Plano Nacional de Educação, o primeiro passo: PL 4155/

No Congresso Nacional, a lei 10.172/2001, que instituiu o Plano Nacional de Educação, foi originada a partir do projeto de lei 4155 de 1998 (PL 4155/1998) apresentado

por um grupo de deputados111, e tinha como primeiro signatário o deputado Ivan Valente. Este projeto de lei foi elaborado por um conjunto de entidades de educação, de caráter sindical e científico pertencentes ao Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, a partir de reuniões organizadas em todo o país sob forma de debates, seminários, encontros, com participação de diferentes setores da sociedade, e sistematizada em dois Congressos Nacionais de Educação – os I e II Coned, em julho de 1996 e novembro de 1998, respectivamente.

O Plano Nacional de Educação do PL 4155/98 estruturou-se em cinco itens. 1) uma introdução em que se apresentavam os princípios de educação, de qualidade e de gestão democrática, sob os quais se baseava a proposta de plano; 2) um diagnóstico, 3) uma proposta de organização da educação nacional, em que se partia da concepção de sistema nacional de educação, de gestão democrática da educação, seus instrumentos, mecanismos, diretrizes e metas; e de financiamento da educação. O item 4) níveis e modalidades da educação com diretrizes e metas e, por fim, um item 5) formação profissionais da educação.

Especificamente, em relação à gestão democrática, na educação básica, o PL 4155/98 continha um subitem próprio, integrante do item organização da educação nacional, com concepções, instrumentos, mecanismos, diretrizes e metas. Além desse item, também havia referências no item introdutório, no sistema nacional de educação, no financiamento, nos níveis e modalidades de educação

O pressuposto filosófico que fundamentou o PL 4155/98 entendia a educação como instrumento de formação ampla, de luta pelos direitos da cidadania e da emancipação social, de preparação para a responsabilidade de construir, coletivamente, um projeto de inclusão e de qualidade social para o país.

A educação escolar é um instrumento fundamental para o desenvolvimento econômico, social, cultural e político de um país, de seu povo, e para a garantia dos direitos básicos de cidadania e da liberdade pessoal. Nesse sentido, este Plano concebe a escolarização como um patrimônio da sociedade; sua administração, planejamento e execução devem-se dar de forma mais ampla e democrática possível, abrindo espaço para todas as concepções, culturas, etnias, princípios e orientações, respeitado o conteúdo expresso na Constituição Federal de 1988. (DCD, 1998, p. 5955).

A concepção de gestão democrática do projeto de lei 4155/98 estava intrinsecamente vinculada à de educação. Se a escolarização era concebida como um patrimônio da sociedade,

111 _{O Plano Nacional de Educação elaborado no II Coned, apresentado ao Congresso Nacional, foi assinado pelos}

deputados Ivan Valente, José Machado, Wolney Queiroz, Neiva Moreira, Ricardo Gomyde, Aldo Arantes, Pedro Wilson, Lindberg Farias, José Pinotti e Alexandre Cardoso.

como espaço de socialização do conhecimento historicamente produzido pela humanidade112, todas as etapas constitutivas, tais como sua administração, planejamento e execução só podem se realizar de forma democrática, garantindo a participação dos sujeitos com direito à voz e à decisão sobre seu processo de escolarização.

De fato, inerente a essa concepção de educação e de gestão democrática, está a de ser humano.

O ser humano é concebido como ser ativo, crítico, construtor de sua própria cultura, da história e da sociedade em que vive para tanto é imprescindível o seu acesso a uma escola que, além de formação ampla, desenvolva valores e atributos inerentes à cidadania. Tal escola se opõe aquela que vincula a educação às prerrogativas mercadológicas globalizantes com o intuito de formar indivíduos pretensamente consumidores e competitivos. A educação nessa perspectiva, vai dirigir ao ser humano integral, englobando todas as dimensões de sua relação com o mundo. [...] Nessa dimensão a escola se redefine como o espaço democrático de elaboração de valores, de tolerância e respeito às diferenças, de produção e disseminação de conhecimento e de convivência humana e social, cultural e política, levando sempre em consideração a realidade das relações sociais e de trabalho. (DCD, 1998, p. 5955).

Em sua apresentação, o PL 4155/2008 expôs os princípios nos quais fundamentava suas propostas de forma a vincular suas metas educacionais a uma concepção explícita de ser humano, sociedade, educação, democracia, gestão, Estado. Entre os princípios anunciados encontravam-se a busca de igualdade, direitos e justiça social e, portanto, um projeto de desenvolvimento nacional que tenha como centro o aperfeiçoamento e a dignificação do ser humano e não do mercado.

A concepção de democracia que permeia o PL 4155/1998 vinculava-se ao princípio da inclusão. Seu objetivo é socialmente includente.

O mundo e a sociedade, que constituem o meio no qual se dá a formação para a cidadania, devem ser forjados através da solidariedade que busca incessantemente a inclusão, contemplando também diversos setores sociais historicamente excluídos: crianças pobres, jovens e adultos trabalhadores e desempregados, pessoas com necessidades educativas especiais e grupos tidos como minoritários: negros, índios, homossexuais. (DCD, 1998, p. 5955).

A visão da democracia que permeou a elaboração desse Plano Nacional de Educação fez jus à ideia de que tal iniciativa não poderia restringir-se ao poder executivo ou ao

Parlamento, mas atribuir ao homem e à mulher comum, ao cidadão, a oportunidade de participar ativamente desse processo, através de seus organismos representativos. Por ser assim, “tanto o método quanto o conteúdo [do] Plano refletem o caráter coletivo e democrático de sua elaboração, assim como deverá fazê-lo na sua implementação e avaliação.” (DCD, 1998, p. 5955)

Esses instrumentos propiciaram experiências exitosas e a construção de uma concepção de gestão democrática da educação que ocupou um lugar central no PL 4155/1998, podendo mesmo ser compreendida como um eixo integrador no qual toda a organização da educação brasileira proposta deveria se nortear. A gestão democrática da educação não foi tratada, portanto, como uma meta, embora houvesse metas explícitas para sua implementação, mas como um eixo estruturante que permeou todo o plano, integrando suas diretrizes e metas.

No PL 4155/1998, a organização da educação nacional foi concebida nos termos de um Sistema Nacional de Educação, organizado em bases democráticas com os processos de decisão e execução descentralizados, de forma a fortalecer as escolas e unidades prestadoras de serviços. Assim, sugeria a instituição de um Fórum Nacional de Educação, apresentado como instância máxima de deliberação responsável pela política nacional, definição de diretrizes, prioridades dos planos nacionais de educação e sobre a execução orçamentária, constituído com ampla representação dos setores sociais. Da mesma forma, composto por ampla representação social e organização de forma paritária, o Conselho Nacional de Educação era proposto como órgão normativo e de coordenação superior do sistema em articulação com poder legislativo e executivo, com a comunidade educacional e a sociedade civil organizada e com as políticas públicas de outras áreas.

Os Conselhos Estaduais de Educação (CEE), os Conselhos Municipais de Educação (CME), os Conselhos Escolares na educação básica e os Conselhos Universitários na educação superior, deliberativos e organizados de forma a assegurar em sua composição a representação de todos os setores envolvidos com a educação, confeririam caráter democrático ao funcionamento e à gestão do sistema.

A ideia de gestão democrática defendida no PL 4155/1998 compreendia que a “escola pública pertence ao público, que decide sobre o projeto pedagógico com o qual todos se comprometem, desempenhando seu papel com competência e responsabilidade” (DCD, 1998, p. 5956). Esta concepção de gestão democrática fundamenta-se na ideia de que a escola pública constitui-se em um espaço público de direito, promotora de igualdade e, portanto, onde se deve garantir estrutura material para um serviço de qualidade, ambiente de trabalho coletivo que vise à superação de um sistema educacional seletivo e excludente.

A gestão deve estar ingerida no processo de relação da instituição educacional com a sociedade, de tal forma a possibilitar aos seus agentes a utilização de mecanismos de construção e de conquista da qualidade social na educação. Nessa perspectiva, a instituição educacional deve ter como princípios fundamentais: o caráter público da educação; a inserção social e a gestão democrática onde as práticas participativas, a descentralização do poder, a socialização das decisões desencadeiam um permanente exercício de conquista da cidadania. Esta última é concebida como materialização dos direitos fundamentais legalmente constituídos entre elas o direito à educação. (DCD, 1998, p. 5965).

A instituição educativa, nesses termos, foi percebida como lócus privilegiado para a formação da cidadania e a gestão democrática da educação, elemento qualificador do direito à educação e teve sua justificativa relacionada a um processo mais amplo que é o movimento de democratização da sociedade brasileira e do fortalecimento da cidadania. Para tanto, teria o sentido de possibilitar a plena participação dos sujeitos na sociedade em condições necessárias para decidir sobre os destinos das instituições, da nação e dos cidadãos.

As práticas, experiências, projetos desenvolvidos na escola, o modo como ocorre o processo educativo, as relações entre professor e aluno em sala de aula, as formas de gestão e as relações que se estabelecem na escola, para além dos processos de ensino e aprendizagem, também têm conteúdo formativo, o que abrange múltiplas dimensões da vida em sociedade, tal como o exercício da cidadania.

Desse modo, ao projeto pedagógico da escola atribuiu-se centralidade como um dos mecanismos de democratização da gestão. Compreendido como a própria expressão da organização educativa da escola, seus princípios democráticos e participativos, o projeto político-pedagógico possibilitaria o aprofundamento da cidadania.

Tanto as escolas públicas como as particulares terão como órgão superior os Conselhos de Escola, constituídos a partir de eleições diretas por representantes dos alunos, de seus pais ou responsáveis, dos trabalhadores em educação e da sociedade civil organizada. Compete aos Conselhos de Escola a colaboração, aprovação e acompanhamento do projeto político- pedagógico da escola, dos planos escolares e da proposta orçamentária, com base em diretrizes emanadas dos Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Educação. O projeto político-pedagógico das escolas contemplará princípios e procedimentos que promovam o aperfeiçoamento dos processos de gestão democrática de trabalho didático-pedagógico e de avaliação nas unidades escolares. (DCD, 1998, p. 5964).

Assim, os conselhos nacional, estadual, municipal, escolares e universitários foram compreendidos como mecanismos importantes para a materialização de uma gestão

educacional democrática, participativa e representativa dos segmentos sociais, ter caráter normativo, deliberativo e constitutivos com maior participação da sociedade civil. “Outros mecanismos são o Fórum Nacional de Educação, o projeto político-pedagógico das instituições educacionais e eleição para dirigentes das mesmas”. (DCD, 1998, p. 5966).

No que se refere à eleição de dirigentes de instituições educativas

[...] deve ser direta e integrar o projeto político-pedagógico da instituição. Este projeto político-pedagógico deve garantir o trabalho coletivo de todos os segmentos da comunidade acadêmica. A gestão democrática da educação, praticada através de mecanismos descritos, tem por objetivo o desenvolvimento e o estabelecimento de canais e formas de atingir um maior qualidade social no caminho da transformação da escola, da universidade e da sociedade. (DCD, 1998, p. 5966).

Para o projeto de lei PL 4155/1998, isoladamente, as eleições não têm força transformadora por não modificar a estrutura, as relações e a organização da instituição, mas as experiências democráticas com a participação de todos os segmentos constitutivos da comunidade escolar, com a construção de projetos político-pedagógicos participativos e coletivos, de colegiados e as representações dos grupos sociais presentes no interior das instituições indicam para o favorecimento e melhora das condições de aprendizagem, da organização escolar, do respeito a identidades sociais diferenciadas, formação de lideranças e democratização das instituições.

Assim, o PL 4155/1998 apresentou um item específico para a gestão democrática da educação com as seguintes diretrizes:

- Descentralizar o Estado possibilitando, cada vez mais, autonomia didático- pedagógica, administrativa e financeira das instituições educacionais.

- Revogar as legislações que impedem a gestão democrática dos sistemas de ensino e unidades escolares, buscando mecanismos para impedir o retrocesso da democracia.

- Articular democraticamente as diferentes esferas de poder (federal, estadual e municipal), visando a necessária integração seus planos de educação.

- Articular democraticamente cada sistema de educação considerando as especificidades das unidades e as demandas educacionais da população. - Estimular a discussão sobre o direito à tomada de decisão pelos usuários e profissionais da educação, enquanto exercício de cidadania, realizando campanhas, com materiais adequados, que incentivem a participação e o envolvimento das comunidades na gestão das unidades educacionais e garantindo condições adequadas (informações, locais, horários, materiais, etc.) para o exercício da gestão democrática da educação em nível local e mais amplo.

- Utilizar amplamente os veículos de comunicação de massa objetivando a participação da sociedade na definição das prioridades educacionais, em âmbito local, regional e nacional, divulgando amplamente as experiências emancipadoras de participação e decisão nos rumos da educação, de modo que possam ser reproduzidas.

- Garantir autonomia político-pedagógica às Instituições educacionais de educação básica e superior assegurando-lhes condições materiais e financeiras adequadas e suficientes.

- Avaliar interna e externamente as instituições educacionais, levando em conta seus recursos, organização, condições de trabalho, entre outros indicadores, em processo coordenado pelos Conselhos Superiores e Conselhos Sociais (nas instituições de educação superior) e pelos Conselhos Escolares (nas unidades escolares de educação básica).

- Criar estratégias para o acompanhamento da implementação do Plano Nacional de Educação pela sociedade civil pressionando as diferentes esferas de poder (federal, estadual e municipal) para que ocorra a necessária integração entre seus Planos de Educação. (DCD, 1998, p. 5966).

Depreende-se das diretrizes do PL 4155/1998 a centralidade da gestão democrática em sua proposta de Plano Nacional de Educação como eixo articulador do sistema nacional de educação. A gestão democrática perpassa todo o sistema educacional de forma a estimular a participação dos agentes com vistas ao aprofundamento da participação cidadã e, portanto, das condições de decidir sobre os destinos das instituições, da nação e dos cidadãos. Nesse sentido, afirma-se o direito à tomada de decisão pelos usuários e profissionais da educação. A escola é percebida como lócus privilegiado para a formação da cidadania e a gestão democrática da educação como elemento qualificador do direito à educação que eleva a instituição e os sujeitos a um novo direito, o direito à tomada de decisão. Esse é o avanço, o direito de tomar decisões! Portanto, recolocam-se dois princípios advindos dos eixos de lutas: (i) a autonomia dos sujeitos e das instituições escolares e (ii) a democracia por princípio e valor.

Desse modo, o PL 4155/1998 aglutinou as propostas do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública e uma concepção de gestão democrática da educação foi construída com os sujeitos. Suas propostas de gestão democrática se confrontaram com outra percepção de gestão, representada pelo PL 4173/1998 e procedentes do Ministério da Educação, que se examina a seguir.

O PL 4155/98 apresentava um Plano Nacional de Educação com concepções que se contrapunham àquelas apontadas no PL 4173/1998 e no Substitutivo do Deputado Nelson Marchezan, e por isso foi rejeitado, embora fosse apresentado primeiro e regimentalmente ser o condutor do trâmite legislativo.