As lutas pela institucionalização da gestão democrática da educação na década de 1980: o subcampo em disputa

Nos marcos históricos da institucionalização da educação como política pública, focaliza-se, agora, a década de 1980, especificamente as formulações da Constituição Federal de 1988 e a institucionalização da gestão democrática como política pública. O item também está organizado com dois subitens que tratam do direito à educação e da administração da educação escolar no período.

A década de 1980 caracterizou-se pela busca de liberdades democráticas e controle sobre as ações do Estado com a instalação de procedimentos mais transparentes, instâncias mais participativas, institucionalização de conselhos compostos por representantes da sociedade civil com vistas à elaboração de políticas sociais, fiscalização, controle da ação estatal e aumento do controle público sobre os processos de gestão. Este contexto foi marcado com lutas pela democratização da gestão do próprio Estado brasileiro e contra seu caráter centralizador que vigorara durante o regime militar. Os movimentos sociais33 da década de oitenta configuraram, assim, um cenário de maior participação ao país. “Diretas Já”, eleição

33 _{Além dos movimentos sociais da década de 1980 que lutavam por liberdades democráticas, tais como os}

grandes movimentos grevistas, o movimento das “Diretas já”, a luta pela eleição de governantes, as eleições de governadores, a conquista da liberdade de organização partidária, conforme Adrião e Camargo (2002), data da década de 1980, de acordo com Regina Oliveira (2009), a construção das três grandes centrais sindicais de trabalhadores. Após afirmar sua força nas greves de 1978-80, o movimento sindical consegue constituir-se nacionalmente através das centrais de trabalhadores consideradas legais, pela primeira vez, no Brasil. Estrutura- se a Central Única dos Trabalhadores (CUT), em 1983, seguida por outras como a Central Geral dos Trabalhadores (CGT) e a Força Sindical.

de governantes, liberdade de organização partidária, movimentos grevistas foram algumas das ações que conferiram os traços fortes ao contexto.

No plano educacional, também foi marcado pela capacidade de agremiação com a formação de entidades que congregaram os educadores, tais como: Associação Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Educação (Anped), criada em 1977, Centro de Estudos Educação e Sociedade (Cedes), constituído em 1978, e Associação Nacional de Educação(Ande), criada em 1979.

A transição democrática, durante a Nova República e os debates em torno da necessidade da elaboração de uma nova Constituição foram marcados por esperanças em relação à democratização social e à ampliação da cidadania. Estava colocada a possibilidade de redefinir as relações entre Estado e as diversas instituições da sociedade por meio da criação de nova ordem institucional e social.

[...] dentre os vários temas que compunham as pautas dos setores progressistas, estava o caráter autoritário e centralizador que caracterizou o funcionamento do Estado brasileiro durante o regime militar (1964-1985), o qual passou a ser questionado por meio da defesa do aumento de sua permeabilidade ao controle público e às demandas sociais. A ênfase numa necessária publicização do Estado expressava-se em reivindicações, principalmente por parte dos movimentos populares e sindicais, pela instalação de procedimentos mais transparentes e instâncias de caráter participativo com vistas à democratização da gestão do próprio Estado. [...] perspectivas participativas e democráticas tornaram-se plataformas dos partidos de oposição ao regime militar, que disputaram as eleições a partir de 1982. (ADRIÃO; CAMARGO, 2002, p. 69 e70).

Por seu turno, o parágrafo 3º do art.37 da Constituição Federal de 1988 prescreveu as conquistas de liberdades democráticas, descentralização do Estado, instalação de procedimentos mais transparentes e participativos.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: [...]

I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (BRASIL, 2009).

Os ares democráticos da década de 1980 também se reportaram à educação no detalhamento do direito à educação e na institucionalização da gestão democrática como princípio constitutivo deste direito, analisados a seguir.

No que tange à educação, temo-la situada no campo dos direitos sociais (art. 6º) e a gestão democrática do ensino público como princípio da educação nacional.

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (BRASIL, 2009).

Em relação à consideração da educação como direito, na Constituição Federal de 1988, destina-se um capítulo específico para a educação, o capítulo III Da Educação, da Cultura e do Desporto; nele se afirmou o direito de todos e, especialmente, o dever do Estado.

Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. (BRASIL, 1988).

Contudo, em relação ao acesso à escola, em 2008, a taxa de escolarização34 das crianças de 7 a 14 anos era de 97,9%, segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2008 (Pnad) (Anexo 1). Essa taxa representa uma conquista em termos de garantia do direito à educação no Brasil, posto que se aproxima da universalização do ensino fundamental. A expansão quantitativa do acesso à educação, contudo, coloca outros desafios a serem alcançados no sentido da educação de qualidade. Os resultados do índice de Adequação Idade-Anos de Escolaridade, por exemplo, demonstram que as crianças brasileiras têm acesso à escola na idade adequada, mas uma parcela não consegue concluir a escolaridade obrigatória no tempo adequado (Cf. SAMPAIO; NESPOLI, 2004). Nesse sentido, a inoperância da escola pública quanto à reorganização de seu trabalho pedagógico na busca por uma escola de qualidade pode constituir-se em mais uma forma de exclusão de alunos dos setores populares. (ADRIÃO, BORGHI, 2008, p. 93).

Da mesma forma, a afirmação da gratuidade do ensino público nos estabelecimentos oficiais, do piso salarial para profissionais da educação, valorização de sua carreira, padrão de

34 _{De acordo com o IBGE, taxa de escolarização indica a proporção de pessoas (de um grupo etário)}

frequentando escola (cursos regulares de educação pré-escolar, ensino de 1º grau, 2º grau, ensino de graduação e de pós-graduação) em relação ao total da população (do mesmo grupo etário).

qualidade e gestão democrática são itens que podem ser considerados como conquistas constitucionais referentes ao direito à educação e que, de certa forma, qualificam esse direito.

Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;

III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;

IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;

V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;

VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei; VII - garantia de padrão de qualidade.

VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal. (BRASIL, 2009)

O direito à educação também pode ser percebido nos termos do artigo 208, que prescreve o dever do Estado. O ensino fundamental gratuito inclui a educação de jovens e adultos, situação não mencionada nas constituições anteriores. A universalização do ensino médio gratuito, antes não incorporado ao período de gratuidade e obrigatoriedade. O atendimento educacional especializado aos alunos com necessidades especiais, educação infantil, educação superior, ensino noturno regular, além dos serviços suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde são exemplos de formulações que demonstram a intenção de incluir e garantir o direito à educação.

Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

I - ensino fundamental, obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria; II - progressiva universalização do ensino médio gratuito;

III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino;

IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade;

V - acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um;

VI - oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando; VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.

§ 1º - O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo. § 2º - O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente.

§ 3º - Compete ao Poder Público recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela freqüência à escola. (BRASIL, 2009).

No campo do direito de acesso ao ensino obrigatório como direito público subjetivo, conforme parágrafos do artigo em questão, significa que todo cidadão brasileiro tem o poder de exigir do Estado o cumprimento do seu direito à educação obrigatória.

O direito à educação ainda foi prescrito, em 1990, no Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei nº 8069/90, artigo 53, delineia o direito à educação nos seguintes termos:

Art. 53. A criança e o adolescente têm direito à educação, visando ao pleno desenvolvimento de sua pessoa, preparo para o exercício da cidadania e qualificação para o trabalho, assegurando-se-lhes:

I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; II - direito de ser respeitado por seus educadores;

III - direito de contestar critérios avaliativos, podendo recorrer às instâncias escolares superiores;

IV - direito de organização e participação em entidades estudantis; V - acesso à escola pública e gratuita próxima de sua residência.

Parágrafo único. É direito dos pais ou responsáveis ter ciência do processo pedagógico, bem como participar da definição das propostas educacionais. (BRASIL, 2010).

Segundo Oliveira (2002a, p. 31), o Estatuto detalha mais ainda o direito à educação presente no texto constitucional, “representando uma significativa contribuição ao esforço pela ampliação e efetivação desse direito em nossa sociedade”. Depreende-se ainda no exame da Lei 8069/90, o direito à educação, fiscalizado pelos Conselhos Tutelares, órgãos municipais destinados a zelar pelos direitos das crianças e dos adolescentes35.

35

Art. 136. São atribuições do Conselho Tutelar:

I - atender as crianças e adolescentes nas hipóteses previstas nos arts. 98 e 105, aplicando as medidas previstas no art. 101, I a VII;

II - atender e aconselhar os pais ou responsável, aplicando as medidas previstas no art. 129, I a VII; III - promover a execução de suas decisões, podendo para tanto:

a) requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança; b) representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberações. IV - encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou adolescente;

V - encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência;

VI - providenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciária, dentre as previstas no art. 101, de I a VI, para o adolescente autor de ato infracional;

VII - expedir notificações;

VIII - requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou adolescente quando necessário;

IX - assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente;

X - representar, em nome da pessoa e da família, contra a violação dos direitos previstos no art. 220, § 3º, inciso II, da Constituição Federal;

Há uma diferença entre a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) ressaltada por Correa (2006) que se refere ao tratamento dispensado à forma de gestão da escola pública. Para a autora, no artigo 206 da Constituição, afirma-se que um dos princípios sob os quais o ensino será ministrado é o da “gestão democrática do ensino público, na forma da lei”. No ECA, “não se fala especificamente em gestão, mas o parágrafo único de seu artigo 53 a pressupõe de tal modo, que a participação das famílias nos rumos da escola – um dos pilares da gestão democrática”. (CORREA, 2006, p. 19).

A participação, nos termos do artigo 53, foi definida como direito dos pais ou responsáveis ter ciência do processo pedagógico que se desenvolve na escola e, ainda, participar da definição das propostas educacionais.

Na década de 1980 se potencializa a discussão teórica em torno da especificidade da gestão da educação. Têm-se as publicações de Administração escolar: um problema educativo ou empresarial? (FELIX, 1984) e Administração escolar: introdução crítica (PARO, 1986) que podem ser pensadas como produções paradigmáticas na gestão da educação (MAIA; RIBEIRO; MACHADO, 2003). Com elas a estrutura do subcampo da gestão da educação se altera. Um novo cenário da relação de forças entre os agentes e as instituições engajadas na luta da distribuição do capital específico do campo, acumulado no curso das lutas anteriores, passa a orientar as estratégias ulteriores. Esta estrutura, que está na origem das estratégias destinadas a transformá-la, também está em jogo. As lutas do campo têm por objeto o monopólio da violência legítima (autoridade específica), a conservação ou a subversão da estrutura da distribuição do capital específico (BOURDIEU. 1983a).

Aqueles que, num estado determinado da relação de força, monopolizam (mais ou menos completamente) o capital específico, fundamento do poder ou da autoridade específica característica de um campo, tendem à estratégia de conservação- aquelas que nos campos da produção de bens culturais tendem à defesa da ortodoxia-, enquanto os que possuem menos capital (que freqüentemente são também os recém-chegados e portanto, na maioria das vezes, os mais jovens) tendem à estratégia de subversão – as da heresia. É a heresia, a heterodoxia, enquanto ruptura crítica, freqüentemente ligada à crise, juntamente com a doxa, que faz com que os dominantes saiam de seu silêncio, impondo-lhes a produção do discurso defensivo da ortodoxia,

XI - representar ao Ministério Público para efeito das ações de perda ou suspensão do poder familiar, após esgotadas as possibilidades de manutenção da criança ou do adolescente junto à família natural.

Parágrafo único. Se, no exercício de suas atribuições, o Conselho Tutelar entender necessário o afastamento do convívio familiar, comunicará incontinenti o fato ao Ministério Público, prestando-lhe informações sobre os motivos de tal entendimento e as providências tomadas para a orientação, o apoio e a promoção social da família.

pensamento "direto" e de direita, visando restaurar o equivalente da adesão silenciosa da doxa. (BOURDIEU. 1983a, p. 90, grifos do autor).

A luta social pela escola básica pública para todos os cidadãos vincula-se à gestão democrática da educação. A composição histórica das concepções e práticas de gestão escolar tornou-se fundamental para a constituição do subcampo da gestão educacional, posto que, para Bourdieu (2004b, p. 88), é a história da luta pelo monopólio da imposição das categorias de percepção e apreciação como legítimas, ou seja, “é a própria luta que faz a história do campo; é pela luta que ele se temporaliza”. Assim, há um combate entre o que está estabelecido, instituído, representado por aqueles que fizeram época e lutam para que esta perdure e, por ser assim, estão comprometidos com a continuidade, a identidade, a reprodução; e os dominados, os recém-chegados, que estão interessados na descontinuidade, ruptura, diferença, revolução. Afirma Bourdieu (2005c, p. 172) “as revoluções simbólicas supõem uma revolução mais ou menos radical dos instrumentos de conhecimento e das categorias de percepção”.

A gestão democrática da educação pode ser identificada a uma revolução simbólica e concreta, posto que a bandeira da gestão democrática alterou as categorias de se pensar e de ações na e da escola. Neste sentido, reconhece Arroyo (2008, p. 39) “que as formas de administrar o sistema educacional e as escolas não foram mais as mesmas a partir do lançamento desta bandeira”, embora também reconheça que “talvez seja a mais tensa e contraditória”.

O estudo de Sander (2007a) indicou a existência de uma reconstrução teórica no campo da gestão da educação no sentido da superação histórica da tradição positivista e funcionalista de corte liberal por uma orientação interacionista de natureza sócio-histórica.

Trata-se de um esforço de construção teórica de novas perspectivas heurísticas e praxiológicas de administração educacional mais alinhadas com os capitais culturais dos acadêmicos engajados nas lutas sociais e nos movimentos de resistência da sociedade civil organizada no campo educacional brasileiro. (SANDER, 2007a, p. 63).

Nas análises de Paro (1993), a administração escolar tornou-se um exemplo dessa reconstrução teórica no subcampo da gestão, pois identificou duas posições antagônicas em que se movimentavam os procedimentos administrativos na escola. A primeira posição fundamentava-se na adesão aos princípios e métodos desenvolvidos e adotados na empresa

capitalista, atribuindo validade universal aos princípios da administração adotados na situação empresarial e transplantando-os acriticamente para a escola.

No contexto dessa concepção dominante, é comum atribuir-se a todo e qualquer problema uma dimensão estritamente administrativa, desvinculando-o do todo social no qual têm lugar suas causas profundas, e enxergando-o apenas como resultante de fatores como a inadequada utilização dos recursos disponíveis, a incompetência das pessoas e grupos diretamente envolvidos, a tomada de decisões incompatíveis com seu equacionamento e solução, e outras razões que podem facilmente ser superadas a partir de uma ação administrativa apropriada. [...] o problema da educação escolar é visto como sendo de natureza eminentemente administrativa. (PARO, 1993, p. 125).

A segunda posição fundamentava-se no espontaneísmo, na ausência de todo tipo de autoridade ou hierarquia nas relações vigentes na escola e na negação da necessidade da própria administração na situação escolar. A partir deste diagnóstico, Paro (1993, p. 136) defende a especificidade da administração da educação não por aproximação, mas por oposição e “negação radical da tendência à aplicação, na escola, da administração empresarial capitalista.”

A administração, para o autor, precisa saber buscar na natureza própria da escola e dos objetivos que ela persegue os princípios, métodos e técnicas adequados ao incremento de sua racionalidade. Assim, uma administração escolar que pretenda promover a racionalidade das atividades no interior da escola deve começar por examinar a própria especificidade do processo de trabalho que aí tem lugar. Paro (1993, p. 140) propõe a consideração dos seguintes pontos: “1) o papel do educando no processo de produção pedagógico; 2) o conceito de „produto‟ da educação escolar; e 3) a natureza do saber envolvido no processo educativo escolar”.

No exame do papel do educando, tem-se que o processo pedagógico caracteriza-se pela presença do consumidor no ato de sua produção, contudo o papel do educando não se restringe apenas à condição de consumidor; o educando está presente e participa das atividades, de forma que o processo de trabalho não pode se realizar sem sua participação. O aluno, assim, entra no processo pedagógico como objeto e como sujeito da educação. Esta percepção tem rebatimentos profundos na concepção de gestão da educação, já que a gestão da escola não pode se realizar sem a participação dos sujeitos envolvidos.

Em relação ao produto da educação escolar, Paro concebe-o como o aluno educado36, isso porque o aluno sai do processo educativo diferente de quando entrou e as transformações ocorridas dizem respeito a valores, atitudes, conhecimentos, à apropriação do saber acumulado pelos homens. O aluno participa do processo opondo resistência e ao mesmo tempo sendo modificado pela ação do trabalho humano. Ele participa através de seu trabalho e é, portanto, produtor, realizador de sua própria educação. O aluno é co-produtor do processo pedagógico. Da mesma forma, esta percepção do autor traz rebatimentos profundos à concepção de gestão da educação, pois, como co-produtor de sua própria educação, o aluno deve participar da gestão de seu processo educativo.

Mas, entendida a educação como apropriação de um saber historicamente acumulado, e tendo-se a escola como uma das agências que provêm educação, a consideração de seu produto não pode se restringir-se ao ato de aprender. Neste ato, o indivíduo apropria-se de um saber (conhecimentos, atitudes, valores, habilidades, técnicas etc.) que nele é incorporado. Existe, portanto, algo que permanece para além do ato de produção que se dá na sala de aulas. Não acontece, por seguinte, que o resultado da educação escolar seja algo produzido pelo professor e consumido imediata e completamente