A competência para o licenciamento ambiental

A competência para o exercício do licenciamento ambiental em algumas oportunidades traz discussões. A legislação peculiar ao assunto nem sempre favorece a imediata solução das dúvidas que se impõem diante dos casos concretos em que é exigível o licenciamento ambiental para determinada atividade ou empreendimento potencialmente poluidores.

Existem basicamente duas regras que determinam a competência quanto ao procedimento administrativo do licenciamento ambiental. Um dos critérios está na Lei da Política Nacional de Meio Ambiente, que determina certas hipóteses como de competência dos órgãos ambientais estaduais ou do federal, IBAMA, estabelecendo uma espécie de “competência originária” para o licenciamento ambiental, e o outro critério pode ser extraído da Resolução CONAMA 237/97, que estabelece a competência através da característica geográfica do negócio a ser licenciado.

Conforme veremos neste estudo, à União, Estados e ao Distrito Federal é atribuída competência legislativa em matéria ambiental concorrente, pelo quanto determina o inciso VI, VII e VIII do artigo 24 da Constituição Federal de 1988 e, aos Municípios, segundo o artigo 30 da Carta Maior, é atribuída competência para legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I) ou de forma suplementar à legislação federal e estadual no que couber (inciso II).

Por sua vez, no que diz respeito à competência administrativa, o tratamento constitucional é mais claro e gera menores discussões ou interpretações heterogêneas. Isto porque, diferentemente do que fez o artigo 24 da Constituição Federal, ao excluir o Município de seu texto, o artigo 23 expressamente atribuiu competência comum entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.170 Portanto, devem todos os entes da federação utilizar dos meios legais para a tutela ambiental, respeitando uns aos outros.

Assim, diante das disposições constitucionais acima destacadas, bem como considerando que o procedimento de licenciamento ambiental trata-se de instrumento administrativo eficaz de tutela ambiental, nos moldes do inciso IV do artigo 9.° da Lei

169 _{Direito ambiental brasileiro cit., 17. ed., 2009, p. 144-145.} 170 _{Art. 23, inciso VI, CF/88.}

6.938/81, concluímos que estão todos os entes da federação completamente autorizados a executar o licenciamento ambiental no Brasil.

Esta também é a conclusão de HAMILTON ALONSO JÚNIOR,171 quando diz que “o

licenciamento, pois, é mecanismo de proteção ambiental e também de controle de poluição, consagrado como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81). E, em face do que vimos até agora, todos os entes federativos poderão, diante da competência comum, concedê-lo”.

E completa o citado autor ressaltando que, “Assim, também o Município é competente, posto que ninguém nega ao menos sua competência executiva (art. 23, VI, da CF) e sua integração ao Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama (art. 6.°, VI, da Lei 6.938/81), cabendo aqui o comentário de Vladimir Passos de Freitas, em sua obra

Direito administrativo e meio ambiente, a respeito da competência dos Municípios: “A Constituição Federal de 1988, no art. 23, incs. III, VI e VII, atribui-lhes competência para proteger documentos e obras de valor histórico, paisagens naturais notáveis e sítios de valor arqueológico, o meio ambiente, combater a poluição e preservar as florestas, a fauna e a flora. Esta competência deve ser entendida como zelar, inclusive fiscalizando” (1ª ed., p. 33)”.172

Vencida a questão da competência, cumpre agora o estabelecimento, dentre os entes federativos, da fixação do órgão licenciador da respectiva atividade ou empreendimento potencialmente poluidor.

O critério estabelecido pela Lei da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81) está no caput do artigo 10 que estabelece que “a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis”, o que leva a conclusão de que a lei estabeleceu claramente a competência originária dos órgãos estaduais para o licenciamento ambiental e, excepcionalmente, do IBAMA.

Outra disposição em que a lei determina expressamente a competência para o licenciamento ambiental pode ser encontrada no § 4.º do art. 10 da Lei 6.938/81 quando

171 _{ALONSO JR., Hamilton. Aspectos jurídicos do licenciamento ambiental. In: FINK, Daniel Roberto;}

DAWALIBI, Marcelo; ALONSO JR., Hamilton. Da competência para o licenciamento ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. p. 49.

estabelece competir “ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.”.173

Já neste caso, ao contrário das disposições do caput do artigo 10, a lei conferiu competência originária ao IBAMA para licenciamento de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.

Entretanto, o critério que tem prevalecido para a determinação da competência para o licenciamento ambiental é aquele estabelecido pela Resolução CONAMA 237/97, conforme se verá a seguir.

Neste sentido completa TALDEN FARIAS: “O critério para a repartição da competência

administrativa licenciatória estabelecida pela referida lei é adotada por alguns doutrinadores e criticado por outros, que em sua maioria seguem a Resolução 237/97 do CONAMA. As principais desvantagens da repartição de competência estabelecida pela Lei 6.938/81 são a excessiva concentração de atribuições nos órgãos estaduais de meio ambiente, que não tem como cumprir a enorme demanda, e a não-inclusão dos Municípios na condição de responsáveis pelo licenciamento ambiental, o que faz com que esse mecanismo não seja aplicado com a efetividade necessária”.174

Assim, o outro critério a que fizemos referência anteriormente quanto a identificação do ente federativo e respectivo órgão competente para o licenciamento ambiental nos é dado pela Resolução CONAMA 237/97. Trata-se do critério geográfico.

Destarte, pelo quanto determinam os artigos 4.º, 5.º e 6.º da citada resolução, as atividades de “significativo impacto ambiental” nacional ou regional ficam sob a competência licenciadora do órgão ambiental federal (IBAMA);175 já as atividades de

173 _{Com a redação dada pela Lei 7.804/89.}

174 _{Licenciamento ambiental. Aspectos teóricos e práticos. Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 130.}

175 _{“Art. 4.º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis –}

IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:

I – localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União;

II – localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;

III – cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados; IV – destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN;

V– bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica.

§ 1.º O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como,

“significativo impacto ambiental” estadual ou que afetem mais de um Município ficam a cargo do órgão ambiental estadual;176 e, por último, as atividades de “significativo impacto ambiental” local ficam a cargo do órgão ambiental municipal.177

Do exposto pela legislação aplicável ao tema, conclui-se que o licenciamento ambiental das usinas de açúcar e álcool está, em regra, a cargo dos órgãos ambientais estaduais.

No Estado de São Paulo, desde 07.08.2009, com a entrada em vigor da Lei 13.542, de 8 de maio de 2009, todo procedimento de licenciamento ambiental está sob a responsabilidade e competência da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo – CETESB.178

Pelas disposições da nova lei, o licenciamento ambiental no Estado de São Paulo, que era dividido entre vários órgãos, tais como o Departamento Estadual de Proteção dos Recursos Naturais – DEPRN, Departamento de Uso do Solo Metropolitano – DUSM, Departamento de Avaliação de Impacto Ambiental – DAIA e a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental – CETESB, passa a ser totalmente unificado e concentrado na Companhia Ambiental do Estado de São Paulo – CETESB, agora reestruturada em virtude da nova lei.

Assim, todos os empreendimentos e atividades potencialmente poluidoras, atividades que resultem em supressão de vegetação, intervenções em áreas de preservação

quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.

§ 2.º O IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências.”

176 _{“Art. 5.º Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos}

empreendimentos e atividades:

I – localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;

II – localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2.º da Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;

III – cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios; IV – delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio.

Parágrafo único. O órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.”

177 _{“Art. 6.º Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e}

do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.”

178 _{Art. 1.º, Lei estadual paulista 13.542/2009: “A CETESB – Companhia de Tecnologia de Saneamento}

Ambiental, constituída nos termos da Lei 118, de 29 de junho de 1973, passa a denominar-se CETESB – Companhia Ambiental do Estado de São Paulo.”

permanente e demais áreas especialmente protegidas deverão licenciar-se perante a CETESB.179