As formulações institucionais da administração escolar na década de

A partir da institucionalização da educação como política pública, o foco de análise, agora, é a década de 1960. Nesta, a questão educacional adquiriu maior destaque na sociedade brasileira e, dada a intensificação do debate público em torno da elaboração da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 4024/1961, tratada, aqui, como uma questão nacional. Da mesma forma, busca-se analisar os termos do direito à educação e a legislação e concepções da gestão da educação pública nos anos 1960.

Apesar dos avanços e recuos no processo de institucionalização do direito à educação, o período de 1930 a 1945, pode ser considerado como “a era dos direitos sociais” (CARVALHO, 2001). Contudo, esses direitos não eram vistos como tais, mas como um favor em troca de gratidão e lealdade. De acordo com Carvalho (2001, p. 126), a “cidadania que daí resultava era passiva e receptora antes que ativa e reivindicadora.” Na instituição do direito à educação, desde 1930, grupos e forças reivindicam o direito, sendo que a consolidação dar-se- á nas décadas 1960 e 1980 em diante, quando as questões sociais e educacionais adquiriram maior evidência na sociedade brasileira, analisadas nos próximos itens.

No início dos anos 1960, Anísio Teixeira percebeu a luta dos setores privatistas e católicos para impedir o monopólio da educação pelo Estado, alertou para a tendência à manutenção do caráter aristocrático da educação nacional, ao se passarem os recursos públicos para a conservação da nova classe média.

Algo entrou a acontecer. E êsse algo foi exatamente a expansão desordenada e incongruente do ensino particular, promovido por bispos e sacerdotes cheios das mais puras intenções e sem recursos, por “inocentes” campanhas de educacionários gratuitos e, também, por espertos homens de emprêsa, como se diz hoje, que lobrigam no abandono público uma oportunidade de lucros ou prestígios fáceis... A ausência de iniciativa por parte do govêrno abrigava-se na desculpa de faltar-lhe a lei para a ação e as reformas

necessárias... E, por isto mesmo, ficou-lhe mais fácil consentir em todos os esforços da “boa vontade”. (TEIXEIRA, 1960).

A liberdade de ensino ficou firmada nos termos dos artigos 4 e 5 da Lei 4024/1961:

TÍTULO III

Da Liberdade do Ensino

Art. 3º O direito à educação é assegurado:

I- pela obrigação do poder público e pela liberdade de iniciativa particular de ministrar o ensino em todos os graus, na forma da lei em vigor;

II- pela obrigação do Estado de fornecer recursos indispensáveis para que a família e, na falta desta, os demais membros da sociedade se desobriguem dos encargos da educação, quando provada a insuficiência de meios, de modo que sejam asseguradas iguais oportunidades a todos.

Art. 4º É assegurado a todos, na forma da lei, o direito de transmitir seus conhecimentos.

Art. 5º São assegurados aos estabelecimentos de ensino públicos e particulares legalmente autorizados, adequada representação nos conselhos estaduais de educação, e o reconhecimento, para todos os fins, dos estudos neles realizados.

Os termos da liberdade de ensino assegurada pela LDB de 1961 foi alvo de críticas, apesar do longo prazo em que ficou nas câmaras do Congresso Nacional. A crítica de Lourenço Filho (1967, p. 257) assinalava a dificuldade de se compreender como o direito de alguém possa ser assegurado por uma liberdade de outrem; e não por uma obrigação que a tal direito corresponda. Criticava também não ter deixado explícito quem seria esses outros membros da sociedade, com encargos de educação quanto aos filhos de famílias menos favorecidas. Por outro lado, a referência às iguais oportunidades a todos não se fazia clara, “a que oportunidades se referem?... De ministrar educação ou de recebê-la?”

O título III, “Da liberdade de ensino” contém dois artigos muito estranhos. Dizer que “é assegurado a todos, na forma da lei, o direito de transmitir seus conhecimentos”, é um princípio que aberra de todo o texto, por seu colorido totalitário. O que, na forma da lei, a carta de 1946 assegurava era o ensino em diferentes ramos (art. 167). A transmissão de conhecimentos como de sentimentos e propósitos, desde que não delituosos, é condição natural da convivência humana, a qual, nos países democráticos, nenhuma lei deverá pretender assegurar ou negar. É um pressuposto básico da vida democrática, que a Constituição estabelecia em vários pontos e, no capítulo “Da educação e cultura”, reforçava com este mandamento simples e claro: “As ciências, as letras e as artes são livres” (art. 173). (LOURENÇO FILHO, 1967, p. 257).

Observa-se uma tensão entre duas visões de educação que repercutiram no debate30 que se travou por ocasião da discussão no Congresso Nacional do projeto da Lei de Diretrizes e Bases da Educação. Para Saviani, eram duas posições

[...] que se aglutinaram sob a bandeira do nacionalismo desenvolvimentista que atribuíam ao Estado a tarefa de planejar o desenvolvimento do país libertando-o da dependência externa, e aquelas que defendiam a iniciativa privada se contrapondo à ingerência do Estado na economia e àquilo que taxavam de monopólio estatal do ensino. (SAVIANI, 1999).

A posição que prevaleceu foi a segunda tendência que defendia a liberdade de ensino e o direito da família de escolher o tipo de educação que deseja para seus filhos. Em face dos debates em torno da LDB, Anísio Teixeira criticava a eficiência do sistema, acusando-o de formar privilegiados. Para ele, duplicou o número de pessoas não-alfabetizadas, em números absolutos.

Tínhamos, em 1900, 9.750.000 habitantes de mais de 15 anos, dos quais 3.380.000 eram alfabetizados e 6.370.000 analfabetos. Em 1950, 14.900.000 eram alfabetizados e 15.350.000, analfabetos. Diminuímos a percentagem de analfabetos de 65% para 51%, em cinqüenta anos, mas em números absolutos, passamos a ter bem mais do dobro de analfabetos. (TEIXEIRA, 1989).

Os números apresentados por Anísio Teixeira demonstravam a situação crítica da educação no país e evidenciaram a exclusão de grande parte da população ao direito à educação. Da mesma forma, Paschoal Lemme, em seu Relato na Conferência Mundial de Educadores, em 1955, apontava

[...] A percentagem média de analfabetos, para todo o país, é calculada em 51.5%, havendo contudo regiões em que essa taxa sobe até 80%. O curso das escolas primárias, nas regiões mais desenvolvidas, não vai além dos 4 anos de extensão, mas, na quase totalidade dos casos, as crianças fazem apenas de 1 a 2 anos de curso, abandonando a escola mal alfabetizadas. Para uns 9 milhões de crianças em idade escolar primária, uns 4 milhões matriculam-se nas escolas existentes, mas apenas uns 10% concluem os respectivos cursos. De quase 9 milhões de adolescentes (12 a 18 anos), cerca de 600.000 conseguem matricular-se em escola de ensino médio, mas também pouco mais de 10% concluem os respectivos cursos. É preciso notar que o ensino secundário, de 7 anos de extensão, acha-se na quase totalidade (85%) em mãos particulares, sendo portanto, caro e somente acessível a uma minoria

30 _{Saviani (2007) aponta a participação de vários grupos da sociedade civil em torno da Lei de Diretrizes e Bases}

da Educação. Além da Igreja católica, a Revista Vozes, Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, revista Anhembi, o jornal Estado de São Paulo, O Correio de São Paulo, a Tribuna da Imprensa, A tribuna, a Folha da manhã, Jornal do Brasil, Correio da manhã.

dos filhos das classes mais ricas. No ensino superior, para menos de 40.000 estudantes se matriculam nos vários cursos, apenas uns 20% conseguem concluí-los. (LEMME, 1955, p. 26 e 27 apud FREITAS; BICCAS, 2009).

Contudo, Anísio Teixeira avaliou que a aprovação da LDB tenha se configurado vitória, embora não à altura das necessidades para a superação do cenário educacional brasileiro, mas conquista, prescrita em lei com status diferenciado daquelas vigentes até então.

Não se pode dizer que a Lei de Diretrizes e Bases, ora aprovada pelo Congresso, seja uma lei à altura das circunstâncias em que se acha o país, em uma evolução para constituir-se a grande nação moderna que todos esperamos.

Se isto não é, não deixa, por outro lado, de ser um retrato das perplexidades e contradições em que nos lança êsse próprio desenvolvimento do Brasil. Afinal, é na escola que se trava a última batalha contra as resistências de um país à mudança.

O fato de não termos chegado a libertar-nos completamente dos anacronismos da situação anterior revela que a lei é o resultado de uma luta em que as pequenas mudanças registradas constituem vitórias e não dádivas ou modificações arbitrárias do legislador.

É por isto mesmo que tais modestas vitórias precisam ser consolidadas na sua execução. Não se julgue que seja isto automático. Se não houver visão e vigilância no cumprimento da lei, a máquina administrativa poderá vir a burlá-la completamente, sem outro esforço, que o de manter as atitudes e os hábitos da burocracia educacional criada pelo Estado Novo e, até hoje, apenas tocada nas singelíssimas e diminutíssimas alterações dos últimos "curtos" quinze anos de restabelecimento democrático.

Com efeito, a vitória maior da Lei Diretrizes e Bases está no novo conceito, no novo status dessa lei. Trata-se de uma lei complementar à Constituição e não de uma simples lei federal, que regulasse as funções do govêrno federal em educação. [...]

Mas, cuidado. Se persistirem os hábitos da imposição do govêrno federal e os hábitos de dependência dos Estados, tudo poderá perder-se, vencendo a máquina administrativa, que ainda aí está, todo o extraordinário esfôrço que representaram os treze anos de luta por essa lei de meia-vitória, mas, de qualquer modo, de vitória contra a centralização e o totalitarismo do Estado Novo. (TEIXEIRA, 1962).

Contudo, apesar da herança de uma cidadania tutelada, no período compreendido entre 1946-1964 assistiu-se à construção de um projeto social, experimentando-se práticas sociais mais democráticas, com uma maior organização da sociedade civil31. (COSTA; SILVA, 1993).

31 _{O período 1945-1964 foi marcado pela redemocratização. Mantiveram-se as conquistas sociais do período}

anterior, garantiram-se os direitos civis e políticos, houve liberdade de imprensa e de organização política e eleições regulares para presidente, governadores, senadores, deputados federais e estaduais, prefeitos e vereadores; e os partidos políticos foram organizados e funcionaram livremente, exceto o Partido Comunista, cassado em 1947. Sob essas condições, o “país entrou em fase que pode ser descrita como a primeira experiência democrática.” (CARVALHO, 2001, p. 127).

Azevedo (2001) percebe dois processos no período: ampliaram-se as oportunidades educacionais para os trabalhadores urbanos, guardando-se, entretanto, as características duais do antigo sistema, mas o crescimento urbano forçou o sistema de ensino a ampliar-se segundo os padrões seletivos vigentes. Alargou-se, desse modo, o espaço de atuação dos setores privados na oferta da escolaridade, e segundo Azevedo (2001, p. 36), “expandiram-se as oportunidades, sem que a escolarização primária universal fosse assumida concretamente como uma prioridade.”

Com o golpe de 1964, sob regime militar, a Constituição Federal de 1967 trouxe o direito à educação nos seguintes termos:

Art. 168. A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola; assegurada a igualdade de oportunidade, deve inspirar-se no princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e de solidariedade humana. § 1º - O ensino será ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Públicos. § 2º - Respeitadas as disposições legais, o ensino é livre à Iniciativa particular, a qual merecerá o amparo técnico e financeiro dos Poderes Públicos, inclusive bolsas de estudo.

§ 3º - A legislação do ensino adotará os seguintes princípios e normas: I - o ensino primário somente será ministrado na língua nacional;

II - o ensino dos sete aos quatorze anos è obrigatório para todos e gratuito nos estabelecimentos primários oficiais;

III - o ensino oficial ulterior ao primário será, igualmente, gratuito para quantos, demonstrando efetivo aproveitamento, provarem falta ou insuficiência de recursos. Sempre que possível, o Poder Público substituirá o regime de gratuidade pelo de concessão de bolsas de estudo, exigido o posterior reembolso no caso de ensino de grau superior; (BRASIL, 2009).

Amplia-se o período de educação compulsória para 7 a 14 anos e mantém-se a formulação do texto constitucional de 1937 em que a gratuidade foi condicionada à insuficiência de recursos nos níveis posteriores ao primário.

Em seguida, a Emenda Constitucional nº1, denominada de Constituição Outorgada de 1969, afirmada a educação como direito de todos e dever do Estado, explicita-se o dever do Estado em garantir a educação compulsória para todos.

Art. 176. A educação, inspirada no princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e solidariedade humana, é direito de todos e dever do Estado, e será dada no lar e na escola.

§ 1º O ensino será ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Públicos. § 2º Respeitadas as disposições legais, o ensino é livre à iniciativa particular, a qual merecerá o amparo técnico e financeiro dos Poderes Públicos, inclusive mediante bolsas de estudos.

§ 3º A legislação do ensino adotará os seguintes princípios e normas: I - o ensino primário somente será ministrado na língua nacional;

II - o ensino primário é obrigatório para todos, dos sete aos quatorze anos, e gratuito nos estabelecimentos oficiais;

III - o ensino público será igualmente gratuito para quantos, no nível médio e no superior, demonstrarem efetivo aproveitamento e provarem falta ou insuficiência de recursos; (BRASIL, 2009).

A redação dada ao texto constitucional de 1967 pela Emenda Constitucional 1 de 1969 incorporou de forma mais objetiva a formulação do direito à educação: direito de todos e dever do Estado, mas manteve as formulações de restrição à gratuidade presentes nos textos anteriores. Considerando essas formulações, para Tavares (2003, p. 39) “não é exagerado dizer que na história da educação brasileira os princípios de gratuidade e universalidade do ensino fundamental nunca se tornaram exeqüíveis para a grande maioria da população.”

Nesse contexto, as decisões referentes à educação eram compreendidas como competência da tecnoburocracia ocupada por técnicos oriundos predominantemente da área econômica, não competindo aos educadores a participação na formulação de políticas públicas de educação. De acordo com Saviani (2003b, p. 33), aos educadores “caberia apenas executar de modo eficiente as medidas tomadas na esfera econômica”

Na década de 1960, no âmbito da teoria geral da administração, há um movimento de crítica às inconsistências da teoria clássica de administração, especialmente no que se refere à ausência da consideração da dimensão humana em suas prescrições. Daí o surgimento do movimento comportamentalista, com bases psicossociológicas das relações humanas, que introduz conceitos funcionalistas e instrumentos analíticos da teoria dos sistemas na administração de empresas, na administração pública e, por consequência, na administração da educação.

[...] com base em formulações psicossociais explicativas do comportamento humano em situações grupais, que uma nova maneira de encarar a função administrativa se tornou possível e, assim sendo, a teoria da administração evoluiu. Se os primórdios dessa teoria estão vinculados à engenharia, colocando no centro a produção, na atualidade a teoria da administração tornou-se muito dependente das descobertas efetuadas no campo das Ciências Sociais, e a preocupação central foi deslocada para o objetivo da produção e o seu destino social. [...] depreende-se a importância de um tratamento mais teórico no estudo da Administração Escolar, especialmente em se tratando da realidade brasileira, onde esses estudos são escassos e sem continuidade. (ALONSO, 1978, p. 13).

A influência dos referenciais da administração empresarial foi marcante no período, de forma que os estudos de administração escolar se fazem em diálogo com aqueles referenciais. Assim, foi possível perceber a inspiração funcionalista nos princípios de

organização e administração escolar de Lourenço Filho (1967). Para o autor, a aparente autonomia das escolas foi desvelada e explicada sob novo prisma, nos termos de pertencimento a uma unificação social ou, ainda, de uma solidariedade geral.

Coordena-se o trabalho das escolas, em suma, com as expressões da existência social, e, de modo mais evidente, com suas instituições básicas – a família, o trabalho, a igreja, o regime de govêrno – em tudo quanto concorram para que um sistema consistente possa perdurar, e, perdurando, receba inovações úteis a êsse mesmo fim.

O trabalho das escolas a essas expressões se incorpora acabando também por institucionalizar-se; quer dizer, adquire ele também a contextura de um sistema social que passa a figurar entre os demais, refletindo todas aquelas condições, depuradas por via da legislação e das concepções técnicas dos profissionais do ensino que nela vêm refletir-se.

O desenvolvimento médio das capacidades individuais mantém-se como critério básico, mesmo porque, como vimos, dele dependerá o desempenho de papéis sociais, tais como geralmente aceitos. Não obstante, porque implicam direitos e deveres, só em face daquelas mesmas expectativas definidas prende-se a um processo mais complexo, o de ajustamento social de cada nova geração. O que se vem a chamar de ajustamento de desenvolvimento individual por um lado, e ajustamento social, por outro, assim representam dimensões de uma só realidade, ou duas faces de um mesmo processo. Entre a vida social e a existência dos serviços de ensino, uma substancial conexão tem de existir sempre _{– tal é a conclusão de ordem} geral. (LOURENÇO FILHO, 1967, p. 20 e 21).

A lógica era de imprimir às atividades humanas sentido funcional e prossegue o autor

[...] umas pessoas poderão receber o encargo de definir os objetivos [...] outras, o de reunir e coordenar elementos, [...] ainda outras, o de executar determinadas operações, em certa seqüência, coordenadas por alguém; e outras, ao cabo de tudo, o de conferir a produção [...] (LOURENÇO FILHO, 1967, p. 32).

Tal influência dos referenciais da administração empresarial também foi percebida no pensamento de Querino Ribeiro, uma vez que, em seu Ensaio de uma teoria da administração escolar, formulava o problema da administração escolar a partir das condições gerais em que se encontra a escola e o “aproveitamento dos estudos gerais de administração que se constituíram a via de solução encontrada por outras instituições”. (RIBEIRO, 1968, p. 21). A análise que Paro (2009) faz da obra de Ribeiro aponta para a existência de um paradoxo32

32_{Ribeiro (1968, p. 95) afirma ser a “administração escolar [...] uma das aplicações da Administração Geral;}

[...] existe pelo menos um paradoxo em tal elaboração teórica. Especialmente no Ensaio, ao mesmo tempo em que afirma a legitimidade de aplicação dos princípios da teoria geral de administração à situação escolar, Ribeiro oferece uma concepção de educação e de escola cujos objetivos são totalmente antagônicos aos da empresa capitalista em geral.

[...] De um lado, temos uma administração escolar que, ao buscar realizar os objetivos da escola, funda-se nos princípios e métodos da administração geral; de outro, apresenta-se a escola como formadora de sujeitos históricos, com objetivos incompatíveis com a dominação. (PARO, 2009).

Na década de 1960, a administração foi marcada pelo enfoque desenvolvimentista e focalizou os requerimentos organizacionais para atingir os objetivos do desenvolvimento nacional. Segundo Sander (2007a, p. 45), no campo da educação, o enfoque desenvolvimentista inseriu-se no poderoso movimento internacional da economia da educação, “com a formação de recursos humanos para o desenvolvimento, a teoria do capital humano e suas taxas de retorno individual e social.” Assim a administração da educação fica subordinada às metas econômicas e sociais do desenvolvimento.

A partir de 1964 o protagonismo no âmbito do planejamento educacional se transfere dos educadores para os tecnocratas, o que, em termos organizacionais, se expressa na subordinação do Ministério da Educação ao Ministério do Planejamento cujos corpos dirigente e técnico eram, via de regra, oriundos da área de formação correspondente às ciências econômicas. [...] Nesse contexto os planos para a área de educação decorriam diretamente dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) recebendo, por isso mesmo, a denominação de "Planos Setoriais de Educação e Cultura" (PSECs). (SAVIANI, 1999).

Com a Lei 4024/61, a figura do diretor de escola foi entendida como o profissional com atribuições para a organização do regimento da escola, constituição dos cursos, e zelo pelo regime administrativo, disciplinar e didático, bem como articulador do processo de planejamento escolar, uma vez que a nova lei exigia a qualificação e ofereceu às escolas autonomia quanto à sua organização didático-pedagógica.

Art. 42- o diretor da escola deverá ser educador qualificado.

Art. 43- Cada estabelecimento de ensino médio disporá em regimento ou estatuto sobre sua organização, a constituição dos seus cursos, e o seu regime administrativo disciplinar e didático. (BRASIL, 2009).

Entre as décadas de 1960 e 1970, Sander (2007a) observa um renovado movimento de organização dos educadores evidenciados na criação de várias associações de profissionais e instituições relacionadas com a educação e com o conhecimento pedagógico. Nestes

estudos, importa priorizar como as forças econômicas e políticas e os sujeitos sociais organizados se movimentam em torno de diferentes concepções de administração escolar. No campo da administração da educação especificamente, agrupam-se em torno da Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae), fundada em 1961. Para Sander, foi no IX Simpósio Brasileiro de Administração da Educação, realizado pela Anpae, em 1970,