2. Pilares centrais da reforma educativa
2.2. A CRSE e seus contributos para a reforma da administração escolar
A criação da CRSE foi da iniciativa do governo45 e o diploma que a criou apresentava como argumentos para a constituição desta comissão a prioridade concedida à educação e a sua importância dado ser um factor condicionante de desenvolvimento do país46, bem como os novos desafios que Portugal enfrentava resultantes de integração europeia47. Na perspectiva do executivo, a sua constituição era inteiramente pluralista e satisfazia todas as correntes ideológicas.
45 Através da resolução do Conselho de Ministros n.º 8/86, saído no Diário da República nº 18, 1ª Série de
22 de Janeiro de 1986, mas cuja decisão em Conselho de Ministros ocorreu em 26 de Dezembro de 1985, tendo, por isso, precedido a publicação da LBSE. No dia desta tomada de decisão somente tinha dado entrada na Assembleia da República o projecto de lei do PCP (17 de Dezembro) que, conjuntamente com os dos outros partidos, precedeu e despoletou a aprovação da LBSE. Definindo a LBSE as linhas mestras do sistema, estas deveriam constituir o suporte do trabalho da CRSE. Todavia, a sua criação antes da lei se encontrar aprovada levou a que o ministério fosse acusado pelos partidos da oposição de ter adoptado um monólogo com a CRSE e não estabelecer concertação entre a Assembleia da República (nomeadamente com a Comissão responsável pela elaboração da LBSE) e a CRSE (tendo em conta os debates entre os representantes dos diversos grupos parlamentares), apesar de na criação da CRSE o governo dar liberdade à comissão para contactar todos os serviços da administração pública (Resolução do Conselho de Ministros, nº 8, 22 Janeiro 1986). Segundo B. P. Campos (2001: 465), relator no processo da LBSE e coordenador da Subcomissão da Comissão de Educação, Ciência e Cultura, “A criação da Comissão de Reforma foi interpretada na Assembleia da República como uma iniciativa paralela, como um certo alheamento do Governo relativamente ao processo da Lei de Bases na medida em que na Assembleia se pensava que essa Lei é que devia ser o quadro de referência dessa mudança e, portanto, era preciso primeiro investir nela, sem impedimento de serem elaborados, desde logo, estudos ou análises sobre determinados assuntos”. J. Formosinho (1989c: 11), coordenador do grupo de trabalho da administração escolar criado na sequência da CRSE, refere que a comissão de reforma foi desvalorizada pela Assembleia da República ao não se preocupar com a reforma mas com a forma como a mesma se estava a organizar. Segundo J. Costa (2001: 514), Secretário de Estado da Educação até 1985 e coordenador da CRSE, a constituição da Comissão de Reforma ocorreu quando o Ministério da Educação já tinha garantias de aprovação da LBSE e, por isso, “os trabalhos da Comissão já partiram desse pressuposto, ficando na expectativa daquilo que viria a surgir na própria Lei de Bases do Sistema Educativo”, sendo assim “ajustáveis a qualquer Lei de Bases que viesse”. Porém, a CRSE admitia a hipótese de prosseguir a reforma sem a aprovação da LBSE por forma a alcançar os objectivos de modernização dos currículos e programas, de articulação mais correcta dos vários elementos do sistema e de encontrar soluções para tornar a escola um espaço de sucesso (CRSE, 1986: 26). Apesar de todas as críticas, a CRSE refere no seu relatório final que a LBSE era “ansiosamente esperada pelos interessados na acção educativa e, em particular, pela Comissão (CRSE, 1988b: 16).
46 Reconhecendo que o sistema educativo não se encontrava em condições de responder às expectativas e
necessidades do país, pretendendo preparar o sistema educativo para a inevitável emergência de uma
sociedade de inteligência, de criatividade, de formação permanente de justiça social. Nesse sentido, era
proposto uma reforma coerente que contemplasse estruturas, métodos e conteúdos do sistema.
Porém, os partidos da oposição criticaram muito esta decisão quer a nível da composição48 quer por a considerarem prematura dado que estava a decorrer (ou melhor, a iniciar) o processo da LBSE que iria definir as traves mestras do sistema e, por isso, qualquer trabalho da comissão teria que se apoiar nestas traves49. A comissão foi incumbida de coordenar durante dois anos um trabalho de estudo, reflexão e consequente proposição de soluções para os graves problemas e desafios do sistema educativo (PINHEIRO in Diário da Assembleia da República, n.º 67, I Série, 10/Maio/1986), apesar de ainda estar em discussão a LBSE. Segundo B. P. Campos (2001:465-466) “à medida que foi crescendo a ideia de que o projecto de Lei de Bases podia ir até ao fim, foi sendo dito que os dois processos [LBSE e CRSE] não eram incompatíveis, que se conciliavam perfeitamente e que, inclusive, seriam complementares”50. Assim, a CRSE deveria preparar uma reforma do sistema que permitisse a consecução das finalidades da LBSE, definindo um organograma tão completo quanto possível para o sistema educativo51, e, simultaneamente, com abertura suficiente para que cada comunidade educativa adaptasse a escola à sua realidade.
Todavia, existem algumas contradições nos discursos e nos documentos legais do Ministério da Educação, pois, se por um lado o secretário de estado até 1985 refere que só se avançou com a CRSE após se ter trilhado um caminho que conduziria
48 J. M. Tengarrinha - MDP/CDE - designou a constituição da Comissão de um leque partidário e ideológico
muito restrito.
49 Segundo A. Teodoro (2001: 406), a criação da CRSE antes da publicação da LBSE era uma tentativa do
Primeiro Ministro localizar o processo na sua directa dependência, o que não foi possível pelo facto de os partidos da oposição terem apresentado anteriormente projectos de lei na Assembleia da República.
50 Porém J. Costa (2001: 515) constata que ao não haver contactos entre a CRSE e a Assembleia da
República condenou a primeira a ser acolhida como um grupo de comissários políticos do Ministro da Educação, o que conduziu ao desenvolvimento de “processos paralelos”. Estas razões conjunturais distorceram, dificultaram e tornaram complicado o trabalho da comissão e ameaçaram o consenso das suas propostas (id., ibid.).
51 Segundo o Ministro da Educação, J. D. Pinheiro (1986 in AFONSO, 2002a: 37), o governo depositava
grandes expectativas no trabalho desta Comissão, pois no seu discurso de tomada de posse da CRSE (em 18 de Março de 1986) refere que a presença nesse acto solene do Primeiro Ministro constituía uma “explícita manifestação de esperança no trabalho da Comissão”, acrescentando, ainda, que essa presença era um sinal de “clara vontade de levar à prática esta tão ansiada reforma”. Contudo, podemos questionar quais os sectores que ansiavam a reforma pois, segundo A. Afonso (2002a: 34), “quando a reforma educativa foi inscrita no programa do X Governo Constitucional não parecia haver nenhuma solicitação a nível nacional, suficientemente ampla e forte, que a exigisse explicitamente; nem parece que nessa conjuntura estivessem em jogo novas expressões externas, substancialmente diferentes ou mais decisivas do que aquelas que vinham sendo direccionadas há vários anos para o sistema educativo português, de tal modo que a reforma já não pudesse ser protelada, como o fora noutras situações, e tivesse mesmo que ser iniciada antes da
inevitavelmente à aprovação da LBSE e que os trabalhos da comissão se adaptariam à lei que viesse a ser aprovada, por outro, a resolução do Conselho de Ministros que cria a CRSE refere que a comissão deve promover e realizar estudos para reorganizar o sistema de ensino em conformidade com as directivas do governo (ponto 2, alínea a)). Além disso, é ainda referido que
“os trabalhos a iniciar de imediato por parte da comissão [...] deverão assentar na participação activa não só dos especialistas julgados necessários, mas, igualmente, das entidades ou organismos interessados na problemática educativa, impondo-se a sua concretização num prazo curto, de modo que os efeitos esperados possam ser alcançados com a urgência requerida” (Resolução do Conselho de Ministros, n.º 8/86)52
para poder “responder oportuna e eficazmente aos novos desafios que se perfilam” (id., ibid.). Esta resolução do Conselho de Ministros também define os princípios para o trabalho da CRSE - descentralização, modernização do sistema de ensino, valorização dos recursos humanos e assegurar a exigência qualitativa (id., ibid.), mesmo antes de se conhecerem os princípios norteadores da LBSE, parecendo, por isso, que o Ministério da Educação pretendia implementar uma reforma à luz das suas próprias políticas.
É consensualmente aceite que qualquer processo de reforma tem que partir de um conhecimento real e profundo da realidade existente e só depois apresentar propostas de alteração nos aspectos que se considerem deficientes. Ora, parece estranho não se ter realizado um estudo sobre a realidade portuguesa53 e propor-se a CRSE a realizar reformas nestas condições. Este facto parece-nos extremamente pertinente quando se analisam as consequências do trabalho desta comissão, dado que em alguns sectores a reforma não seguiu a orientação dos especialistas nas áreas. Por um lado, o Governo nomeia uma comissão para estudar a realidade e apresentar propostas de alteração com uma calendarização dos trabalhos extremamente rígida, podendo este aspecto apresentar-se, de alguma forma, como um factor impeditivo ao aprofundamento de determinados aspectos.
aprovação da Lei de Bases”, pelo que se pode deduzir que a reforma teve por base algum voluntarismo governamental.
52 Sublinhado nosso para destacar a pressa na realização do trabalho, embora na mesma resolução se
definam os prazos de todo o processo (60 dias - Projecto Global de Actividades; 12 meses - Estudos; 12 meses Projecto de Aplicação e Acompanhamento).
53 A CRSE argumentou que os problemas do sistema educativo eram por demais conhecidos e como tal era
desnecessário desperdiçar tempo a identificar problemas. Contudo, pensamos que se eles eram conhecidos era a nível demasiado restrito, sem divulgação junto de toda a comunidade educativa, sendo também desconhecidos os trabalhos existentes sobre a temática e o modo como foram realizados.
Por outro lado, o Governo rejeita as propostas apresentadas, que tinham sido o culminar de um debate alargado, apresentando uma proposta própria sem uma justificação cabal para esse facto, registando-se somente (ou fundamentalmente) alteração da equipa ministerial (passa a ser Ministro da Educação Roberto Carneiro em substituição de João de Deus Pinheiro)54. Parece-nos que a reforma que se queria implementar na sequência dos estudos da CRSE pretendia ser consensualmente aceite e que respondesse aos diferentes problemas do sistema educativo, pelo que a CRSE ao tomar posse deveria assegurar a implementação das suas propostas.
Nas condições atrás explanadas a CRSE elenca diversos sectores de intervenção, recorrendo a especialistas de cada área e constituindo grupos de trabalho (GT) específicos para cada um dos sectores55. No que se refere à administração escolar a CRSE parte de um pressuposto bastante pessimista ao referir, no seu Projecto Global de Actividades,
“o carácter fortemente centralizado da administração, com base num ministério que se apresenta como uma máquina gigantesca e pouco flexível e com uma organização destituída de racionalidade, em virtude da introdução de lógicas diversas adoptadas no decurso do tempo” (CRSE, 1986).
Apesar de todos os objectivos explícitos e implícitos, não podemos deixar de realçar que, no período de trabalho da CRSE, houve iniciativas inéditas56 e que se propunham ser o mais participadas possíveis, dando grande visibilidade social e académica aos diferentes projectos57. Segundo J. D. Pinheiro (2001: 307), Ministro que nomeou a CRSE, a Comissão “fez um trabalho notável, quer ao nível dos estudos que produziu, quer ao nível dos debates que promoveu [...] de uma forma extremamente
54 Para J. Formosinho (1989c: 9-10) a estratégia do governo acerca da refoma desde a aprovação da LBSE
até ao inicio da sua implementação não foi uniforme. O autor identifica duas fases. A primeira ocorreu com o governo minoritário do PSD que nomeou a CRSE. A segunda com o governo maioritário do PSD onde se regista uma “inflexão para uma estratégia baseada numa democracia representativa e centralizada” . Além disso, o autor acrescenta que os discursos e intervenções públicas do Ministro da Educação desde meados de 1987 até 1989 não representam referências à CRSE, referencia sempre a sua reforma, e insinua constantemente que o atraso da reforma se deve à CRSE (e mais tarde ao CNE) (id., ibid.: 10-11).
55 Neste trabalho vamos somente referirmo-nos ao grupo de trabalho investido de estudar a componente da
administração do sistema educativo. Este grupo era constituído por João Formosinho, António Sousa Fernandes e Licínio Lima.
56 Não podemos deixar de referir o dia “D” que foi o dia destinado pelo Ministério da Educação para que as
aberta”. De facto, a realização de um conjunto de seminários que visavam divulgar amplamente o diagnóstico realizado58 acerca do sistema educativo e apresentar as linhas orientadoras das propostas de reforma que iriam ser elaboradas, constituiu uma iniciativa inovadora e propiciadora de uma participação efectiva da comunidade educativa. M. C. Clímaco (1988: 41-49) foi uma das intervenientes desses seminários, tendo referido, com base num estudo do GEP por ela dirigido e por nós já referenciado, que os gestores escolares sentiam dificuldades no exercício do seu cargo que se prendiam com a dependência económica e administrativa das escolas, com a falta de autonomia e de formação.
Esta situação estava a levar à desmotivação dos professores para exercer cargos de gestão conduzindo à ausência de uma liderança forte e de uma visão estratégica para o desenvolvimento da escola. Segundo a mesma autora “A evolução que se observou no modelo de gestão democrática não foi fruto de um aprofundamento teórico e prático, e este foi-se confinando aos mecanismos eleitorais, e mesmo assim de forma insatisfatória” (id., ibid.: 50). Por isso, M. C. Clímaco defende que
“saber gerir e dirigir uma escola envolve competências específicas [...] que se aprendem [...]. A formação para a direcção da escola é condição indispensável para a qualidade da gestão que pretende ir além da subsistência diária dos estabelecimentos” (id., ibid.: 52).
Este projecto partia então “de um diagnóstico muito pessimista relativamente ao esgotamento do modelo de gestão democrática e à sua incapacidade de remobilização dos actores escolares”, (AFONSO, 1999b: 123) defendendo-se, por isso,
“uma nova configuração organizacional que permitisse revitalizar pedagógica e democraticamente a escola, viabilizasse a participação em torno de projectos educativos próprios, subordinasse o exercício de competências técnicas de uma comissão de gestão às orientações de um conselho de direcção representativo dos diferentes grupos e interesses escolares e comunitários, e possibilitasse a assunção de margens de autonomia em dimensão que não fossem meramente instrumentais” (id., ibid.).
57 Contudo, J. Formosinho (1989c: 11) refere que a comunicação social não traduziu publicamente a
mobilização da comunidade.
58 Como referimos anteriormente não se realizou um diagnóstico global e sustentado da situação do sistema
educativo, porém a CRSE publicou documentos que continham conclusões importantes sobre a educação em Portugal, tendo estas resultado de trabalhos de “carácter avulso, disperso, descoordenado e até mesmo contraditório” (LEMOS, 1992: 10). Os seminários realizados corresponderam à apresentação pública destes trabalhos.
Na proposta apresentada pelos elementos do GT da administração escolar59 refere-se que os “valores fundamentais subjacentes à concepção dos modelos de Organização” da sua proposta “procuram ser os valores contidos nos princípios normativos, constantes sobretudo da Constituição da República [...] [e] da Lei de Bases do Sistema Educativo” (LIMA, 1988: 151)60 e expostas no projecto global de actividades da CRSE. Nalguns casos resultaram de uma interpretação do espírito da lei, já que a letra não apontava directamente para qualquer modelo (id., ibid.: 151). Relativamente a esta proposta E. L. Pires (1988: 3) refere que ela tem a suportá-la “uma teoria da administração escolar brilhantemente exposta na primeira parte do projecto”, realçando que “Em nenhum outro documento produzido por iniciativa da Comissão de Reforma se encontra uma formulação teórica tão científica e adequadamente estabelecida como neste caso”. O autor acrescenta ainda que ao
“empiricismo estagnante em que tem patinado a administração [...] contrapõe- se agora a pujança inovadora de uma teoria, consistente e congruente [...] com a ciência da administração [...], com o espírito e a letra da Lei de Bases do Sistema Educativo e [...] com a realidade escolar portuguesa” (id., ibid.).
Os modelos apresentados não são, segundo os autores, rigidamente estruturados61 e formalizados, deixando algum espaço aos órgãos de direcção regional e das escolas para uma relativa autonomia e intervenção (id., ibid.: 152). Segundo um dos co-autores da proposta, L. Lima, o GT propunha “uma matriz de modelos com espaço de relativa autonomia e de intervenção aos órgãos de direcção regional da educação e das escolas” (LIMA, 2000; 59), optando “por uma lógica de democratização, descentralização, participação e autonomia” (LIMA, 1998a: 56)62. No entanto, fazendo uma análise ao articulado da proposta, constata-se que estabelece normas rígidas em alguns aspectos como sejam, por exemplo, o número de representantes de cada sector da comunidade
59 De realçar que um dos princípios norteadores da CRSE, e portanto do GT, era “A necessidade de
descentralizar a administração educativa, tanto no plano regional e local como no plano institucional” (CRSE, 1986).
60 Segundo os autores, os modelos propostos são alguns possíveis mas não exclusivos, sendo que são
congruentes com a LBSE. Não constituem, contudo, a única alternativa mais congruente e mais eficaz (LIMA, 1988: 152).
61 A lei apresenta uma matriz de modelos e cada escola pode ter um modelo de direcção e gestão específico. 62 Segundo alguns analistas, a matriz de modelos de administração escolar proposta por este grupo de
trabalho incorriam numa certa ambiguidade resultante da tentativa de conciliar exigências éticas e
exigências técnicas dificilmente articuláveis no modelo proposto a partir da insistência na distinção,
educativa no conselho de direcção, independentemente de estar em meio rural, urbano, industrial, etc., e o número de horas a atribuir aos detentores dos cargos de gestão intermédia (director de turma, director de ano e outros).
Apesar deste senão, a proposta assentava em princípios orientadores verdadeiramente democráticos, visando a qualidade educativa e a motivação dos seus actores, pois tal como diziam os próprios autores
“o desafio que [...] se coloca a todos é o de construir um conjunto de modelos de organização das escolas básicas e secundárias que potencie e promova a participação e a democracia no quadro das escolas como organizações complexas” (LIMA, 1988: 157).
e, ainda
“defendemos [...] a progressiva formação dos gestores escolares recrutados de entre professores com suficiente vivência e experiência escolares e com perfil e motivação para virem a integrar uma carreira” (id., ibid.: 158)63.
Para a CRSE, a sua proposta orientava-se, nas diferentes vertentes, pelas lógicas “descentralizadora e participativa” (CRSE, 1988b: 29), indicando as seguintes razões para justificar essa opção:
- “está patente a todos a falência do modelo centralizador, tanto no plano político como no plano da administração” (id., ibid.: 29-30);
- o modelo descentralizador é uma exigência do regime democrático português, exigência acolhida pela Leis de Bases do Sistema Educativo” (id., ibid.: 29- 30);
- “a CRSE está convencida de que um regime descentralizado e participado tem condições de eficácia muito superiores às de um sistema centralizado” (id., ibid.: 29-30).
Assim, os objectivos gerais convergem para uma perspectiva descentralizadora, como se exemplifica nos números seguintes que se transcrevem,
- “prevenir [...] o respeito pela delimitação de poderes dos diferentes níveis da administração” (id., ibid.: 499);
- “garantir um teor participativo acrescido ao funcionamento do sistema” (id., ibid.: 499);
bem como os objectivos específicos relativos ao(s) novo(s) modelo(s) de administração escolar que convergem para a criação de condições que se compaginem com a formulação
63 De facto, este objectivo vinha dar resposta a alguns problemas referenciados pelos gestores no estudo do
GEP, no entanto pensamos que a motivação dos professores para cargos de gestão não era conseguida somente com a formação.
e realização de um projecto educativo próprio e com a participação de todos (id., ibid.: 551).
Para operacionalizar os objectivos definidos apresentam uma proposta onde a principal inovação foi a distinção entre direcção e gestão, focalizando a escola como um centro de decisão política ao afirmarem que “O modelo de direcção e de gestão das escolas ou centros de educação pré-escolar pressupõe a implementação do princípio geral de descentralização e desconcentração consagrados na LBSE” (CRSE, 1988b, art. 4º, ponto 2). E, procurando dar resposta ao previsto no articulado desta lei (art. 43º, ponto 3) no que concerne à descentralização de competências ao nível regional e local, esta proposta da CRSE dotava os órgãos de direcção e gestão de “autonomia necessária para poder organizar com flexibilidade as estruturas e os processos exigidos das suas atribuições” (CRSE, 1988b, art. 4º, ponto 3), estabelecendo, assim, uma ruptura com o modelo de gestão centralizado e burocrático (FORMOSINHO, FERNANDES e LIMA 1988) vigente há já largos anos. Entendiam a direcção como a “definição de políticas, de valores e orientações gerais” (LIMA, 1988: 160) para a escola com a participação de todos os interessados no processo educativo64, podendo, assim, elaborar o seu próprio “projecto educativo assim como a promoção da sua implementação e a supervisão da sua execução” (CRSE, 1988b: 560, art. 6º, ponto 2). A gestão era entendida como a função técnica, cuja competência devia ser garantida (CRSE, 1988b: 561, art. 8º, ponto 1), para executar as políticas e orientações da direcção, desenvolver o projecto educativo definido pela direcção e gerir o quotidiano da escola (CRSE, 1988b: 560, art. 6º, ponto 3).
Esta segregação de funções explicitava claramente o recurso a processos democráticos e participados na constituição do conselho de direcção, sendo que a gestão, exercida por especialistas, não tinha que ser democrática e participada, não obstante o