CAPÍTULO II – A PROTECÇÃO DOS REFUGIADOS NA UNIÃO EUROPEIA
1. A construção de uma política comum de asilo
Antes da criação do mercado único na UE e da abolição das fronteiras internas, a política de asilo era da exclusiva competência de cada Estado-Membro, sendo estes a definir e a controlar todo o processo de reconhecimento do estatuto de refugiado98. O número de requerentes de asilo na Europa sempre foi muito variável. Países que recebiam uma grande quantidade de pedidos tinham tendência para restringir as suas políticas99, enquanto outros Estados se tornavam mais atractivos para quem procurava o reconhecimento do estatuto de refugiado. Por norma, os países que recebiam um maior número de pedidos eram os mais populosos e ricos, pois ofereciam mais oportunidades económicas aos refugiados100. Um dos problemas consistia no facto de muitos imigrantes por razões económicas utilizarem o asilo como forma de entrada na União. As diferenças entre regimes nacionais dificultavam uma distribuição harmonizada dos custos dos sistemas de asilo entre os países da UE101.
Com a abolição das fronteiras internas, através do Acordo de Schengen de 15 de Junho de 1985, surgiu a necessidade de harmonização de diversas políticas entre os
98
Cfr. Livia Elena BACAIAN – “The protection of refugees and their right to seek asylum in the European Union”, in Collection Euryopa, volume 70, 2011, disponível em
www.unige.ch/ieug/publications/euryopa/Bacaian.pdf [18.04.2013], p. 23.
99 Cfr. Rosemary BYRNE, Gregor NOLL, e Jens VEDSTED-HANSEN – “Understanding
refugee law in an enlarged European Union”, in European journal of international law, volume 15, número 2, Oxford University Press, 2004, pp. 359-360; Inês Filipa Pires MARINHO – O direito de asilo na União Europeia: problemas e soluções: algumas reflexões em sede do quadro geral da Convenção de Genebra relativa ao Estatuto do Refugiado, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2003, p. 9.
100
Cfr. Anita BÔCKER, e Tetty HAVINGA – Asylum migration to the European Union: Patterns of origin and destination, Luxemburgo, Office for Official Publications of the European Communities, 1998, p. 29.
101 Cfr. Nadine EL-ENANY, e Eiko THIELEMANN – “The impact of EU asylum policy on
national asylum regimes”, in Sarah Wolff, Flora Goudappel e Jaap de Zwaan (editores), Freedom, security and justice after Lisbon and Stockholm, Haia, T∙M∙C∙Asser Press, 2011, p. 102.
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Estados-Membros em matéria de imigração e asilo102. A primeira tentativa de coordenação destas políticas remonta a Outubro de 1986, quando os ministros da administração interna dos Estados-Membros criaram o “grupo ad hoc imigração”103. Mas o primeiro passo para a harmonização em matéria de asilo foi dado a 15 de Junho de 1990, com a adopção da Convenção de Dublin, que fixou critérios para determinar qual o Estado-Membro responsável pela análise de determinado pedido de asilo104, segundo o princípio da exclusividade ou da oportunidade única. Pretendeu-se fixar critérios objectivos e justos, evitando movimentos desnecessários dos requerentes de asilo entre os Estados-Membros105. Assim, a Convenção veio garantir que o requerente apenas apresenta um pedido de asilo, evitando-se também o chamado forum shopping, através do qual a pessoa à procura de refúgio apresenta vários pedidos de asilo (sucessivos ou simultâneos), em vários Estados-Membros, para maximizar a probabilidade de obter o estatuto de refugiado106. Entretanto, para assegurar a eficácia da Convenção, foi criado o EURODAC, sistema de comparação de impressões digitais de requerentes de asilo107.
102 Cfr. Jenny MONHEIM, e Marie OBIDZINSKY – Optimal discretion in asylum law making,
Agosto de 2007, disponível em
www.researchgate.net/publication/23693559_Optimal_discretion_in_asylum_lawmaking/file/32bfe50ed2
30123a23.pdf [18.04.2013], p. 23.
103 Cfr. Francisco Lucas PIRES – “O direito e a política de asilo na União Europeia: por uma
maior juridificação do direito comunitário de asilo”, in António José Avelãs Nunes et al, A inclusão do outro, Coimbra, 2002, p. 32.
104
Convenção sobre a determinação do Estado responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num Estado-Membro das Comunidades Europeias, JO C 254, 19.08.1997.
105 Objectivo ainda hoje não totalmente atingido. Cfr. Comissão das Comunidades Europeias – Livro Verde sobre o futuro Sistema Europeu Comum de Asilo, COM (2007) 301 final, Bruxelas, 06.06.2007, disponível em http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pt/com/2007/com2007_0301pt01.pdf
[06.02.2014], p. 11.
106 Cfr. Gina CLAYTON – Textbook on immigration and asylum law, XLIV, Oxford University
Press, 2004, p. 403; Nadine EL-ENANY, e Eiko THIELEMANN – “The impact of EU asylum policy on national asylum regimes”, in Sarah Wolff, Flora Goudappel e Jaap de Zwaan (editores), Freedom, security and justice after Lisbon and Stockholm, Haia, T∙M∙C∙Asser Press, 2011, pp. 101-102; Francisco Lucas PIRES – “O direito e a política de asilo na União Europeia: por uma maior juridificação do direito comunitário de asilo”, in António José Avelãs Nunes et al, A inclusão do outro, Coimbra, 2002, p. 34.
107 Instituído através do Regulamento (CE) n.º 2725/2000 do Conselho, de 11 de Dezembro de
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Com a assinatura do Tratado de Maastricht, em 1992, as matérias referentes ao asilo passaram a fazer parte do terceiro pilar, relativo à cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos. Devido à complexidade do mecanismo instituído em Maastricht, poucos passos foram dados, naquela altura, com vista à harmonização. No entanto, o Conselho da União Europeia adoptou, em 1993, as chamadas Resoluções de Londres. Nestas, foram focados diversos aspectos com vista à harmonização, entre os quais: a definição do que poderia consubstanciar um pedido de asilo infundado ou abusivo, segundo os critérios estabelecidos pela Convenção de Genebra de 1951 e o Protocolo de Nova Iorque de 1967108, a definição de país terceiro de acolhimento109 e a definição de país seguro110. Em 1995, o Conselho da União Europeia adoptou, em Bruxelas, uma resolução sobre as garantias mínimas nos processos de asilo111.
Todos os Estados-Membros da UE são signatários, tanto da Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, como do seu Protocolo adicional de 1967. Em 1996, o Conselho da União Europeia adoptou uma posição comum com vista à aplicação harmonizada do termo “refugiado”, presente na Convenção de Genebra112
, dando especial ênfase à definição de “receio fundado” e de “perseguição”113.
aplicação efectiva da Convenção de Dublim, JO L 316, 15.12.2000. Este sistema está operacional desde Janeiro de 2003.
108 O texto da Resolução encontra-se disponível em http://www.refworld.org/cgi-
bin/texis/vtx/rwmain?docid=3f86bbcc4 [20.03.2014].
109 O texto da Resolução encontra-se disponível em http://www.refworld.org/cgi-
bin/texis/vtx/rwmain?docid=3f86c3094 [20.03.2014].
110
O texto da Resolução encontra-se disponível em http://www.refworld.org/cgi-
bin/texis/vtx/rwmain?docid=3f86c6ee4 [20.03.2014]. Para uma exposição mais pormenorizada, cfr. Livia
Elena BACAIAN – “The protection of refugees and their right to seek asylum in the European Union”, in Collection Euryopa, volume 70, 2011, disponível em
www.unige.ch/ieug/publications/euryopa/Bacaian.pdf [18.04.2013], pp. 25-26.
111 Resolução do Conselho, de 20 de Junho de 1995, relativa às garantias mínimas dos processos
de asilo, JO C 274, 19.09.1996.
112 Posição Comum de 4 de Março de 1996 definida pelo Conselho com base no artigo K.3 do
Tratado da União Europeia sobre a aplicação harmonizada da definição do termo “refugiado” na acepção do artigo 1.º da Convenção de Genebra de 28 de Julho de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados (96/196/JAI), JO L 63, 13.03.1996. Resumo disponível em
http://europa.eu/legislation_summaries/other/l33060_en.htm [05.02.2014].
113 Cfr. Teresa Regina COTOSKY – Vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas, Lisboa, s/e, 1999, p. 8.
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No Tratado de Amesterdão, de 1997, a evolução da política europeia de asilo foi tratada como um dos objectivos para o desenvolvimento da área de liberdade, segurança e justiça. Significa isto que esta matéria foi transferida para o primeiro pilar, onde os poderes comunitários são mais fortes, enquanto anteriormente existia apenas cooperação intergovernamental nestes domínios. Com vista a alcançar as metas propostas, foi adoptado o Plano de Acção de Viena, em 1998114.
O Conselho Europeu de Tampere, realizado a 15 e 16 de Outubro de 1999, assumiu o objectivo de instituir o Sistema Europeu Comum de Asilo115. Daí surgiram várias conclusões, tendo sido fixados alguns objectivos, entre os quais, nas palavras da Comissão Europeia, “um método claro e operacional para determinar o Estado responsável pelo exame de um pedido de asilo, normas comuns para um processo de asilo equitativo e eficaz, condições mínimas comuns de acolhimento dos requerentes de asilo e uma aproximação das normas em matéria de reconhecimento e de conteúdo do estatuto de refugiado”116
. Iniciou-se aqui a primeira fase da implementação do Sistema Europeu Comum de Asilo, que se estendeu até 2004. Nesta fase inicial, muitos foram os instrumentos legislativos adoptados no âmbito da política de asilo.
A 28 de Setembro de 2000, foi adoptada a Decisão 2000/596/CE do Conselho, que criou o Fundo Europeu para os Refugiados, um “mecanismo de solidariedade” destinado a assegurar uma repartição equilibrada dos esforços financeiros assumidos pelos Estados-Membros117.
114 Plano de acção do Conselho e da Comissão sobre a melhor forma de aplicar as disposições do
Tratado de Amesterdão relativas à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça – texto aprovado pelo Conselho de Justiça e Assuntos Internos de 3 de Dezembro de 1998, JO C 19, 23.01.1999.
115 De uma forma geral, ao longo de todo o processo de construção do Sistema Europeu Comum
de Asilo, se denotou que os padrões de protecção existentes nos diversos Estados-Membros foram progredindo, fruto, essencialmente, da transposição de várias Directivas comunitárias para os sistemas nacionais.
116 Cfr. Comissão das Comunidades Europeias – Proposta de Directiva do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros e apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional, bem como normas mínimas relativas ao respectivo estatuto, COM/2001/0510 final - CNS 2001/0207, disponível em http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN-
PT/TXT/?uri=CELEX:52001PC0510&from=EN [26.03.2014].
117 Decisão 2000/596/CE do Conselho, de 28 de Setembro de 2000, que cria o Fundo Europeu
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A CDFUE, assinada a 7 de Dezembro de 2000, consagrou o direito de asilo no seu artigo 18.º118. Diz-nos a CDFUE que “[é] garantido o direito de asilo, no quadro da Convenção de Genebra de 28 de Julho de 1951 e do Protocolo de 31 de Janeiro de 1967, relativos ao Estatuto dos Refugiados, e nos termos do Tratado da União Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia”. Apesar de não ter sido imediatamente dotada de força jurídica vinculativa, o que só veio a acontecer com o Tratado de Lisboa, em 2009, a CDFUE constituiu, desde o início, um importante referente em matéria de direitos fundamentais na União.
Com o Tratado de Nice, de 2001, foi instituído um processo de co-decisão em matérias de asilo e imigração. Significa isto que a adopção, pelo Conselho, de legislação nestas matérias, passou a ter de passar pelo crivo do Parlamento Europeu119. Em Julho de 2001, foi adoptada a Directiva sobre protecção temporária, procurando-se um equilíbrio de esforços entre os Estados-Membros que acolhem essas pessoas deslocadas, impossibilitadas de regressar ao seu país de origem de forma segura e duradoura120.
Em 2003, foi adoptado o Regulamento Dublin II, que veio substituir a Convenção de Dublin de 1990. Este regulamento estabelece novas regras para a determinação do Estado-Membro responsável pela apreciação de um pedido de asilo por parte de um nacional de um Estado terceiro121. Ficaram assim mais próximos os
118 A CDFUE foi adoptada pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão.
119 Concordamos com a visão dos autores que defendem que este sistema tornou todo o processo
mais eficaz e justo, pois incentivou a cooperação entre aqueles órgãos. Cfr. Livia Elena BACAIAN – “The protection of refugees and their right to seek asylum in the European Union”, in Collection Euryopa, volume 70, 2011, disponível em www.unige.ch/ieug/publications/euryopa/Bacaian.pdf
[18.04.2013], p. 31. Ao ampliar a participação do Parlamento Europeu no processo de produção normativa, este pode sempre impedir a adopção de um acto comunitário com o qual não concorda. No entanto, não poderá impor a sua adopção, se o Conselho se opuser. Desta forma, o processo de tomada de decisão é mais equilibrado, o poder é repartido, não pertencendo totalmente a um só órgão.
120 Directiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 de Julho de 2001, relativa a normas mínimas em
matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento, JO L 212, 07.08.2001.
121 Regulamento (CE) n.º 343/2003 do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2003, que estabelece os
critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro, JO L 50, 25.02.2003.
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objectivos de eliminação do forum shopping, i.e., vários pedidos de asilo (sucessivos ou simultâneos), pela mesma pessoa, em vários Estados-Membros, bem como dos chamados “refugiados em órbita”, requerentes de asilo que andam de Estado-Membro em Estado-Membro, sem que nenhum se considere competente para analisar o seu pedido122.
A Directiva 2003/9/CE do Conselho estabeleceu normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo123. Esta Directiva regula as condições em que os requerentes de asilo têm direito a alojamento, gozam de liberdade de circulação, têm acesso ao mercado de trabalho e os menores ao sistema de ensino, bem como a cuidados médicos. A matéria relativa ao direito ao reagrupamento familiar que pode ser exercido por nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados- Membros, onde se incluem os refugiados, foi tratada na Directiva 2003/86/CE do Conselho124. A Directiva define reagrupamento familiar como “a entrada e residência num Estado-Membro dos familiares de um nacional de um país terceiro que resida legalmente nesse Estado, a fim de manter a unidade familiar”. Estão aqui abrangidos o cônjuge do requerente e os seus filhos menores, sendo que a Directiva prevê alguns casos em que os Estados-Membros podem legislar no sentido de alargar as categorias de pessoas abrangidas por este direito de reunião familiar (artigo 4.º).
Já em 2004, foi adoptada a chamada Directiva de Qualificação. Trata-se da Directiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, de crucial importância para o tema deste trabalho, sendo por isso analisada mais à frente. Esta Directiva estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou
Entrou em vigor a 1 de Setembro de 2003, tendo sido posteriormente reformulado, dando origem ao Regulamento (UE) n.º 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de protecção internacional apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, JO L 180, 29.06.2013.
122 Cfr. Christian KAUNERT, e Sarah LÉONARD – “The EU asylum policy: towards a common
area of protection and solidarity?”, in Sarah Wolff, Flora Goudappel e Jaap de Zwaan (editores), Freedom, security and justice after Lisbon and Stockholm, Haia, T∙M∙C∙Asser Press, 2011, p. 85.
123 Directiva 2003/9/CE do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, que estabelece normas mínimas
em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros, JO L 31, 06.02.2003.
124 Directiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de Setembro de 2003, relativa ao direito ao
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apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado125. É importante ter presente que as Directivas necessitam de transposição para o Direito interno, sendo possível a cada Estado-Membro adoptar padrões mais elevados do que os que estão presentes na Directiva, que funcionam apenas como padrões mínimos126. Para que o Sistema Europeu Comum de Asilo esteja totalmente consagrado, a harmonização terá de evoluir até um ponto onde existam critérios fixos e não apenas mínimos, como acontece com as Directivas, existindo um procedimento de asilo único, sendo os pedidos de protecção internacional examinados por uma única entidade127. Significa isto que os Estados- Membros deixariam de ter qualquer margem de liberdade na escolha dos meios e formas de transposição das Directivas comunitárias não podendo, por exemplo, adoptar normas mais favoráveis, mesmo que seguindo o espírito do próprio acto. Jenny Monheim e Marie Obidzinsky defendem que os padrões fixos destroem os benefícios dos padrões mínimos, pois os primeiros não têm em conta as especificidades de cada país, e, por isso mesmo, representam apenas um ajustamento possível128. Concordamos com Monheim e Obidzinsky, na medida em que os padrões mínimos permitem obter determinados benefícios que não existem nos padrões fixos, pois os Estados-Membros podem transpor Directivas tendo em conta o seu Direito interno, os seus interesses e a
125 Directiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que estabelece normas mínimas
relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional, bem como relativas ao respectivo estatuto, e relativas ao conteúdo da protecção concedida, JO L 304, 30.09.2004. Esta Directiva entrou em vigor a 20 de Outubro de 2004. O texto encontra-se disponível em
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:304:0012:0023:PT:PDF
[05.02.2014].
126 Como está explicitado, no caso da Directiva 2004/83/CE, no seu artigo 3.º, sob a epígrafe
“normas mais favoráveis”. Desta forma, os Estados-Membros possuem uma margem de discricionariedade naqueles termos.
127 Cfr. Jenny MONHEIM, e Marie OBIDZINSKY – Optimal discretion in asylum law making,
Agosto de 2007, disponível em
www.researchgate.net/publication/23693559_Optimal_discretion_in_asylum_lawmaking/file/32bfe50ed2
30123a23.pdf [18.04.2013], p. 24.
128 Cfr. Jenny MONHEIM, e Marie OBIDZINSKY – Optimal discretion in asylum law making,
Agosto de 2007, disponível em
www.researchgate.net/publication/23693559_Optimal_discretion_in_asylum_lawmaking/file/32bfe50ed2
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realidade nacional. Os critérios mínimos permitem uma maior flexibilização, tendo como objectivo a aproximação das legislações nacionais e não a sua uniformização.
O procedimento relativo ao reconhecimento do estatuto de refugiado encontra-se regulado na Directiva 2005/85/CE do Conselho129. Esta Directiva garante aos requerentes o direito de permanência no Estado-Membro onde o pedido foi realizado durante a apreciação do pedido (artigo 7.º), embora não fiquem habilitados a uma autorização de residência. Os artigos 10.º e 11.º enumeram as garantias e as obrigações dos requerentes de asilo, respectivamente, sendo que os Estados-Membros podem prever outras obrigações. Os requerentes têm ainda direito a assistência jurídica (artigos 15.º e 16.º). Está expresso nesta Directiva o papel do ACNUR no procedimento de reconhecimento do estatuto de refugiado (artigo 21.º). O capítulo V diz respeito aos recursos perante órgãos jurisdicionais que podem ser interpostos pelos requerentes após uma decisão desfavorável. No anexo II encontra-se a definição de país de origem seguro. Este instrumento legislativo ainda faz parte da primeira fase do Sistema Europeu Comum de Asilo pois, apesar de a Directiva não ter sido formalmente adoptada até 2004, os Estados-Membros já tinham chegado a um acordo político quanto ao seu texto.
A segunda fase do Sistema Europeu Comum de Asilo vai de 2005 a 2010. O programa que havia sido acordado em Tampere foi substituído pelo chamado “Programa de Haia”, em 2004. A UE deu novamente mostras de querer ir além dos padrões mínimos comuns, procurando estabelecer um procedimento comum de asilo e um estatuto uniforme para os requerentes de asilo e de protecção temporária130.
A 1 de Dezembro de 2009, entrou em vigor o Tratado de Lisboa. Com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (daqui em diante, TFUE), mais precisamente com o seu artigo 78.º, percebemos que ainda se esperam desenvolvimentos na
129 Directiva 2005/85/CE do Conselho, de 1 de Dezembro de 2005, relativa a normas mínimas
aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros, JO L 326, 13.12.2005.
130 V. Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – Espaço de liberdade, de segurança e de justiça: balanço do programa de Tampere e futuras orientações, COM (2004) 401 final, Bruxelas, 02.06.2004, disponível em http://eur-