OS PROCESSOS DE INSTITUCIONALIZAÇÃO DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA EDUCAÇÃO
3.2 A Constituição Federal de 1988: espaço de confrontos e disputas
Ao analisar a institucionalização da gestão democrática da educação no âmbito do poder Legislativo, focalizam-se os processos de disputas e dissensos advindos dos trabalhos da Assembleia Constituinte com vistas a identificar e problematizar as concepções de gestão da educação. Assim, em face da elaboração do Capítulo III da Constituição referente à educação68 houve uma intensa mobilização da comunidade educacional. A articulação das propostas dos educadores teve como espaço social de luta a IV Conferência Brasileira de Educação realizada, em Goiânia, em agosto de 1986 e, como resultado a “Carta de Goiânia” com as indicações dos educadores à Constituição Federal de 1988.
Duas posições se configuraram e foram representadas no legislativo, evidenciados em dois diferentes projetos de educação nacional, apresentados à Assembleia Nacional Constituinte69(ANC). “É do confronto entre esses diferentes projetos na sociedade brasileira e, especificamente, no Congresso Constituinte, que ocorre a aprovação do texto constitucional.” (SILVA, 2008)
Um grupo aglutinou-se em torno da defesa do ensino público. As entidades se organizaram em torno do Fórum70 Nacional da Educação na Constituinte em Defesa do Ensino Público e Gratuito: Ande, Andes, Anpae, Anped, CPB, Cedes, CGT, CUT, Fenoe, Fasubra, OAB, SBPC, Seaf, Ubes e UNE.
O primeiro setor refere-se ao grupo identificado com as posições do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública constituído por entidades de caráter
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As lutas, debates e discussões tiveram, inicialmente, como palco a Comissão nº 8, da Família, da Educação, Cultura e Esportes, da Ciência e Tecnologia e da Comunicação, instalada no dia 1 de abril de 1987. Esta comissão foi dividida em três subcomissões, instaladas em 7 de abril de 1987. São elas: Subcomissão da Educação, Cultura e Esportes; Subcomissão da Ciência e Tecnologia e da Comunicação; e Subcomissão da Família, do Menor e do Idoso.
69 A Assembléia Nacional Constituinte instalada em 01/02/1987 com a incumbência de discutir e votar a nova
Constituição do País não decorreu de uma eleição específica. Os deputados e senadores que formaram o Congresso Constituinte fariam a nova Constituição e depois continuariam cumprindo o mandato ordinário. Dentre os parlamentares eleitos, havia 23 senadores eleitos em 1982 que não receberam nenhum voto para fazer a Constituição do Brasil. Por ser assim, para Tavares (1990, p.7) “não se tratava de uma autêntica ANC”, decorrente de eleição específica, com atribuições constituintes exclusivas que se dissolveria após cumprir sua tarefa.
70 Em relação ao Fórum, há, entre os autores pesquisados, diferentes denominações: Fórum Nacional em Defesa
da Escola Pública (ADRIÃO; CAMARGO, 2002); Fórum Nacional na Constituinte (OLIVEIRA, 1997), Fórum da Educação na Constituinte em Defesa do Ensino Público e Gratuito (TAVARES, 1990); Fórum na Constituinte em Defesa do Ensino Público e Gratuito (SILVA, 2008); Fórum Nacional da Educação na Constituinte em Defesa do Ensino Público e Gratuito (MENDONÇA, 2000); já no de processo elaboração da LDBEN: Fórum em Defesa da Escola Pública na LDB (SAVIANI, 2003b e MENDONÇA, 2002) Neste estudo, a denominação usada será Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública.
nacional cujo posicionamento, no tocante à gestão da educação e da escola, refletia a defesa do direito à população usuária (pais, alunos e comunidade local) de participar da definição das políticas educacionais às quais estariam sujeitos. Para esse setor, formar cidadãos para uma sociedade participativa e igualitária pressuporia vivências democráticas no cotidiano escolar, traduzidas na presença de mecanismos participativos de gestão na própria escola e nos sistemas de ensino. Esta proposição englobava tantos os estabelecimentos oficiais quanto os da rede privada de ensino, em todos os níveis. Em vista disso, o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública apresentou à Comissão Constituinte encarregada das discussões sobre o capítulo da educação a seguinte redação para a formulação do texto constitucional: “gestão democrática do ensino, com participação de docentes, alunos, funcionários e comunidade.” (ADRIÃO; CAMARGO, 2002, p. 72 e 73).
E outro grupo aglutinou-se na defesa do ensino privado leigo, representado por proprietários de estabelecimentos de ensino e se organizava em torno da Fenen71; e o setor privado confessional era representado pela Abesc72 e AEC73.
A principal divergência entre os grupos identificados se relacionava, conforme Tavares (1990, p. 12), à “utilização dos recursos públicos exclusivamente para as escolas públicas versus verbas públicas também para o setor privado”. Também havia divergências de concepções e visões referentes à definição de educação, deveres do Estado com o ensino, critérios de distribuição de recursos públicos, organização da universidade.
As entidades ligadas ao Fórum defendiam o ensino público, laico, gratuito e de qualidade social em todos os níveis, o dever do Estado de prover vagas nas escolas públicas de acordo com a demanda. O Fórum, de acordo com Tavares (1990), conseguiu 279.013 assinaturas em favor de sua emenda popular cujas proposições eram:
[...] vinculação de verbas para a educação com definição de percentuais da receita tributária da União (18%); dos estados e municípios (25%); ensino público e gratuito para todos os níveis; democratização do acesso e da gestão do ensino; aposentadoria especial; proibição de taxas nas escolas públicas e, com destaque, a exclusividade de destinação de verbas públicas para ensino público. (TAVARES, 1990, p. 14 e 15).
A Fenen, representante do ensino privado, defendia o direito da família de decidir pelo tipo de escola para seus filhos e o dever do Estado de garantir o direito aos carentes nas escolas públicas e privadas, o que justificava a distribuição de recursos públicos para as escolas privadas, pois compreendia que estes recursos eram provenientes de impostos e,
71 A Fenen representava 35.000 estabelecimentos privados leigos. (TAVARES, 1990).
72 A Abesc reunia 16 Universidades Católicas e 32 instituições de ensino superior isoladas. (TAVARES, 1990). 73 A AEC representava mais de 4.000 escolas basicamente de 1º e 2º graus. (TAVARES, 1990).
portanto, deveriam retornar à comunidade sob forma de benefícios aos carentes, como por exemplo, bolsas de estudos. A partir desta lógica, reivindicou elevados percentuais para a educação: União (25%); estados, municípios e Distrito Federal (40%).
A Abesc e AEC defendiam a liberdade de ensino, no sentido do pluralismo de instituições públicas e privadas e do dever do Estado de apoiar técnica e financeiramente as instituições privadas; gratuidade restrita ao 1º grau74, mas, para os carentes, em todos os níveis; ensino religioso como componente do currículo; e verbas públicas para as escolas privadas que prestam serviços à comunidade e que não tenham fins lucrativos.
Para distinguirem-se do setor privado leigo, as escolas confessionais defendiam a conceituação de três tipos de escolas: as escolas estatais, as escolas públicas não-estatais (comunitárias) e as escolas comerciais.
Diferentemente da LDB nº 4024/1961, o setor privado confessional não se aliou ao setor privado leigo, embora houvesse concordância em relação a vários pontos. Este fato permitiu “o acordo sobre a não-exclusividade, mas a prioridade da utilização dos recursos públicos para o ensino público, já que houve uma ampliação do conceito de público como comunitário, como não-estatal, considerando-se a educação um serviço público.” (TAVARES, 1990, p. 13).
Em relação à exclusividade de verbas públicas, questão mais polêmica no tema educação, foi feito um acordo em que se retiravam as entidades do setor privado confessional, ou seja, as escolas comunitárias, confessionais e filantrópicas, do âmbito do setor privado, classificando-as como escolas de caráter público75.
Esta forma política conciliatória [...] criou um novo conceito de público, baseado na concepção de que a escola é pública pelo tipo de serviço que presta, e não pela fonte de financiamento. [...] esta compreensão do público não-estatal procura descaracterizar o conceito de escola pública como sinônimo de escola mantida pelo Estado; ao mesmo tempo, enfraquece-se também a reivindicação da escola pública, universal, laica e gratuita, tese da principal emenda popular encaminhada pelo Fórum da Educação aos constituintes. (TAVARES, 1990, p.21).
De acordo com Tavares (1990) ampliou-se o conceito de público beneficiando a igreja católica e as escolas protestantes, como estratégia para isolar a pressão exercida pelos
74 A nomenclatura 1º grau equivale ao ensino fundamental, nos termos da Lei 9394/1996.
75 Segundo a AEC: “Defendemos para o ensino fundamental uma escola pública (estatal) gratuita de qualidade,
bem como uma escola pública (não-estatal) gratuita e de qualidade sustentada com recursos públicos. Com a mesma ênfase com que rejeitamos, igualmente, a mercantilização que subordina a educação a objetivos meramente lucrativos.” (TAVARES, 1990, p. 17).
proprietários de estabelecimentos privados leigos em seus objetivos de consecução de financiamento com verbas públicas.
Em relação à gestão democrática, Tavares (1990, p. 49) afirma que “ninguém, naquele momento, teve a ousadia de negar a gestão democrática como princípio, talvez porque o próprio processo de elaboração da nova Constituição representava o anseio da democracia no País.” Contudo, havia diferenças entre os grupos e os seus projetos, especialmente no que se refere à definição da qualidade da participação, forma de intervenção nos processos decisórios, composição das futuras instâncias, exclusão ou inclusão de diferentes segmentos da comunidade escolar nos processos participativos e proporção com que cada segmento seria representado. (cf. ADRIÃO; CAMARGO, 2002).
Assim, para o Fórum, a gestão da educação estava vinculada à democratização da sociedade porque
[...] formar cidadãos para uma sociedade participativa e igualitária pressuporia vivências democráticas no cotidiano escolar, traduzidas na presença de mecanismos participativos de gestão na própria escola e nos sistemas de ensino. Esta proposição englobava tantos os estabelecimentos oficiais quanto os da rede privada de ensino, em todos os níveis. Em vista disso, o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública apresentou à Comissão Constituinte encarregada das discussões sobre o capítulo da educação a seguinte redação para a formulação do texto constitucional: “gestão democrática do ensino, com participação de docentes, alunos, funcionários e comunidade.” (ADRIÃO; CAMARGO, 2002, p. 73).
Em posição oposta, para os setores privatistas, no que se refere à gestão da educação, “o grau aceitável” de participação resumia-se à possibilidade de famílias e educadores colaborarem com direções e/ou mantenedoras dos estabelecimentos de ensino.” (ADRIÃO; CAMARGO, 2002, p. 73).
Após sucessivos turnos de emendas na Subcomissão de Educação, Cultura e Esportes, o texto que foi para o plenário da Assembléia Nacional Constituinte incluía “os princípios de democratização do acesso e permanência na escola e gestão democrática do ensino público com participação de docentes, alunos, funcionários e representantes da comunidade.” (TAVARES, 1990, p.29). O texto aprovado incorporara, portanto, o conceito de gestão democrática defendido pelo Fórum.
Ao chegar ao plenário da Constituinte (1987), por meio de uma articulação dos setores conservadores, que a partir deste momento autodenominara-se Centrão76, estes
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Bloco majoritário dos senadores e deputados reacionários ou conservadores que tentou barrar os avanços democráticos reivindicados pelos setores mais progressistas da sociedade civil. (CUNHA, 1991).
subvertem a ordem dos trabalhos com a aprovação de um novo regimento interno77. No que tange à gestão democrática da educação, a formulação do Fórum foi alterada em plenário, por meio de uma emenda coletiva apoiada pelos setores conservadores.
O Centrão minimizou o princípio da gestão democrática reconhecendo-o apenas para o ensino público e substituindo-a pela expressão “função participativa dos mestres, pais e comunidade”. No entanto, o texto final aprovado acabou por incorporá-la, ainda que com restrições ao seu campo de atuação, limitando-a ao ensino público. (MENDONÇA, 2000, p. 104).
Após votação em plenário, foi aprovada como texto constitucional na Constituição Federal de 1988, a gestão democrática da educação, que se consolida nos termos do Inciso VI, do art. 206:
[...] Capítulo III Da Educação, da Cultura e do Desporto Seção I Da educação
Art. 206 O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...]
VI – gestão democrática do ensino público, forma da lei; (BRASIL, 1988).
O princípio da gestão democrática, mesmo sem ser negado, sofreu restrições com referência ao seu alcance, limitou-se ao ensino público. Note-se que na votação, as forças encabeçadas pelo setor privado conseguiram suprimir a gestão democrática para todos. O acréscimo do adjetivo “público” à palavra ensino acaba por excluir a extensão da gestão democrática ao ensino privado. Por outro lado, o outro acréscimo da expressão “na forma da lei” adiou sua exequibilidade à legislação complementar.
[...] Dessa maneira, na redação aprovada (gestão democrática do ensino público, na forma da lei), a manutenção da gestão democrática do ensino público, ao mesmo tempo em que se configurou como conquista por parte dos segmentos comprometidos com a democratização da gestão da educação, representou uma conquista parcial, na medida em que teve sua abrangência limitada e sua operacionalização delegada a regulamentações futuras, o que significou que sua aplicabilidade foi protelada. Além disso, a idéia da gestão democrática do ensino não recebeu mais nenhuma referência ao longo de todo o texto constitucional. (ADRIÃO; CAMARGO, 2002, p. 74).
77 O novo regimento interno facultava à maioria absoluta dos membros da ANC a apresentação de substitutivos a
títulos, capítulos, seções e subseções e de emendas a dispositivos do Projeto de Constituição, com preferência automática aos substitutivos e emendas apresentados, desde que contassem com mais de 280 subscritores. (TAVARES, 1990, 32).
No intervalo entre a promulgação da Constituição Federal de 1988 e a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em 1996 , convém observar algumas das ações do governo no período 1988-1996 antes de iniciar o exame da segunda produção legislativa, a Lei 9394/1996.
No governo José de Ribamar Sarney (1985 – 1990), organizou-se o Dia D da Educação78e o Programa Nacional de Alfabetização e Cidadania e do Programa Setorial de Ação na Área da Educação; no governo Fernando Collor de Mello (1990 – 1992), e, no governo Itamar Franco (1992 – 1994), houve uma tentativa de retomada da política educacional com os debates em torno da elaboração do Plano Decenal de Educação para Todos, da Conferência Nacional de Educação para Todos (1994) e do Compromisso Nacional de Educação para Todos79, documento norteador do Plano Decenal, em 1993.
O Plano Decenal de Educação para Todos expressava a resposta do Brasil à Conferência Mundial de Educação para Todos (1990), realizada em Jomtien, Tailândia, por ser signatário desta conferência. Assim, em 1993, o Ministro da Educação e do Desporto, Murilo Hingel, inicia o processo de elaboração do Plano Decenal80.
O processo de elaboração do Plano Decenal realizou-se em uma conjuntura pós- impeachment presidencial em que a formulação das políticas públicas de educação se desenvolveu com metodologias participativas.
O desfecho daquele processo [de impeachment] fez surgir um sentimento de responsabilidade nacional pelas soluções de recomposição democrática, bem como um clima favorável ao entendimento, uma espécie de disposição social para o diálogo, para a reunião de forças. Compreender essa conjuntura e servir-se desse momento para investir nos processos de participação e mobilização social, como mecanismos importantes para o avanço do processo de formulação das políticas educacionais, foi a aposta corajosa feita pelo MEC, no contexto da elaboração do Plano Decenal de Educação para Todos. (MACHADO, 2000, p. 40 e 41).
78 O dia D da Educação se refere à iniciativa do governo José Sarney em organizar o Dia Nacional de Debate
sobre a Educação em virtude das expectativas de participação em um planejamento compartilhado para educação que envolvesse diferentes segmentos do sistema.
79 O Compromisso Nacional de Educação para Todos foi assinado publicamente durante a Semana Nacional de
Educação para Todos, 10 a 14 de maio de 1993. O compromisso Nacional inclui tópicos considerados indispensáveis para compor uma agenda mínima de recuperação da educação básica nacional, destacando-se, entre eles, a profissionalização do magistério, a qualidade do ensino fundamental, a autonomia da escola, a equidade na aplicação dos recursos e o engajamento dos segmentos sociais mais representativos na promoção, avaliação e divulgação dos esforços de universalização e melhoria da qualidade da educação fundamental. (MEC/SEF, 1993, p.3) Em decorrência da Conferência, em outubro de 1994, o Pacto pela Valorização do Magistério foi assinado pelo ministro da Educação, Murilo A. Hingel, e pelos presidentes do Consed, da Undime, do CRUB, do Fórum dos Conselhos Estaduais e da CNTE. (MACHADO, 2000).
80 Por meio da Portaria nº 489 de 18/03/1993, o Ministro da Educação e do Desporto institui a Comissão Especial para elaborar o Plano Decenal de Educação para Todos.
A metodologia para elaboração do Plano buscava considerar os movimentos dos educadores ocorridos no final da década de 1980 os debates realizados em torno da Constituição Federal de 1988, a LDB, as experiências dos municípios, uma vez que a Undime e o Consed estavam representados e ainda os compromissos assumidos com a Conferência Mundial de Educação para Todos.
Inicialmente, foi organizada a Semana Nacional de Educação para Todos, com participação de educadores, representantes de trabalhadores, de governo e de organismos internacionais, quando foi firmado o Compromisso Nacional com a Educação para Todos, que estabelecia as principais direções da política educacional para o Plano Decenal. Em uma segunda etapa,
[...] foram constituídas, nos Estados e Distrito Federal, comissões tripartites (Demec, Secretarias de Educação, Undime), encarregadas de conduzir e sistematizar as contribuições coletadas do debate nos estados e municípios. Neste momento deflagrou-se, também, o processo de elaboração dos Planos Decenais dos estados e municípios. 81 (MACHADO, 2000, p. 44 e 45). A terceira e última etapa prosseguiu, fazendo o debate acontecer nas escolas.
Para tanto, foram enviados Planos Decenais a 45 mil escolas em todo o País, acompanhados de um roteiro-sugestão para orientar a discussão e associá-lo ao Projeto Pedagógico da escola. O resultado desse debate seguiria, em forma ascendente, para os núcleos regionais ou delegacias e secretarias de educação para chegar às Comissões Tripartites, incumbidas da consolidação dos relatórios que foram levados à Conferência Nacional de Educação para Todos. (MACHADO, 2000, p. 44 e 45).
O Plano Decenal de Educação para Todos (1993) apresentou as metas a serem alcançadas para os próximos dez anos.
As metas a serem alcançadas nos próximos dez anos, ou em períodos intermediários, atenderão aos seguintes escopos mínimos:
- incrementar, em cerca de 50%, os atuais níveis de aprendizagem nas matérias do núcleo comum, tomando como referência os novos padrões de conteúdos mínimos nacionais e de competências básicas a serem determinados para o sistema;
- elevar a, no mínimo, 94% a cobertura da população em idade escolar;
81 Essa etapa resultou na elaboração dos planos estaduais e em mais de 2.500 planos municipais ao longo do
- assegurar a melhoria do fluxo escolar, reduzindo as repetências, sobretudo na l s e 5 â séries, de modo a que 80% das gerações escolares, do final do período, possam concluir a escola fundamental com bom aproveitamento; - criar oportunidade de educação infantil para cerca de 3,2 milhões de crianças do segmento social mais pobre;
- proporcionar atenção integral a 1,2 milhões de crianças e adolescentes através do Programa Nacional de Atenção à Criança e ao Adolescente (Pronaica), em áreas urbanas periféricas;
- ampliar o atendimento de jovens e adultos, priorizando a faixa de 15 a 19 anos, de modo a oferecer oportunidades de educação básica equivalente a quatro séries para 3,7 milhões de analfabetos e 4,6 milhões de subescolarizados. (MEC/SEF, 1993, p.7).
Entre as metas não houve referência ao princípio constitucional da gestão democrática do ensino público, mas tão somente alusões às soluções criativas nos municípios, às iniciativas inovadoras das escolas e à necessidade de flexibilidade e criatividade do projeto pedagógico:
O Plano Decenal e a Gestão Do Ensino
Profissionalizar as instâncias dirigentes da educação - Ministério e Secretarias Estaduais e Municipais de Educação - constitui outro objetivo a ser buscado a partir do Plano Decenal.
O Plano Decenal e as Inovações
A partir da Constituição de 1988, que procurou fortalecer a dimensão federativa do país na condução da política educacional, muitos Estados e Municípios, com mais liberdade, têm procurado encontrar soluções criativas para a melhoria da gestão e da qualidade do ensino fundamental. O Plano Decenal incorporou essa tendência, reconhecendo a importância da inovação local e criando mecanismos de apoio às iniciativas inovadoras da escola. A diferença regional requer que as próprias localidades pensem soluções alternativas para os seus problemas de educação. A padronização estabelecida no passado já revelou a sua inadequação. A heterogeneidade da clientela a ser atendida requer das escolas grande flexibilidade e criatividade em seu projeto pedagógico. (MEC/SEF, 1993, p.5 e 6).
No entanto, no que se refere à gestão da educação, especificamente em relação às estratégias para o alcance das metas, fixaram-se as orientações para os estabelecimentos de parcerias e alianças com as organizações não-governamentais. Já se percebe a presença das orientações neoliberais. Embora haja a defesa do acesso de todos ao nível básico de ensino, também se advoga que a responsabilidade desse atendimento não seja exclusiva do poder público.
Como estratégia prioritária de implementação do Plano Decenal de Educação para Todos, impõe-se a formação e consolidação de alianças entre o governo e as sociedades não-governamentais. Este mecanismo deverá ser utilizado por todas as instâncias da gestão educacional, ou seja, pelas
escolas, pelas Secretarias Municipais e Estaduais de Educação e pelo Governo Federal. (MEC/SEF, 1993, p.7 e 8).
No primeiro momento do governo Fernando Henrique Cardoso (1995 – 1998) e no segundo momento (1999 – 2002), o Ministro da Educação, Paulo Renato de Souza, afirmou