3. A reforma da escola de acordo com o decreto-lei n.º 172/91
3.1. O modelo de direcção e gestão da escola e seus princípios base
O preâmbulo do decreto-lei n.º 172/91 consagra princípios que vão de encontro às leis estruturantes do sistema educativo - Constituição da República Portuguesa, LBSE e decreto-lei n.º 43/89, o que levou a pensar que estaríamos finalmente em presença de um modelo que traduzia o conteúdo e o espírito do projecto do grupo de trabalho, o que, como veremos, não se verifica, apresentando alterações e reduções substanciais nomeadamente ao nível dos princípios e valores e à forma de organizar a escola (AFONSO, 1999b: 124). De facto, refere que a escola passou a ser decisiva nos planos cultural, pedagógico, administrativo e financeiro, exigindo, por isso, a transferência de poder para o local, tornando as instituições políticas locais cada vez mais autónomas. É ainda referido no preâmbulo do normativo que
“O [...] diploma define um modelo de direcção e gestão que, nas suas linhas conceptuais, é comum a todos os estabelecimentos de educação e ensino89, mas que se concretiza em modalidades específicas” (decreto-lei n.º 172/91).
Os grandes princípios do modelo proposto são os de representatividade, democracia e integração comunitária90. Nessa conjuntura propõe um órgão de direcção, integrando representantes da comunidade, e um órgão de gestão de topo91, constituído por professores, e outros de gestão intermédia92, seguindo a proposta do GT da CRSE. A
89 De realçar que este é o primeiro modelo de Administração Escolar publicado que se aplica
simultaneamente às escolas dos 2º e 3º ciclos e secundárias e às escolas do 1º ciclo e jardins de infância.
90 J. Formosinho e J. Machado (2000a: 47) referem que a importância do decreto-lei n.º 172/91 “advém-lhe
[...] da sua concepção pluridimensional de escola, que [...] se associa a uma intencionalidade de intervenção substantiva da comunidade local na definição e contextualização das políticas educativas”, e que é corporizada nos princípios referidos.
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O órgão de gestão de topo é unipessoal coadjuvado por adjuntos. Assumindo este órgão competência técnica, limitando-se a gerir a escola de acordo com as directrizes do Conselho de Escola, é de alguma forma paradoxal a sua designação - Director Executivo.
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Os órgãos de gestão intermédia não estão totalmente definidos no decreto-lei n.º 172/91, tendo sido posteriormente regulamentados em legislação suplementar.
organização da escola proposta por este modelo é a que se apresenta no organograma 1 (embora sem o rigor de um organograma) do quadro 9 (referente às escolas dos 2º e 3º ciclos do ensino básico e secundário)93, constante no anexo I.
Esta divisão entre direcção e gestão seguia a linha de que a escola deveria ser dirigida pela comunidade (embora 50% de elementos fossem professores) e gerida por um órgão de natureza técnica (constituído somente por professores) que privilegiasse os critérios pedagógicos na sua acção. A criação de um órgão técnico visa a prestação, por parte das escolas, de um ensino de qualidade e com resultados positivos, mas com uma gestão racional de recursos, para aproximar Portugal dos países do centro da Europa. Esta perspectiva vem de encontro à crescente ênfase na qualidade e modernização (GOMES, 1999: 143) que apresentava registos em muitos outros domínios da sociedade.
A composição do órgão de direcção da escola - Conselho de Escola - contempla representantes de todos os sectores da comunidade educativa procurando, assim, implementar um modelo representativo e democrático94. As competências deste órgão também vão no sentido da ampla integração comunitária da escola, como se pode ler no artigo 8º, alínea j)
“Definir os princípios que orientam as relações da escola com a comunidade, com as instituições e organismos com responsabilidades em matéria educativa e com outras escolas, nacionais ou estrangeiras” (decreto-lei n.º 172/91).
O Conselho de Escola é então o órgão que define os princípios fundamentais da escola, com a participação de representantes de todos os sectores interessados na
93 A organização da escola proposta por este modelo segue de muito perto a proposta do GT no âmbito dos
trabalhos da CRSE mas apresenta diferenças significativas ao nível das competências dos diferentes órgãos.
94 C. Estêvão refere que “Se, por um lado, a inclusão destes actores parece assentar numa orientação
democrática, por outro, tal gesto pode significar (...) a intenção de reduzir conflitos (...), uma vez que a sua incorporação nas decisões políticas da escola favorece, por exemplo, a redução da probabilidade que o poder social seja utilizado em ordem a resistir às políticas públicas” (ESTEVÃO, 1998a: 80). Refere ainda o mesmo autor que o Estado ao tentar manter “incólume a parte substantiva do poder e do controlo” (ESTÊVÃO, 2000: 43) permite algumas “encenações dramatizadas de autonomia segundo um guião de um projecto educativo” (ESTÊVÃO, 1998c: 28), mas retém centralmente toda a estratégia a desenvolver no sistema educativo. Esta opção de permitir uma pseudo-participação na direcção da escola dos diferentes sectores sociais pode ter como objectivo último uma certa “eufemização das relações sociais, de atenuação das relações conflituais [...] [e] de normalização social” que ao nível das escolas pode ter “o (de)mérito de reduzir a autonomia [das mesmas] a uma fórmula de conformidade” (ESTÊVÃO, 2000: 42). Também R. Gomes (1999: 150) refere que a participação das comunidades locais “na gestão, financiamento e decisão dos projectos educativos de escola” não deixa de ser uma “tentativa de [...] negociação centrífuga de acordo social que sustenta os consensos educacionais”.
educação, sendo ainda o principal promotor da integração da escola no meio que a envolve.
O órgão de gestão deveria seguir as orientações do conselho de escola e agir em conformidade com as prioridades de uma instituição educativa. De facto, é referido no art. 17º, ponto 2, alínea a), que ao director executivo compete “Executar e fazer executar as deliberações do conselho de escola”, além de que deve submeter a aprovação por este órgão os documentos essenciais da escola - Regulamento Interno, Projecto Educativo e Plano de Actividades, e apresentar relatórios trimestrais das actividades desenvolvidas. Além disso, os projectos de orçamento e as contas de gerência também dependiam da aprovação do conselho de escola (art. 8º, ponto 1) bem como a definição dos “princípios que orientam as relações da escola com a comunidade” e outras instituições (art. 8º, ponto 1, alínea j)). É ainda referido no art. 21º, ponto 1, que “O director executivo, no cumprimento do respectivo mandato, é responsável perante o conselho de escola, devendo pautar a sua actuação por princípios de zelo, eficiência e eficácia”.
A criação de alguns órgãos novos apresentava aspectos positivos, especialmente o conselho de escola que detinha competências muito superiores às dos anteriores conselhos directivos, permitindo uma maior dinâmica de escola bem como uma abertura à construção crescente da autonomia da instituição, embora, e segundo L. Lima, este modelo se afastasse “dos cenários de descentralização e de autonomia antes propostos” (LIMA, 2000: 62)95, referindo ainda “que nada de substancial concretiza no plano da autonomia, não deixando sequer minimamente claro quais as vantagens acrescidas ou os maiores graus de autonomia de que as escolas regidas pelo ‘novo modelo’ passarão a beneficiar” (LIMA, 1998a: 73). Não deixemos, contudo, de salientar a criação dos departamentos curriculares cuja medida poderia vir a tornar-se determinante para a integração dos saberes dos alunos e permitir coerência na sua formação.
A pretensa designação do director executivo por parte do conselho de escola é de alguma forma dúbia, e o processo de selecção é, para alguns autores entre os quais J. Barroso (1995a: 49), ambíguo, pois nem é um método de eleição nem um método de
selecção profissional mas um misto dos dois. Se por um lado a gestão deve ser fundamentalmente técnica, exigindo uma selecção do director executivo pelo seu perfil, por outro, o director executivo é “seleccionado de entre os candidatos de um concurso”96. Pensamos que era objectivo proceder a uma selecção democrática97 quando deveria ser somente técnica dado se pretender uma gestão especializada (critério para director executivo - art. 18º, ponto 1). Implicitamente regista-se uma ambiguidade ou até uma certa contradição na selecção do director executivo, pois, por um lado, desejava-se manter a gestão democrática conseguida após o 25 de Abril de 1974, por outro, exigia-se um gestor que perseguisse a qualidade educativa. Esta aparente contradição não era alheia ao facto de existir no interior do próprio Estado um confronto entre diferentes perspectivas explicitadas nos modelos “racionais e normativos da gestão do sistema educativo” (GOMES, 1999: 145). Segundo R. Gomes os modelos apresentados pelo Estado destinavam-se, por um lado, “à racionalização e optimização de recursos”, e, por outro, à “mobilização e envolvimento dos actores educativos” (id. ibid.). Para alguns autores este modelo apresenta registos de diferentes perspectivas. Assim, e seguindo a esteira de L. Lima (1998a: 57), “articula-se com abordagens de tipo ‘neo-tayloriano’ ” (LIMA, 1994; BARROSO, 1995a), “encerra soluções referenciáveis a princípios gerencialistas e tecnocráticos” (CORREIA, 1994), “afasta-se dos cenários de descentralização e de autonomia antes assumidos” (LIMA, 1995) e “abre-se a pressões institucionais em torno da ‘gestão racional’ ” (ESTÊVÃO, 1995). Por sua vez, A. Afonso (1999a: 228-229) considera o decreto-lei n.º 172/91
“um documento híbrido, onde é possível detectar marcas contraditórias que sinalizam quer a vontade inicial [...] de imprimir maior dinamismo, participação e democratização à vida das escolas, quer a vontade posterior de outros autores e decisores políticos que indicia uma fragilização e alteração da direcção democrática em favor de um órgão de gestão [...] a quem se atribuem responsabilidades e competências que podem inverter opções e valores anteriores (substituindo-os por outros como a eficiência, a eficácia e o controlo)”.
Tal como acontecia com a proposta da CRSE, a principal linha de força do modelo é sem dúvida, e comparativamente ao modelo anterior, a distinção entre a direcção
96 Embora os critérios de selecção contemplassem aspectos do perfil desejável para um candidato a gestor
e a gestão escolar, sendo a direcção um órgão democrático e participado pelos diferentes sectores. Porém, enquanto que na proposta do GT a centralidade se registava no conselho de direcção, órgão com competência exclusiva para definir o projecto educativo da escola e cuja execução das deliberações e orientações competia à comissão de gestão, no modelo do decreto-lei n.º 172/91 o conselho de escola assumia um papel meramente simbólico dadas as responsabilidades do director executivo perante a administração central (ESTÊVÃO, 1995; LIMA, 1995; AFONSO, 1999b)98. De facto, em termos teóricos o órgão de direcção é a principal estrutura da escola, porém, na prática, quem detém realmente o maior poder é o director executivo, pois, por inerência do seu cargo, tem presença assegurada nos três órgãos fundamentais da escola - conselho de escola, conselho pedagógico e conselho administrativo99, podendo este até apresentar uma visão distorcida ou truncada dos problemas dado o Conselho de Escola ser um órgão isolado sem ligação institucional a outros órgãos (FALCÃO, 2000: 117). Além disso, o director executivo é o principal responsável perante a administração educativa (artigo 21º, ponto 2), tornando-se, por isso, um fiel cumpridor das orientações educativas e indutor, nos diferentes órgãos, dessa mesma fidelidade100. A este propósito, J. Barroso (1995a: 49) considera que este decreto-lei hipervalorizou a “racionalidade técnica” ao confiar a gestão a um órgão unipessoal, a qual se agravou com a retórica da “modernização” e da “qualidade educativa”, sendo também da mesma opinião outros autores como A. Afonso (1995), C. Estêvão (1995) e L. Lima (1995).
97 A direcção da escola é que deve ser democrática (o que teoricamente já era, dada a representatividade dos
diferentes sectores no conselho de escola). A gestão é especializada, podendo o gestor assumir, eventualmente, um estilo mais democrático.
98 Segundo A. Afonso (1999b: 124) o que foi legislado é bastante diferente do projecto do GT no que se
refere aos princípios e valores e quanto à forma de organizar a escola, apresentando, no seu entender, uma diferença substantiva no que concerne à dimensão expressiva da autonomia.
99 J. Formosinho (1990: 35) considera que somente a proposta da CRSE, de que é co-autor, é “congruente
com a subordinação da gestão à direcção”, afastando a possibilidade de se estabelecer uma correspondência directa entre essa proposta e a do decreto-lei n.º 172/91.
100 A este propósito, P. Cunha (1995: 63), ao constatar situações em algumas escolas experimentais onde se
pretendia diluir o poder do director executivo pela assunção de algum poder por parte do presidente do conselho de escola, refere que “o que se pretende é não diluir a autoridade do director executivo, mas reforçá-la o mais possível, embora submetendo-o inteiramente ao órgão de direcção prestando-lhes contas dos resultados da sua gestão”. Acrescenta ainda que, atribuir funções ao presidente do conselho de escola ‘fora’ desse conselho iria “contribuir para o estabelecimento de uma tensão entre os órgãos da escola que não facilita nem a eficiência da escola nem a sua democraticidade” (id., ibid.), e desvaloriza a concentração de poderes numa só pessoa dado que entende os poderes dos dois órgãos em patamares distintos.
A possibilidade do director executivo ser um professor não pertencente à escola é mais congruente com a perspectiva de se tornar uma figura ao serviço do estado do que da comunidade educativa, podendo esta até lhe ser desconhecida. Todavia, também poderá apresentar aspectos positivos na medida em que, sendo um concurso com maior projecção, poderá seleccionar-se o “melhor gestor”101.
A aparente transferência de poderes para a escola, e consequentemente o crescimento da sua autonomia, é para alguns autores fictícia, pois serve mais para legitimação do governo do que propriamente para descentralizar as decisões. Se esta proposta pretendia equilibrar os poderes entre os diversos sectores (professores, pessoal não docente, pais, alunos, ...) pensamos que ela não foi plenamente conseguida, sendo um reforço disfarçado para os professores. De facto, os professores estão representados no conselho de escola com 50% dos elementos, o presidente desse órgão é professor, o director executivo, que é professor, também pertence ao conselho de escola, sendo ainda o conselho pedagógico constituído maioritariamente por professores e presidido por um deles102. Além disso, e entre outras razões, como a cultura do país ainda está pouco desenvolvida ao nível da participação e sendo ainda os professores reconhecidos como os conhecedores dos assuntos da educação, é natural que todo o conselho respeitasse mais a posição destes do que dos elementos não docentes.
Teoricamente, o modelo podia ser considerado democrático pois procurava envolver os principais interessados no processo educativo, podendo até ser perspectivado como uma reedição da gestão democrática103. Porém, na prática isso não aconteceu, eventualmente por falta de motivação dos diferentes sectores, nomeadamente autarquia e interesses sócio-culturais e económicos, para uma participação activa ou pela dominação do corpo docente (usando poderes de especialista)104. De facto, é compreensível que os sectores sócio-culturais e económicos tivessem uma participação praticamente nula pois, na perspectiva desses sectores, ela não seria de grande utilidade pelo facto de a escola não
101 Colocámos aspas nesta designação porque não a estamos a considerar no seu sentido usual mas sim como
aquele que melhor serve a comunidade educativa, procurando processos eficazes para atingir a eficiência, privilegiando sempre os aspectos de natureza pedagógica.
102 Esta mesma opinião é veiculada por outros autores tais como N. Afonso (1994, 133 e 280).
103 Apesar do modelo de gestão democrática ter afastado da gestão um sector fortemente interessado no
processo educativo - os pais.
104 O facto de o normativo omitir a participação informal condiciona a acção dos diferentes agentes, no
ter poder de decisão ao nível curricular, por exemplo, e não ser possível articular os seus interesses com os da escola.
O modelo apresentado, até pela sua diferença relativamente à proposta da CRSE para a qual tinha havido um amplo debate, foi sujeito a muitas críticas durante a sua construção e mesmo depois. Assim, o decreto-lei n.º 172/91 integra algumas alterações em relação à versão apresentada ao CNE, que resultaram, em parte, das recomendações emitidas no parecer deste conselho105 e outras pelas pressões dos sindicatos106. O CNE considerou “indispensável procurar encontrar um modelo capaz de aliar a participação e a eficiência, a democraticidade e a mobilização da comunidade educativa, a estabilidade e a responsabilidade”. Destacou ainda a importância do modelo instituído pelo decreto-lei 769-A/76 na democratização do ensino, devendo-se considerar, no futuro, os aspectos positivos desse modelo. É referido também que os trabalhos da CRSE foram os antecedentes do decreto-lei n.º 172/91, apesar deste conselho entender que este modelo não segue, pelo menos substancialmente, os referidos trabalhos, afastando-se bastante em alguns pontos importantes.
As recomendações emanadas do CNE107 visam o cumprimento dos preceitos da LBSE, sem que haja qualquer ambiguidade, nomeadamente ao nível das competências dos órgãos de direcção e gestão. Sugere que os presidentes dos conselhos de escola e pedagógico sejam docentes, não devendo, no caso deste último, ser o gestor, para que as funções de consulta e de execução não se tornem ambíguas108.
Em relação ao órgão de gestão, foi recomendado um órgão colegial evitando a “unipessoalidade excessiva na gestão e [...] os perigos de conflitualidade com os órgão de direcção” (CNE, 1990), admitindo a possibilidade de este órgão colegial substituir o
105 O CNE deu parecer favorável ao projecto do modelo de administração e gestão escolar em 13 de
Dezembro de 1990, no entanto, esse mesmo parecer (n.º 4/90) integra recomendações significativas.
106 N. Afonso (1995: 111) considera que “o resultado final [do modelo da administração escolar] deixa
transparecer a tradicional influência dominante da corporação docente na conceptualização e desenvolvimento das políticas educativas”, exemplificando com a situação de paridade entre professores e restantes membros no conselho de escola. Para este autor, “o processo político que conduziu à [...] versão final [...] [do modelo] reduziu o potencial de inovação da reforma, criando as condições favoráveis à sua assimilação às práticas consuetidinárias da gestão democrática, possibilitando uma transição em continuidade” (id., ibid.).
107 Neste trabalho apenas vamos abordar as recomendações que consideramos mais pertinentes.
108 Estas recomendações foram quase totalmente consideradas na versão definitiva, apenas admite a
conselho administrativo109. Como o órgão de gestão é essencialmente técnico, são indicadas características desejáveis no perfil do gestor escolar.
O parecer do CNE foi importante para melhorar o documento, no entanto, o número de conselheiros que o aprovou não foi expressivo, tendo havido votos contra por discordarem do essencial do modelo proposto. Destaque-se, por exemplo, a posição de A. Teodoro que considerou que a aplicação do modelo seria um “grave retrocesso” na educação, e a de J. Formosinho, que apesar de votar favoravelmente o parecer, considerou que o modelo ficava “muito aquém do que é essencial para uma escola de sucesso” (CNE, 1990) recomendando a elaboração de outro diploma.
Após a publicação do decreto-lei 172/91, o ministério, continuando com o propósito de concretizar uma reforma o mais participada possível, e dado ter havido alguma resistência ao modelo proposto, solicita a alguns especialistas que emitam o seu parecer sobre o referido decreto-lei, especialmente no que se refere às diferentes objecções apontadas110. De entre essas objecções podemos referir algumas que considerámos mais pertinentes:
− a não avaliação do modelo instituído pelo despacho n.º 40/SEAE/75 e pelo decreto-lei n.º 769-A/76, e consequentemente o não aproveitamento do que esse modelo tinha de positivo;
− o modelo do decreto-lei n.º 172/91 retira aos professores o direito de elegerem o órgão de administração da sua escola;
− desvalorização dos órgãos de natureza pedagógica e ressuscitação do “reitor”111
;
− o director executivo, sendo o único que responde perante a administração, passa a exercer o controlo directo e eficaz da escola;
109 O chefe dos serviços de administração escolar passava a ter direito de participação neste órgão mas sem
direito a voto.
110 Justificando que as objecções referidas só têm servido para lançar dúvidas e desmobilizar os actores para
esta significativa mudança qualitativa, propondo, por isso, um debate mais alargado e rigoroso.
111 A este propósito R. Carneiro (2001: 334), Ministro da Educação de 1987 a 1991, período em que se
elaborou e publicou o decreto-lei n.º 172/91, refere que a nomeação de reitores era apoiada por alguns sectores do Conselho de Ministros, tendo até de “produzir documentos de interpretação jurídica da Lei de Bases para irem a Conselho de Ministros, para demonstrar que seria ilegal e, portanto, inconstitucional, materialmente inconstitucional, a nomeação de reitores” para que essa proposta não se tornasse possível.
− o director executivo gere e propõe-se alcançar objectivos definidos por pessoas alheias à realidade quotidiana da vida da escola;
− o modelo visa entregar o controlo das escolas aos interesses privados.
Por solicitação do Ministério ou por iniciativa própria, talvez pela esperança de reformar verdadeiramente o sistema educativo ou pelas expectativas sociais e políticas criadas desde a constituição do GT no contexto da CRSE, muitos especialistas foram fazendo análises do decreto-lei proposto.
Assim, J. Barroso (1995a: 48) refere que no decreto-lei n.º 172/91 o que está em causa é “uma visão integrada de administrar como acto e como fim que envolve toda a organização e seus actores” e não “uma divisão formal e hierárquica entre a tomada de decisão política e a sua operacionalização técnica” (id., ibid.). Considera ainda o mesmo autor que a
“hipervalorização de uma ‘racionalidade técnica’ de gestão [...] era já visível na proposta do grupo de trabalho [...]mas agravou-se bastante [neste decreto-lei] com a formulação que foi adoptada [...] (confiando a gestão de topo a um órgão