Zoneamento Agroambiental para o Setor Sucroalcooleiro

Zoneamento é uma medida administrativa que tem por objetivo organizar o uso e a ocupação do solo na tentativa de se evitar a tomada desordenada da área urbana ou rural. Trata-se de importante medida de limitação ao direito de propriedade fundamentada no poder de polícia da administração e na função social da propriedade.142

Para JOSÉ AFONSO DA SILVA, zoneamento é um “procedimento urbanístico, que tem

por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos edifícios em áreas homogêneas no interesse coletivo do bem-estar da população”.143

Ao comentar o assunto, acrescenta CELSO ANTONIO PACHECO FIORILLO: “Atribui-se a

essa medida diferentes denominações, como zoneamento urbano, zoneamento industrial ou zoneamento ambiental. Todavia, como bem esclarece José Afonso da Silva, isso é irrelevante, pois o que importa é que o fim colimado seja o interesse da coletividade, tendo-se por propósito uma melhoria da qualidade de vida”.144

Seu fundamento constitucional está na combinação dos incisos IX e XX do artigo 21, que determinam, respectivamente, competir à União “elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”, bem como o poder de “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos”.145

Aos Estados compete organizarem-se pelas Constituições e leis locais, podendo, “mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”,146 e com isso organizar o uso e a ocupação do solo ordenadamente.

Aos Municípios compete “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”,147 o que se dará especialmente pelos seus Planos Diretores Municipais,

142 _{Arts. 145, II, e 182, § 2.º, ambos da CF/88.}

143 _{Direito ambiental constitucional. 2. ed., 2. tir. São Paulo: Malheiros, 1997. p. 182.} 144 _{Curso de direito ambiental brasileiro. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 84.} 145 _{Vide também os artigos 3.º, III, e 43, ambos da CF/88.}

146 _{Art. 25, § 3.º, CF/88.} 147 _{Art. 30, VIII, CF/88.}

instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana,148 servindo também como instrumento de ordenação do uso e da ocupação do solo em busca de uma adequada qualidade de vida.

Por sua vez, o Zoneamento Ambiental, de acordo com o artigo 9.°, inciso II, da Lei 6.938/81, é um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, especialmente a serviço da ordenação do uso e ocupação do solo, da adequada exploração dos recursos naturais e do uso racional dos bens ambientais.149

Em outras palavras, o Zoneamento Ambiental é um instrumento administrativo de tutela do meio ambiente destinado a ordenar o uso e ocupação do solo urbano e rural através do estudo multidisciplinar e conhecimento do meio, bem como da observação das características e vocações ambientais de cada área em busca do desenvolvimento sustentável e, em última análise, da sadia e adequada qualidade de vida das presentes e futuras gerações.

Após mais de duas décadas da edição da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que considerou o Zoneamento Ambiental como um de seus instrumentos, foi editado, em 10 de julho de 2002, o Decreto 4.297, que regulamentou esse instrumento, também denominado de Zoneamento Ecológico-Econômico – ZEE, determinando em seu artigo 2.° a obrigatoriedade de sua observação “na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população”.

Embora muito tardio, o Decreto 4.297/2002, regulamentou de forma adequada e minuciosa o Zoneamento Ecológico-Econômico – ZEE. Ao tratar de seu objetivo, fez constar importante comando ao determinar que as decisões dos agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos, atividades que possam direta ou indiretamente utilizar recursos naturais estão vinculados ao seu escopo fundamental de organização do uso e ocupação do solo, de forma a assegurar a plena manutenção do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas.150

148 _{Art. 182, § 1.º, CF/88.}

149 _{“Se a Natureza estruturou o planeta Terra com os seus inúmeros ecossistemas, atribuindo-lhes funções}

próprias e insubstituíveis; se as características e as influências mesológicas condicionam inevitavelmente a vida e as atividades humanas, é certo que o uso do espaço natural e do espaço social precisa obedecer às leis e condições que distinguem e diferenciam esses espaços. Para isso se voltam os instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, em particular aqueles que se destinam ao uso racional dos recursos naturais” (MILARÉ, Édis. Direito do ambiente cit., p. 341-342).

Ademais, confirmando sua importância e característica de instrumento multidisciplinar de ordenação administrativa do uso e ocupação do solo voltado às características e vocações ambientais, o parágrafo único do artigo 3.° do Decreto 4.297/2002, estabeleceu que “o ZEE, na distribuição espacial das atividades econômicas, levará em conta a importância ecológica, as limitações e as fragilidades dos ecossistemas, estabelecendo vedações, restrições e alternativas de exploração do território e determinando, quando for o caso, inclusive a relocalização de atividades incompatíveis com suas diretrizes gerais”.

Por derradeiro, no entendimento de LUÍS PAULO SIRVINSKAS,151 o zoneamento

ambiental, enquanto instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, trata-se de um dos instrumentos mais importantes para o Direito Ambiental, na exata medida em que se procura evitar a ocupação do solo urbano ou rural de maneira desordenada, ressaltando a inadmissibilidade da “teoria do fato consumado” para a manutenção de área já descaracterizada.

São Paulo possui um zoneamento específico para atividade do setor sucroalcooleiro.152 Não se quer afirmar suposta descaracterização do instituto original do zoneamento abordado anteriormente, vez que é direcionando à organização do uso e ocupação do solo e não de atividade econômica.

Porém, de certa forma, as Secretarias do Meio Ambiente e da Agricultura e Abastecimento do Estado de São Paulo inovaram acertadamente ao editar a Resolução Conjunta SMA-SAA 4, de 18 de setembro de 2008, que criou o Zoneamento Agroambiental para o setor Sucroalcooleiro no Estado, especialmente sob a justificativa da crescente expansão e importância social e econômica da atividade canavieira em São Paulo, bem como frente à necessidade de tutela e respeito aos recursos naturais e controle da poluição.153

O legislador estadual, ao elaborar a e implementar o Zoneamento Agroambiental para o setor Sucroalcooleiro com a elaboração da Resolução SMA-SAA 4/2008, teve profunda

151 _{Manual de direito ambiental. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 141.}

152 _{O Estado de Minas Gerais também possui Protocolo Agroambiental para o Setor Sulcroalcooleiro.} 153 _{“Os Secretários de Estado do Meio Ambiente e de Agricultura e Abastecimento, Considerando a}

importância da atividade canavieira no Estado de São Paulo e sua crescente expansão, cumprindo os termos do Protocolo Agroambiental firmado entre o Governo Paulista e o setor; Considerando a necessidade de aprimorar os procedimentos de licenciamento ambiental dos empreendimentos sucroalcooleiros e a gestão das áreas agricultáveis, e de estimular a produção sustentável de etanol respeitando os recursos naturais e controlando a poluição, com responsabilidade socioambiental; Considerando a necessidade de regulamentação dos critérios técnicos para a fixação de condicionantes e exigências diferenciadas em processos de licenciamento ambiental, resolvem (...)” (Considerandos da Resolução Conjunta SMA-SAA 4/2008).

consideração com as determinações do Decreto 4.297/2002, notadamente ao quanto dispõe seu artigo 4.°.154

Isto porque, realizou amplo estudo das diversas regiões do Estado de São Paulo, levantando suas características ambientais e vocações regionais e, notadamente em obediência aos princípios da função socioambiental da propriedade, da prevenção e de precaução e do usuário-pagador, mapeou o Estado e delineou os limites da expansão da atividade sucroalcooleira.

Foram consideradas, para tanto, as áreas atualmente ocupadas pela cultura da cana- de-açúcar, bem como a projeção de ocupação para o ano de 2010, na busca de um regramento sustentável, na medida em que partiu da situação atual sem deixar de considerar o período seguinte de ocupação da cultura canavieira.

Outros fundamentais aspectos também foram considerados, tais como a adaptação edafoclimática para a cana-de-açúcar em relação a restrições do solo e do clima; existência de áreas de restrição à colheita mecanizada diante da declividade da região, estabelecendo regiões sem restrições ou com restrição moderada ou severa; disponibilidade das águas superficiais e a vulnerabilidade das águas subterrâneas, com a declaração de bacias críticas, áreas de alta vulnerabilidade, represas ou lagos; unidades de conservação de proteção integral; áreas com prioridade para incremento da biodiversidade; qualidade do ar nas bacias aéreas, com a divisão em vias de saturação, saturadas ou sem restrição.155

Isto posto, uma vez realizado amplo, minucioso e multidisciplinar estudo, o legislador paulista, de acordo com o artigo 1.º da Resolução 4/2008, sobre o Zoneamento Agroambiental específico para o setor sucroalcooleiro, definiu e classificou as áreas destinadas ao setor em:

“(i) Adequadas, como sendo aquelas que correspondem ao território com aptidão edafoclimática favorável para o desenvolvimento da cultura da cana-de-açúcar e sem restrições ambientais específicas;

(ii) Adequadas com Limitações Ambientais, como aquelas que correspondem ao território com aptidão edafoclimática favorável para cultura da cana-de-açúcar e incidência de Áreas de Proteção Ambiental (APA); áreas de média prioridade para incremento da

154 _{“Art. 4.º. O processo de elaboração e implementação do ZEE: I – buscará a sustentabilidade ecológica,}

econômica e social, com vistas a compatibilizar o crescimento econômico e a proteção dos recursos naturais, em favor das presentes e futuras gerações, em decorrência do reconhecimento de valor intrínseco à biodiversidade e a seus componentes; II – contará com ampla participação democrática, compartilhando suas ações e responsabilidades entre os diferentes níveis da administração pública e da sociedade civil; e III – valorizará o conhecimento científico multidisciplinar.”

conectividade, conforme indicação do Projeto BIOTA-FAPESP; e as bacias hidrográficas consideradas críticas;

(iii) Adequada com Restrições Ambientais, que corresponde ao território com aptidão edafoclimática favorável para a cultura da cana-de-açúcar e com incidência de zonas de amortecimento das Unidades de Conservação de Proteção Integral – UCPI; as áreas de alta prioridade para incremento de conectividade indicadas pelo Projeto BIOTA-FAPESP; e áreas de alta vulnerabilidade de águas subterrâneas do Estado de São Paulo, conforme publicação IG-CETESB-DAEE-1997;

(iv) Inadequadas, aquelas correspondentes às Unidades de Conservação de Proteção Integral – UCPI estaduais e federais; aos fragmentos classificados como de extrema importância biológica para conservação, indicados pelo projeto BIOTA-FAPESP para a criação de Unidades de Conservação de Proteção Integral – UCPI; às Zonas de Vida Silvestre das Áreas de Proteção Ambiental – APAs; às áreas com restrições edafoclimáticas para cultura da cana-de-açúcar; e às áreas com declividade superior a 20%”.

Cumpre ressaltar que essa classificação trazida pela Resolução comentada necessariamente deverá ser considerada pelos órgãos ambientais competentes ao exigir o tipo de estudo ambiental a ser apresentado pelo interessado em demonstrar a viabilidade do empreendimento sucroalcooleiro, quando da submissão ao procedimento administrativo de licenciamento ambiental, conforme apresentado no tópico sobre o assunto.

Novamente demonstrou o legislador local boa técnica ao instituir o Zoneamento Agroambiental no Estado de São Paulo, vez que classificou as áreas destinadas a atividade do setor sucroalcooleiro observando suas características, limitações e vocações específicas de cada uma delas, respeitando o meio ambiente sem coibir o desenvolvimento econômico, além de determinar expressa e claramente os limites da expansão desse importante setor, colocando termo na discussão quanto ao temor de que, com o grande crescimento da atividade sucroalcooleira, supostamente poderia ocorrer o avanço indesejável sobre áreas de proteção especial ou inadequadas para tal mister.

Enfim, o Zoneamento Agroambiental específico para o Setor Sucroalcooleiro é uma inovação trazida pelo Estado de São Paulo. Em nosso entendimento, veio em bom momento e disciplinou o desenvolvimento e a expansão do setor de forma calculada na medida em que observou e classificou adequadamente áreas de acordo com suas característica, potencialidades, importância estratégica e vocação de cada qual, brindando o princípio do desenvolvimento sustentável perseguido diuturnamente.

Apresenta-se mais do que como um instrumento de simples organização do espaço territorial. Em verdade, surge como notável forma de organização do binômio “espaço- atividade”, como ordenador do desenvolvimento da atividade industrial, agrária e ambiental de acordo com suas características e respectivas destinações.

Por derradeiro, a questão semântica não pode passar desapercebida. A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) fala em “Zoneamento Ambiental”, o Decreto 4.297/2002 fala em “Zoneamento Ecológico-Econômico” e a Resolução SMA-SAA 4/08 fala em “Zoneamento Agroambiental”.

As duas primeiras denominações utilizadas pela Lei e pelo Decreto citados são consagradamente consideradas como sinônimas pela doutrina nacional. Já em relação a denominação utilizada pela Resolução paulista entendemos que, embora também possamos considerá-la como sinônima das duas anteriores, não se pode deixar de atentar para o fato de que a organização do uso e da ocupação do solo para a atividade sucroalcooleira, bem como os estudos e análises realizados levaram em consideração especialmente aspectos e características ambientais e agrárias de cada área para o regramento da questão justificando, em nosso entender, a expressão “Zoneamento Agroambiental”.