A configuração do Programa

Embora o Programa Territórios da Cidadania (PTC) tenha sido criado apenas em fevereiro de 2008, os elementos que condicionam sua estrutura e dinâmica remetem à primeira gestão petista (2003-2006), ocasião em que foram lançadas as bases da nova estratégia territorial adotada pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). Por essa razão, a presente análise inicia-se com a revisão das principais inovações institucionais e organizacionais que antecederam o programa, num contexto de experimentações que ambicionavam, declaradamente, implantar um novo modelo de desenvolvimento rural no país.

Diante da heterogeneidade de sua base política, harmonizar demandas divergentes ou mesmo conflitantes representou um desafio permanente ao longo dos dois mandatos do Presidente Lula. A abertura de um espaço privilegiado para o diálogo com as reivindicações dos movimentos sociais ligados à agricultura familiar ilustrou a complexa convivência de interesses sob a coalizão que sustentou seu governo, principalmente se considerados o peso e a força dos segmentos ligados ao agronegócio, instalados no Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e em outros órgãos.

Muito embora deva sua criação ao governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, a pasta do desenvolvimento agrário (MDA) ganhou novo fôlego e visibilidade a partir de 2003, passando a desempenhar, então, papel bem mais relevante. Temas importantes aos movimentos sociais ligados historicamente ao PT, como reforma agrária, apoio a assentamentos, crédito e assistência técnica, passaram a integrar de forma mais efetiva a agenda social do governo federal. Refletindo um movimento de acomodação interna no partido, o Ministério foi ocupado à época por Miguel Rosseto e outros integrantes da Democracia Socialista (DS), tendência bastante identificada com a esquerda do espectro político no interior do PT.

Foi nesse contexto político que o MDA lançou, ainda em 2003, o Programa de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT), cuja execução foi delegada à então recém-criada Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT). O programa surgiu com o objetivo expresso de promover mudanças substanciais na política de combate à pobreza rural, apoiando-se numa estratégia que contemplava uma ampla variedade de inovações institucionais que abarcava marco conceitual, instrumentos de intervenção, modelo de gestão e participação social.

Com a criação da SDT/MDA, o conceito de território foi assumido como locus primordial para a ação, traduzindo uma nova orientação quanto à escala das políticas de desenvolvimento rural. Na perspectiva do planejamento, o nível municipal foi preterido em favor de um recorte microrregional, considerado mais representativo das dinâmicas sociais, econômicas e culturais e, consequentemente, mais adequado à construção de projetos de desenvolvimento sensíveis às noções de pertencimento e identidade.

As microrregiões intermediárias entre os níveis municipal e estadual foram inicialmente escolhidas por critérios técnicos e, posteriormente, validadas em debates, envolvendo outros níveis de governo e “atores” sociais. Nesse momento, foram definidos os Territórios Rurais (TR), espaços preferenciais de intervenção cuja escolha privilegiava populações beneficiárias das políticas setoriais de agricultura familiar. Até 2012, haviam sido demarcados 239 Territórios Rurais, abrangendo 3.500 municípios, onde viviam mais de 70milhões de brasileiros21.

A consolidação da estratégia de territorialização gestada no MDA teve um desdobramento decisivo com a criação do Programa Territórios da Cidadania. Formalizado por um decreto presidencial de 25 de fevereiro de 2008, o PTC foi apresentado no texto oficial como iniciativa transversal envolvendo esforços de vinte e três órgãos e entidades federais: Casa Civil/PR; Secretaria Geral/PR; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG); Secretaria de Relações Institucionais/PR; Ministério de Minas e Energia (MME); Ministério da Saúde (MS); Ministério da Integração Nacional (MI); Ministério do Trabalho e Emprego (MTE); Ministério do Meio Ambiente (MMA); Ministério das Cidades (MCidades); MDA; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS); Ministério da Educação (MEC);

21 _{Informação extraída do documento debatido e aprovado na 16ª Reunião Ordinária do Comitê de}

Desenvolvimento Rural do CONDRAF, em 09 de Dezembro de 2012, como subsídio ao debate do Conselho e demais instâncias de gestão social do desenvolvimento rural.

Ministério da Justiça (MJ); Ministério das Comunicações (MC); Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT); Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA); Ministério da Cultura (MinC); Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR); Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP); Banco do Brasil; Banco da Amazônia; Caixa Econômica Federal; Banco do Nordeste do Brasil e Banco Nacional do Desenvolvimento Social (BNDES).

Voltado para a superação da pobreza e desigualdade social no meio rural, sua estratégia de desenvolvimento sustentável teve como base, de acordo com o decreto de criação, o planejamento, a integração de políticas, a ampliação da participação social, a promoção da cidadania e a integração de populações particularmente vulneráveis no meio rural. Sua execução, orientação e monitoramento foram delegados a uma instância denominada Comitê Gestor Nacional, integrado por representantes de todos os órgãos federais participantes (BRASIL, 2008).

Ressalvados os critérios objetivos de densidade populacional e população média municipal máxima (80 habitantes por km² e 50 mil habitantes, respectivamente), a manutenção dos preceitos territoriais implantados pelo MDA, desde 2003, ficou clara no diploma legal, não só por eleger os participantes do PRONAT como prioritários no novo programa, mas também ao definir os territórios como agrupamentos municipais “[...] reconhecidos pela sua população como o espaço historicamente construído, ao qual pertencem, no qual reconhecem existir identidades que ampliam as possibilidades de coesão social e territorial”22 _{(BRASIL, 2008).}

Reafirma-se, dessa forma, o reconhecimento do território como construção social, para além do “status” de mero fator de produção. Do ponto de vista prático, o PTC constituiu uma matriz de ações distribuídas segundo três eixos (ação produtiva, cidadania e infraestrutura) e sete áreas temáticas (organização sustentável da produção; ações fundiárias; educação e cultura; direitos e desenvolvimento social; saúde, saneamento e acesso à água; apoio à gestão territorial e infraestrutura).

Outro aspecto a destacar na concepção do PTC diz respeito à preocupação com a articulação federativa, para a qual foram criados Comitês de Articulação Estadual, e o incentivo à mobilização social. Implantado de forma gradativa desde sua criação, o programa chegou a dezembro de 2013, contabilizando 120 territórios (ver Anexo 1)

beneficiados por uma carteira de 71 ações, com uma execução orçamentária da ordem de R$ 7,3 bilhões de reais. Outro aspecto que podemos enfatizar é a significativa convergência para a classificação utilizada pela PNDR, uma vez que entre os municípios beneficiários dos Territórios da Cidadania prevaleceram os identificados como de baixa renda, de acordo com os critérios elaborados pelo MI, enquanto a minoria se enquadrou no perfil de alta renda, demonstrando a sintonia espacial e programática entre as iniciativas.

Observa-se na configuração do Programa Território de Cidadania que, contrariamente ao do Programa Nacional de Desenvolvimento Territorial Rural (PRONAT) que buscava construir projetos de desenvolvimento de baixo para cima, delegando ao tecido social a responsabilidade de formular propostas sob uma concepção estruturante, o Programa Territórios da Cidadania (PTC) contenta-se com uma abordagem incremental, uma vez que as opções disponíveis se enquadram num conjunto de políticas já estabelecidas, revelando elevada dose de pragmatismo. Com relação a atribuições, é interessante notar que, embora pertença ao âmbito de atuação do MDA, o papel central na gestão do novo programa é formalmente exercido pela Casa Civil da Presidência da República (CC/PR), coordenadora da instância máxima do PTC, o Comitê Gestor Nacional.

3.1.2.2. Subordinação e Controle Social nas Políticas de Desenvolvimento