressalta-se o inciso XXXIII do art. 5° da CFB, segundo o qual “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
Pode-se extrair dos apontamentos de Medauar, assim como se extrai do texto do art. 5º, inciso XXXIII, da CFB, a ação democrática do Governo Federal, realizado pela Controladoria Geral da União, ao instituir o portal da transparência do Estado, buscando assim definir a necessidade da transparência na coisa pública:
O Estado deve aperfeiçoar e fortalecer continuamente seus mecanismos de prevenção e combate à corrupção. A promoção da transparência pública é um importante passo em direção a esse fim. [...] permite o controle social, constituindo mecanismo de capacitação do cidadão e fortalecimento da gestão pública. [...]
No Brasil, devido às suas dimensões e à complexidade político-social dos mais de cinco mil municípios existentes, é indispensável o fomento
permanente à participação social, a fim de que os cidadãos possam tomar parte no controle dos gastos públicos e colaborar, assim, com a gestão pública.
Alves e Gomes (2001, p. 119) ressalta que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem na transparência da gestão fiscal um dos elementos fundamentais para a manutenção do equilíbrio das contas públicas.
Emprestando grande relevância ao tema, fez questão de assegurar, ao instituir o art. 48-A da LC/2000 (incluído pela LC 131/2009), a obrigatoriedade imposta aos entes da Federação do dever de fornecer a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes, conforme se extrai do caput do artigo e incisos:
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Lino (2001, p. 162), ao se reportar à tentativa de imposição pelo legislador, clamando por mais transparência nos gastos públicos, assinalou:
[...] os sistemas de controle institucionais, tanto o interno quanto o externo, porque frágeis e carentes, devem ser apoiados, no que couber, pela fiscalização da sociedade, mediante a facilitação e mesmo estímulo ou incentivo, na dicção da lei, do maior acesso possível do público às informações e discussões relativas à aplicação da totalidade dos recursos orçamentários e financeiros.
Para Pereira (apud ROCHA, 2001, p. 51), a transparência consagra-se com deveres explícitos de registro e divulgaçao de informações e o estímulo ao
controle social e à participaçao popular, como um dos seus postulados de gestão fiscal responsável.
A transparência na gestão fiscal é um dos “pilares” em que se assenta o sistema instituído pela LRF. Pressupõe-se que o planejamento e a divulgação de informaçaoes, a partir de relatórios minuciosos que os entes públicos devem remeter aos órgãos de controle, consita em fator de estímulo ao contreole socias das finan ças publicas.
O legislador teve a intenção de atribuir à sociedade o munus de analisar as contas públicas, por intermédio da publicidade de documentos que demonstram o objetivo dos atos praticados pelo gestor público, formando sobre a essência da clareza, opinião acerca da legalidade e dos resultados obtidos, como forma de legitimação do próprio ato.
3.1.3 Receita
Indispensável à sobrevivência de qualquer organização, quer seja pública ou privada, a receita e seu produto, são, certamente, um dos principais objetos do termo controle, que justifica assentar a necessidade eminente de vigilância ora debatida nesta pesquisa.
O conceito de receita, no dicionário de Olinto (2000, p. 759), aparece como “quantia recebida; rendimento; rendimentos de um Estado; de uma empresa, de um indivíduo”.
Concernente a essa discussão, será aqui abordado o termo que se refere aos rendimentos de um Estado, o qual Angélico (2006, p. 44) definiu como sendo, em seu sentido mais amplo, o recolhimento de bens aos cofres públicos.
Na acepção de Lima e Castro (2003, p. 44), Receita Pública quer significar o recebimento efetuado pela instituição pertencente ao Estado, com a finalidade de ser aplicado em gastos operativos e de administração.
É todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, quer seja efetivado através de numerário ou outros bens representativos de valores – que o governo tem direito de arrecadar em virtude de leis, contratos ou quaisquer outros títulos de que derivem direitos a favor do Estado – quer seja oriundo de alguma finalidade especifica, cuja arrecadação lhe pertença ou caso figure com o depositário dos valores que não lhe pertencerem.
Silva (2004, p. 37) limitou-se apenas a conceituar Receita Pública como os valores arrecadados pelos entes da federação em decorrências de dispositivos legais e constitucionais.
O TC/SC (2002, p. 33) assentou:
Que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem como preocupação, juntamente com os controles dos gastos públicos, a melhor gestão da receita pública [...] destacando como responsabilidade do administrador público na gestão fiscal a instituição, previsão e arrecadação de todos s tributos previstos constitucionalmente para os entes da federação (art. 155 da Constituição Federal no caso de tributos de competência dos estados, e artigo 156 para os tributos de competência dos municípios)
Acerca da instituição, previsão e arrecadação dos impostos, a LRF regulou em seus artigos 11 e 12:
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
Como resultante da inobservância normativa, por ato da inação do agente político, a regra do artigo 11 implica, ao ente Federativo, segundo Lino (2001, p. 57), a incidência do seu parágrafo único, na qual “É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos”.
Em tom controlador, o TC/SC (2002, p. 34) asseverou:
O não cumprimento das disposições legais relativas à instituição, previsão e efetiva arrecadação no que se refere, especificamente, aos impostos, impede o ente da federação de receber transferências voluntárias, exceto aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
Há de se ponderar, no entanto, conforme observação anterior, que nos casos em que não ocorrer o devido ingresso de recursos nos cofres públicos, devido a situações alheias à vontade do administrador, para efeito da efetividade na arrecadação, deve ser demonstrado e comprovado aos órgãos de controle interno e externo, consoante orienta o TC/SC, o esforço em arrecadar os tributos de competência do ente mediante adoção de todas as providências e medidas legais cabíveis nas esferas administrativas e judicial, com vistas à eficaz cobrança dos tributos devidos.
Em suma, a lição que se extrai das linhas percorridas é a de que a Receita Pública representa os créditos a que o agente político tem o munus de reclamar em favor do Estado, sob pena de, não o fazendo, sofrer sanção. Ela é indispensável para prover o funcionamento da máquina estatal, permitindo alcançar seus objetivos. Serve como parâmetro para as obrigações financeiras assumidas pelo agente político conforme se verá em seguida.
3.1.4 Despesas
Se a Receita Pública é composta pelos créditos, pela entrada de recursos a que o Estado tem direito, a Despesa Pública caracteristicamente representará a saída deste recurso, o ônus absolvido pelo Estado para a consecução dos fins almejados. É, na lição de Pazzaglini Filho (2006, p. 18), o somatório dos recursos financeiros contemplados nas leis orçamentárias (orçamento fiscal, de investimento e da seguridade social) e em leis específicas (créditos adicionais) para pagamento de obrigações correntes e de capital.
No ensinamento de Angélico (2006, p. 62), Despesa Pública constitui todo o pagamento efetuado a qualquer título pelos agentes pagadores.
Para Silva (2004), o termo quer significar as aplicações autorizadas pela LDO, com vistas ao atendimento das necessidades coletivas (econômicas e sociais) e ao cumprimento das responsabilidades institucionais do setor público [...].
Os doutrinadores Lima e Castro (2003, p. 58) ensinam que Despesa Pública é o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos. Correspondem à distribuição e emprego das receitas para o custeio de diferentes setores da Administração e para os investimentos.
Na acepção de Kohama (2009), Despesa Pública constitui os gastos fixados na lei orçamentária ou em leis especiais e destinados à execução dos serviços públicos e dos aumentos patrimoniais; à satisfação dos compromissos da dívida; ou ainda à restituição ou pagamento de importâncias recebidas a título de cauções, depósitos, consignações etc.
Sem embargo, Mileski (2003, o. 70) acentua que Despesa Pública:
È o gasto de dinheiro realizado pela autoridade competente, no atendimento de uma necessidade pública que, nos termos da classificação efetuada pela lei 4.320, de 17.03.1964, e em obediência às normas de elaboração do orçamento programa, deve estar demonstrada em nível de funções, subfunções e programas, que são as atividades desenvolvidas pelo Estado na persecução de seus objetivos.
Por seu turno, a LC 101/2000, segundo o TC/SC (2002, p. 45), ao tratar do equilíbrio da contas públicas, regulamentou que todas as despesas deverão estar previstas no orçamento vigente, obedecendo às dotações orçamentárias, objetivando impedir execução de despesas sem correspondências de receitas, nos termos do seu art. 4º, inciso I.
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas; [...]
