2. A escola à luz do modelo político
2.1. A escola como arena política
As organizações são realidades sociais complexas pois os seus actores não são sujeitos passivos e têm valores e interesses diversificados (pessoais, profissionais, políticos e outros) que procuram realizar através das organizações. Em prol desses interesses, individuais ou grupais, os actores “estabelecem estratégias, mobilizam poderes e influências, desencadeiam situações de conflito, de coligação e de negociação” (COSTA, 1996: 78)191. Ora, as estratégias adoptadas por grupos/indivíduos que mobilizam recursos de poder e influência para atingir determinados interesses foi definido por E. Hoyle (in BALL, 1994: 34-35) de micropolíticas de uma organização.
191 Apesar disso, J. March e J. Olsen (1988: 210) afirmam que “Mesmo quando se movem em função dos
seus interesses pessoais, os membros de uma organização não parecem ter um comportamento completamente de acordo com as teorias dos interesses pessoais. Eles têm profundas convicções e preferências, donde a complexidade aumenta quando passam de interesses para resultados possíveis e imediatos as consequências a longo prazo e as implicações anexas [...] de toda a decisão”.
O modelo político aponta, então, “para as tensões desintegradoras que brotam dos diversos conjuntos de interesses sobre os quais a organização se estrutura” (MORGAN, 1996: 201), pondo em destaque “a diversidade de interesses e ideologias, a inexistência de objectivos consistentes e partilhados por todos, a importância do poder, da luta e do conflito e [...] a racionalidade política” (LIMA, 1998b: 66), entendida como a “racionalidade em função dos indivíduos e das suas acções subjectivamente racionais” (id., ibid.).
A actividade política é, neste modelo, “uma dimensão essencial das organizações, a par do reconhecimento de que a autoridade formal é apenas uma das fontes de poder e de que os conflitos são normais e se constituem em factores significantes da promoção de mudanças” (ESTÊVÃO, 1998b: 184). Na esteira de L. Lima (1998b: 66), a heterogeneidade dos actores educativos a que apela este modelo pode “marcar os [...] interesses [dos mesmos] e as suas acções e, até, [...] o seu potencial de intervenção e de mudança”.
Nesta conjuntura, o funcionamento das organizações não pode ter como meta os objectivos previamente definidos, mas tem que continuamente se reorganizar, recorrendo a processos negociais, no sentido de alcançar objectivos que estão constantemente a ser sujeitos a alguma instabilidade, ambiguidade e contestação (BUSH, 1986: 70 in COSTA, 1996: 82). Como dizem S. Bacharach e B. Mundell (1999: 124), seguindo a perspectiva de A. Strauss (1978), “os modelos políticos pressupõem que a ordem nas organizações é negociada politicamente de uma forma sistemática” sendo que esta negociação tem subjacente uma lógica interna.
A diversidade de interesses192 é especialmente traduzida no momento das tomadas de decisão, despoletando muitas vezes situações conflituais (que podem ser meramente de discordância ou de entendimentos diferentes)193, sendo que estes processos
192 Estamos a considerar a diversidade de interesses (internos ou externos à organização) que é oriunda de
diferentes sectores: professores, alunos, pais, pessoal não docente, ... . Todavia, no interior de cada um destes sectores existem interesses diversos que são consequência da formação, das crenças e das expectativas de cada actor. S. Ball (1989: 33) considera que os interesses dos professores podem ser criados, ideológicos e pessoais que se manifestam de forma diferente em cada professor. De salientar que os condicionalismos externos fazem parte dos conflitos organizacionais mas são tidos mais em conta nas perspectivas sistémicas dos modelos políticos em que a escola é vista como um centro receptor de inputs e exportador de outputs.
193 No entender de L. Lima (1999b: 75) com o acentuar do lado humano das escolas “insularizando as
de tomada de decisão têm que resultar da articulação e convergência de diversos tipos de poder, tornando-se, desta forma, em “processos complexos de negociação” (ESTÊVÃO, 1998b: 184)194. Neste processo negocial é pressuposto a participação dos diferentes actores, todavia, apesar de ser uma participação intensa, pode tornar-se inconstante (id., ibid.) se somente dirigida para estes processos195.
Apesar disso, o processo de tomada de decisão é o núcleo central do desenvolvimento de micropolíticas e de processos de negociação e de compromissos, onde saem vencedores os indivíduos/grupos que ou têm maior peso organizacional, ou detêm maior poder dentro da organização (COSTA, 1996: 83), ou então maior capacidade de influência, quer pelo cargo que desempenham, quer pelo conhecimento de que são detentores, quer pelas características pessoais. Todavia, os grupos com menor poder têm sempre o poder de contestação (COSTA, 1996: 84), não estando, por isso, desprovidos de capacidade de reclamar e de fazer com que os restantes actores reflictam sobre os aspectos menos consensuais. Contudo, esta posição não deve ser reduzida a um choque de personalidades mas deve ocorrer quando existe um conflito de interesses (BALL, 1994: 151). De facto, o quotidiano de qualquer organização é rico em conflitos de poder que, na maioria das vezes, não estão relacionados com ambições pessoais. Frequentemente constata-se, segundo P. Bernoux (1995: 151), que indivíduos ou grupos de indivíduos têm objectivos organizacionais não coincidentes, advindos, porventura, da diferenciação da sua função mas também da sua formação. Estes objectivos divergentes podem ter a ver com a sua visão diferenciada dos meios necessários para assegurar o funcionamento do conjunto, o que, consequentemente, “arrasta estratégias nem sempre concordantes” (id., ibid.). Nesta situação, cada indivíduo/grupo tenta fazer prevalecer a sua vontade recorrendo aos diversos poderes que tem à sua disposição. Se estes poderes são bastante fortes nos dois pólos opostos, é exigido, para ultrapassar esta situação, um poder regulador exercido pelo superior hierárquico.
desprezam-se os problemas estruturais e as relações de poder e, por essa via, despolitiza-se a educação e naturaliza-se a organização escolar”.
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Neste processo torna-se sempre “difícil conhecer os limites da própria decisão tomada visto apresentar-se com um processo essencialmente político e, como tal, frequentemente confuso e enredado” (BALDRIGE, 1993: 54 in ESTÊVÃO, 1998: 186).
195 Para S. Ball (1994: 37) existe sempre em todas as organizações pessoas politicamente activas de maneira
regular, outras que só intervêm quando surgem problemas e outras que podem nunca participar em processos micropolíticos.
Apesar de tudo, o modelo político não entende os conflitos como problemas a evitar, como acontecimentos inapropriados ou como uma situação disfuncional196. Pelo contrário, entende as situações conflituais como naturais e inevitáveis à interacção organizacional, realçando o facto de que muitas vezes elas constituem algo “benéfico para o desenvolvimento de uma saudável mudança organizacional” (BALDRIDGE, 1983: 52 in COSTA, 1996: 82)197. O mesmo autor acrescenta que sem esta revitalização o sistema estagnava (BALDRIDGE in BALL, 1994: 36). Também J Stoner (1985: 278) refere que “Quando o nível de conflito é muito baixo, o desempenho da organização pode estagnar. A organização muda muito devagar para atender às novas exigências que lhe estão sendo feitas e sua sobrevivência é ameaçada”. J. March (1988: 26) refere que, o modelo político supõe que cada potencial conflito exerce um certo controlo sobre o sistema.
Todavia, as situações de conflito não devem ser uma permanente resistência à autoridade pois isso é impeditivo de implementar mudanças e de aderir a novos desafios, prejudicando gravemente a organização. J. Stoner (1985: 277) afirma que “Quando o nível de conflito é muito alto, o caos e a desintegração também prejudicam as chances de sobrevivência da organização”. Para que os conflitos não se tornem prejudiciais à organização J. Stoner refere que “a função do administrador não é suprimir ou resolver todos os conflitos, mas administrá-los de modo a minimizar seus aspectos prejudiciais e maximizar seus aspectos benéficos” (id., ibid.), destacando assim como fundamental na gestão de conflitos o líder máximo da organização.
As situações de conflito requerem poderes de negociação os quais implicam capacidades de negociação e de construção de acordos, o que abrange competências de percepção política, de resolução de conflitos, de negociação de compromissos, de recurso
196 A este propósito J. Stoner (1985: 277) afirma que actualmente os conflitos são entendidos como
inevitáveis e necessários mas considera que esta visão mostra, de alguma forma, os conflitos como algo disfuncional, podendo prejudicar pessoas e impedir a consecução dos objectivos da organização. Todavia o autor considera que os conflitos podem tornar as organizações mais eficazes pois a sua ocorrência pode conduzir a uma busca de soluções, considerando, ainda, que os conflitos podem ser um “instrumento de inovação e mudança organizacional”.
197 Ao contrário, as teorias sistémicas consideram os conflitos patológicos, pondo a ênfase na solução e no
controlo do conflito, sendo estes tratados como uma enfermidade que invade a organização (BALL, 1994: 22). Também A. Braveman (1974), M. Burawoy (1979) e R. Edwards (1979) defendem, segundo S. Bacharach e B. Mundell (1999: 125), “que as contradições e os conflitos são centrais na vida das organizações”. E acrescentam que estes autores “vêem a emergência das políticas das organizações como fruto das contradições nas estruturas organizacionais e como reflexo da estrutura de classes da sociedade. As políticas organizacionais surgem, assim, a partir de conflitos de poder históricos e sociais, tornando-se as organizações palco desses mesmos conflitos” (id., ibid.).
a pressões, a incentivos e à obtenção de apoios, (GLATTER, 1995: 151), isto é, requer que os intervenientes nesses processos tenham um poder suportado em múltiplas bases de sustentação (cognitivo, relacional, de persuasão, ...), além de que, com a orientação de uma boa liderança, é fundamental a manifestação de capacidades para aceitar os diferentes argumentos e ser flexíveis ao ponto de se encontrar uma solução racional para o conflito.
Sendo o poder disputado198, e não investido, dentro de uma organização, este torna-se gerador de processos micropolíticos dinâmicos e dependentes das habilidades, dos recursos e das alianças que se fazem entre os participantes (BALL, 1994: 95), por isso, poder, diversidade de metas, disputa ideológica, conflitos, interesses, actividade política e controlo são conceitos chave da análise de uma organização quando se segue uma perspectiva micropolítica (BALL, 1994: 25). Também E. Hoyle (1986 in BACHARACH e MUNDELL, 1999: 134) considera que a micropolítica engloba estratégias pelas quais os indivíduos/grupos procuram usar os seus recursos de poder e influência para alcançar o mais possível os seus interesses, considerando como elementos essenciais nesta micropolítica os interesses, os conjuntos de interesses, o poder e as estratégias.
Como já foi por nós referido, o processo de tomada de decisão é propício a processos negociais, estando em jogo múltiplos tipos de interesses. Por outro lado, ao se exercer poder procura-se estruturar processos de troca, mais ou menos duráveis, a favor de quem o exerce, procurando explorar constrangimentos e oportunidades da situação para se impôr os termos da troca favoráveis aos interesses de quem exerce esse poder. Ao construir estas estruturas, cada actor age, mais ou menos conscientemente, com uma dada estratégia, sendo por isso um actor estratégico e procurando tirar vantagens estratégicas199. Esta atitude estratégica é utilizada, segundo M. Crozier e E. Friedberg (1977: 30), com uma margem de liberdade que cada actor dispõe nas suas interacções com os outros.
De facto, todo o indivíduo elabora constantemente hipóteses sobre os seus parceiros relativas às suas identidades, interesses, desejos, projectos, e, por conseguinte,
198 Esta disputa pelo poder, nem sempre realizada de forma transparente, advém essencialmente do facto de
o poder assegurar privilégios e garantir segurança (FERNANDES, 1998: 52). Por este facto, ele é procurado por muitos, mas também por esse facto ele é contestado (id., ibid.).
199 De realçar que os actores não têm todos a mesma capacidade estratégica, a qual também varia com a
constantemente faz a sua interpretação das indicações que lhe são fornecidas pelos comportamentos dos outros para lhes poder responder, adoptando, para tal, de comportamentos estratégicos no sentido de influenciar os seus interlocutores. Além disso, também sabe que os outros fazem o mesmo relativamente à sua pessoa (FRIEDBERG, 1995: 200), existindo, por isso, uma dialéctica projectiva onde os actores projectam um jogo de estratégias relativamente a outros actores em função dos seus projectos. Segundo E. Friedberg, em qualquer interacção estamos perante seres activos que não absorvem passivamente o contexto que os rodeia, mas que o estruturam e que, ao mesmo tempo que se adaptam às regras do jogo do seu contexto de acção, as procuram modificar pela sua acção, pensando, por isso, o autor que qualquer actor estratégico apresenta três atributos qualitativos: actor empírico, humano e calculista (id., ibid.). Assim, nenhum actor se integra num sistema sem interesses e sem objectivos mais ou menos explícitos, estando, desta forma, provido de uma estratégia com vista à consecução desses objectivos, tendo aquilo que M. Crozier (1990 in FRIEDBERG, 1995: 272) designava por “instinto estratégico”.
A diversidade de interesses, nem sempre convergentes, provoca desequilíbrios e confrontos de vontades e, portanto, de conflitos de poder (FRIEDBERG, 1995: 274), por isso é que qualquer mudança organizacional, que provoca rupturas com os equilíbrios de poder característicos de sistemas padronizados, é propiciadora de períodos de crise e de alguma instabilidade, pondo muitas vezes em cheque a estratégia da organização enquanto estratégia dos sectores dominantes. Contudo, os poderes contestatários ou contrários aos poderes dominantes têm mais dificuldade em impor a sua acção estratégica, necessitando de muitos mais argumentos para serem aceites pelos outros. As tácticas para impor uma estratégia podem ser variadas mas englobam sempre persuasão racional, ameaças e pressões, apelos pessoais e troca de favores (REGO, 1997: 43), sendo, por conseguinte, mais fácil a aplicação destes recursos aos poderes instalados ou, pelo menos, ao poder hierárquico. A negociação surge também como um instrumento para fazer vingar determinada estratégia. Todavia, ter uma posição hierárquica não é suficiente para definir uma certa estratégia, sendo importante que o superior hierárquico prepare o terreno e manobre os diversos actores, isto é, tenha um comportamento estratégico para alcançar o que pretende (BERNOUX, 1995: 155).
A estratégia organizacional, que normalmente corresponde à estratégia do líder com participação eventual de outros actores, podendo também corresponder à estratégia de sectores dominantes, é fundamental para que a organização inove, evolua e se tente ultrapassar a cada momento. Sem este estímulo do raciocínio estratégico as organizações tornariam-se deterministas e entrariam em rotina. Como diz L. Lima (1996: 25), “os actores escolares dispõem de margens de autonomia relativa” e assim “não jogam apenas um jogo com regras dadas, [mas] jogam-no com a capacidade estratégica de aplicarem selectivamente as regras disponíveis e mesmo de inventarem e construírem novas regras”.
Apesar deste modelo apelar à aplicação de estratégias e tácticas num processo negocial para resolver conflitos ele não deixa também de considerar a existência de interesses partilhados para os quais os actores agem colaborativamente sem recorrer a negociações.
A perspectiva política das organizações destrói o mito da racionalidade burocrática, favorecendo a existência de uma pluralidade de racionalidades advindas das “coligações de interesses”, que assentam em “diferentes metas, valores, crenças e percepções da realidade, onde se intersectam na luta pelo poder” (ESTÊVÃO, 1998b: 184).
A escola enquanto organização composta por uma pluralidade e heterogeneidade de actores e de grupos com diferentes interesses, detentores de poderes e influências diversas e com posicionamentos hierárquicos diferenciados, os quais estão em constante interacção, torna-se um local de desenvolvimento de micropolíticas a diversos níveis, pois a vida escolar desenrola-se com base na confllitualidade de interesses e na luta pelo poder (COSTA, 1996: 73). A. Costa (id., ibid.: 80) refere, seguindo a perspectiva de E. Hoyle (1986), que considera que as organizações escolares estão especialmente propensas para a actividade micropolítica por duas razões fundamentais:
“a primeira, no que concerne ao funcionamento debilmente articulado [...] de diversas áreas da sua actividade; a segunda, devido ao carácter competitivo e conflitual da tomada de decisões, em especial a colisão entre a legitimidade formal dos responsáveis escolares [...] e as formas democráticas e profissionais percepcionadas como as mais apropriadas para o funcionamento dos estabelecimentos de ensino”.
Além disso, alguns autores definem o poder como a “troca desequilibrada de possibilidades de acção” (FRIEDBERG, 1995: 115), o que o torna inseparável da relação através do qual ele se exerce, sublinhando também a dependência entre poder e cooperação e entre poder e troca (id., ibid.: 116). Esta natureza relacional e intransitiva do poder é fundamental na organização escolar, pois a diversidade de actores e de interesses que a constituem exigem um líder com competência a diversos níveis por forma a poder articular esses interesses e a mobilizar a escola para interesses organizacionais mais ou menos convergentes. Contudo, não nos parece recomendável que este poder seja identificado com o universo do tráfico de influências, dos compromissos e da exploração sem limites das relações de força, isto é, não pode existir abuso de poder à procura de interesses inconfessáveis por serem estritamente egoístas. Caso isto aconteça o poder, no entender de M. Crozier (1971 in FRIEDBERG, 1995: 258), pode ser repelido e pode haver a tentativa de o ofuscar.
Assim, o responsável máximo da escola destaca-se como figura central no desenvolvimento das micropolíticas da escola200. De facto, é importante que o gestor, como principal responsável, tente acompanhar, sempre que possível, as interacções estabelecidas dentro da sua organização e, consequentemente, as micropolíticas que lhe estão subjacentes. Porventura, existirão sempre aspectos que se desenvolvem à margem desta figura, porém, essas situações marginais à sua acção não devem condicionar o seu desempenho, parecendo recomendável que o gestor mantenha o seu estilo por forma a não ser considerado incoerente, vacilante ou débil (BALL, 1994: 96). No desenvolvimento destas micropolíticas, o gestor não deverá deixar de prestar atenção aos interesses dos actores, à manutenção do controlo da organização e aos conflitos que envolvem o desenvolvimento das diferentes micropolíticas (BALL, 1994: 35).
Se o gestor reconhecer a existência de interesses diversos e tiver uma atitude de abertura à promoção de debates sobre a diferença de posicionamento, assumindo, segundo S. Ball (1994: 97), um tipo de actuação político-antagonista, consegue manter o controlo da organização. Por outro lado, se assumir uma postura de ignorar a divergência e
200 J. Stoner (1985: 9) afirma que em qualquer organização “Os administradores são políticos”, acrescentado,
para justificar esta afirmação, que “os administradores têm que estabelecer relações e recorrer à persuasão e às soluções de meio-termo para promover os objectivos da organização” (id., ibid.)
impedir discussões e oposições, uma actuação mais político-autoritária201, começam com certeza a desenvolver-se, informalmente, poderes diversos que vão dificultar a sua actuação202. Cada um destes estilos proporciona a estabilidade política da organização, podendo esta ser mais ou menos dinâmica e radical, com a aplicação do modo antagónico, ou estática e conservadora, no modo autoritário (id., ibid.: 127). Porém, o modo autoritário tradicional foi ultrapassado pelos ideais democráticos dominantes na sociedade contemporânea, e, actualmente, a maioria dos modelos organizacionais da escola incluem a participação dos professores e dos alunos em alguns órgãos de decisão (SEDANO e PEREZ, 1989: 146), pelo que as escolas aplicam muito mais métodos de gestão colaborativos, existindo, eventualmente, momentos de algum autoritarismo, apesar de se manter definida uma linha hierárquica, mas, ao nível da escola, muito mais permeável a influências.
Segundo T. Bush (in ESTÊVÃO, 1998b: 186), a natureza da estrutura das organizações educativas é compreendida como realidade conflitual, em que a definição de objectivos obedece a um processo conflitual entre grupos diferentes e onde o consenso não é fácil de ser alcançado ou construído.
Os processos de decisão são eminentemente políticos e, normalmente, prevalece na relação entre objectivos e decisões e na determinação da agenda organizacional a posição dos grupos ou coligações dominantes, principalmente quando as decisões são consideradas como críticas para o futuro da organização (id., ibid.). Esta situação regista-se quer ao nível macro quer ao nível de cada escola enquanto organização educativa específica. Ao nível macro (Ministério da Educação) situa-se a decisão política da administração da educação. Ao nível micro coloca-se de forma mais imediata a questão dos actores e, segundo M. M. Marques (1994: 47), é onde se aprofundam as relações entre o sistema educativo e o sistema económico.
O modelo político acentua a imprevisibilidade dos resultados e menospreza os processos rotineiros e a estabilidade das estruturas, o que por um lado permite desenvolver a criatividade e a inovação, isto é, permite criar, mas por outro gera instabilidade no funcionamento da organização.
201 Este tipo de actuação é, segundo S. Ball (1994: 117), semelhante à autoridade patriarcal de M. Weber. 202 De salientar que estes modos de actuação nunca são aplicados de forma pura mas uma miscelânea destes
A aplicação de modelos mais políticos na análise da escola apresenta aspectos positivos pois destaca os valores do grupo, das relações interpessoais e a importância de atitudes de aceitação, respeito e comunicação (SEDANO e PEREZ, 1989: 147). Além disso, ao estabelecer a igualdade entre alunos e adultos nos órgãos de tomada de decisão, acentua a educação como um processo de autonomizar o aluno, tornando-o responsável pelas suas decisões individuais. Apesar disso, no modelo político, “a escola pode ter ou não margens de autonomia na sua relação com o Estado, bem como os subgrupos no interior da escola podem ter igualmente margens de autonomia, como resultado de um processo de luta e aliança no interior da escola” (SARMENTO, 1993: 22).