Teoricamente o modelo do decreto-lei n.º 115-A/98 assenta em princípios de democraticidade, de revalorização dos órgãos próprios da escola e de articulação de poderes entre esta e a administração central, visando maximizar recursos e responder com eficácia aos problemas locais (BÁRRIOS, 1999: 92). Porém, corroboramos a opinião de C. Estêvão (1999: 149) ao afirmar que este decreto-lei mantém “incólume a parte substantiva do poder e do controlo do Estado”, permitindo, deste modo, meras encenações
dramatizadas de autonomia através de um documento designado projecto educativo, o que
reforça a ideia de que esta autonomia não passaria de uma delegação política, não proporcionando nada de novo mas mantendo as escolas isomorficas, permanecendo a estratégia política para todo o sistema educativo nas mãos do Estado.
Apesar da transferência de poderes para as escolas ser hoje um fenómeno internacional que abrange quase todos os países industrializados e muitos que estão em vias de desenvolvimento (BARROSO, 2001a: 88), isso ainda não ocorreu em Portugal, pois as políticas de promoção da autonomia pressupõem iniciativas que permitam aumentar o poder de decisão na escola.
No entender de J. Barroso (1999a: 30), um dos princípios organizativos da administração deveria ser poderes locais fortes, escolas fortes, cidadãos participativos e
Estado atento e interveniente, o que é imprescindível para transformar a escola no “centro
das políticas educativas” referido no preâmbulo de decreto-lei. Contudo, os poderes conferidos aos actores pela administração são precários e através de um processo negocial (contratos de autonomia) que é desigual e a desfavor das escolas, sendo também contingente senão impossível, pelo menos para algumas escolas.
Assim, e como referimos anteriormente, a assembleia de escola é desprovida de poder150, sendo o conselho executivo, embora com poderes reduzidos, aquele órgão que “domina” a escola, quanto mais não seja porque é a ele que a maioria dos actores deve obediência hierárquica e também pelo facto de o conselho executivo dever obediência hierárquica à administração central. O primeiro estudo realizado sobre a implementação do decreto-lei n.º 115-A/98 indicia pouco entusiasmo por parte dos docentes relativamente
150 Basta ver o art. 10º do decreto-lei (que se refere às competências da AE) para se verificar que a
à assembleia de escola151, o que pode ter contribuído para aumentar o esvaziamento das competências deste órgão. O maior entusiasmo por participar nestas reuniões é proveniente dos sectores dos pais e do pessoal não docente que, embora critiquem o excessivo protagonismo dos professores, acham natural que estes exerçam maior influência por serem conhecedores dos assuntos (BARROSO, 2001b: 19-20)152.
Os representantes autárquicos nem sempre têm uma presença constante, talvez porque estejam numa posição de maior exposição e a quem naturalmente os diferentes sectores reclamam medidas, continuando a edilidade a privilegiar a comunicação com o conselho executivo. A. S. Fernandes (1999: 24) entende que as autarquias têm
“uma dificuldade logística de se fazer representar adequadamente em todas as escolas nos municípios onde existe um elevado número, o que implica que em muitos casos tenham de buscar substitutos alternativos a nível de freguesias ou então assegurar representações meramente simbólicas”.
Além disso, considera que “o representante do município está no órgão da escola equiparado a qualquer outro representante [...] [mas] substancialmente ele tem um peso institucional específico não suficientemente acautelado nesta representação”153 (id., ibid.).
Dadas todas estas condicionantes, nalguns casos a formalização da co- responsabilização da autarquia na educação não tem sido eficaz, tendo até prejudicado a resolução de problemas pelas vias informais anteriormente usadas.
Após uma tradição secular de centralização educativa que conduziu à crise da escola pública, e que se agravou com a massificação escolar, a publicação do actual modelo de administração criou grandes expectativas nos actores escolares no sentido de localmente se poder contribuir fortemente para a mudança das escolas. Tendo em conta a organização escolar definida por este decreto-lei, o órgão fundamental para fazer uma intervenção a nível local é sem dúvida a assembleia de escola por ter representantes dos diferentes parceiros educativos. Contudo, e como já referimos anteriormente, este órgão é desprovido de poder decisório ao nível da decisão da política da escola e, caso pretenda
151 Mas revelam não sentirem o seu poder ameaçado pela presença de outros elementos na composição deste
órgão.
152 A este propósito o CNE (1997: ponto 53) aquando da análise do projecto do Regime de Autonomia e
Gestão Escolar refere que a participação das diferentes entidades “tem que ter a natureza de parceria e não de mera colaboração como ressalta do teor de alguma legislação para onde agora se fazem remissões expressas”. Refere, ainda, existirem neste domínio “discrepâncias [...] entre o preconizado nos documentos preparatórios e as soluções propostas no texto em análise”.
alargar as suas competências para dar resposta à especificidade local, defronta-se sistematicamente com limitações legais demasiado estreitas. Sendo assim, a política escolar, que poderia e deveria ser assumida por este órgão, não pode ser definida localmente dado não se ter realizado uma efectiva descentralização de poderes.
Mantendo-se a centralização de poderes nos serviços centrais do Ministério da Educação, assume maior protagonismo a nível escolar o conselho executivo porque, em nome do cumprimento dos normativos, tem que se respeitar os orientações do Ministério154. O conselho executivo continua a ser o órgão a quem foram delegados alguns (poucos) poderes não podendo, por isso, seguir qualquer orientação significativa da assembleia de escola. É portanto oportuno pensar para que serve a assembleia. Se ela é criada para representar os interesses locais e procurar orientações para a escola convergentes para as problemáticas da comunidade que serve, como poderá ter uma acção circunscrita a um puzle normativo totalmente construído e limitada a um esfera de competências muito pequena e muito pouco abrangente? Nestas condições torna-se impossível realizar uma verdadeira intervenção a nível escolar.
Face ao que foi referido anteriormente, pode-se afirmar que a assembleia de escola é um mero órgão ornamental, servindo para mostrar que se dá voz a todos os actores educativos a qual é abafada pelos normativos, não alcançando qualquer eco nos diversos níveis da administração. O conselho executivo continua a ser o representante da administração a nível escolar155 e somente a quem tem que prestar contas.
Fazendo um balanço depois destes anos de implementação do modelo consignado no decreto-lei n.º 115-A/98 há já alguns aspectos a salientar. O primeiro refere-se à implementação de um modelo igual a todos os níveis de ensino não superior, enfatizando o 1º CEB e o pré-escolar que lhes proporcionou a constituição em agrupamentos sob a tutela de um único órgão de administração, facilitando a articulação
153 Na Dinamarca omitiu-se a representação do município dado ele se situar acima da escola (FERNANDES,
1999: 24).
154 O CE não sendo eleito pelo plenário da assembleia de escola deixa de estar na sua dependência. O CNE
(1997, ponto 54) recomendou que esta situação se alterasse dado contrariar as propostas do estudo preparatório e também o relatório da avaliação da implementação do modelo do decreto-lei n.º 172/91, acrescentando ainda que esta situação “afigura-se como mais adequada e responde de forma mais efectiva e sem excessos à aplicação do princípio de participação e representatividade”.
155 Embora este órgão tenha tido nos últimos anos um pequeno acréscimo de competências, por exemplo a
do trabalho em oposição ao isolamento em que se encontravam anteriormente. A constituição dos agrupamentos é um processo que parece irreversível independentemente do futuro do modelo consignado neste decreto-lei, podendo, eventualmente, vir a ser reorganizado no sentido de agrupar ciclos do mesmo sector de ensino.
Em todos os níveis de ensino, o modelo alcançou um dos objectivos a que se propunha que tinha a ver com a introdução de mudanças ao nível das estruturas escolares. Todavia, não cumpriu o essencial do que se propunha, nomeadamente a realização dos contratos de autonomia (até ao momento nenhum contrato foi estabelecido) e consequentemente o reforço da autonomia das escolas156. Para que isso acontecesse, muito do quadro legal existente teria que ser revogado e a administração central teria que ser reorganizada, devendo os diversos departamentos articular a sua acção por forma a convergir para a autonomização da escolas. Esta reorganização deveria ramificar-se ao nível das instituições de poder local para que estas se tornassem mais colaborantes e interventivas, pois, assim, contribuíam para um debate mais rico e profícuo nas reuniões da assembleia e poderia exercer-se pressão para reforçar verdadeiramente as competências deste órgão.
Apesar de nas duas últimas décadas a descentralização e a autonomia das escolas ter sido considerada uma verdadeira Terra Prometida (LIMA, 1999a: 71), o que aconteceu na realidade, segundo J. Barroso (1999b: 138), é que se “configurou, timidamente, um ‘modelo’ de administração [...] com um limitado grau de descentralização e um relativo alargamento da autonomia das escolas”, percorrendo, assim, “pequenos passos no sentido do reforço da dimensão local da educação, embora sem grande coerência política e com lógicas, por vezes, contraditórias”. Para incrementar essas medidas, este mesmo autor considera que têm que se realizar alterações mais profundas das “políticas, estruturas e práticas existentes”, destacando, como já referimos anteriormente, quatro domínios onde essas alterações devem ocorrer: poderes locais
fortes, escolas fortes, cidadãos participativos e Estado atento e interveniente (BARROSO,
1999b: 139-140).
156 Esta avaliação negativa relativamente ao aspecto essencial do decreto-lei levou a que a Fenprof, que
sempre manifestou muitas reservas ao decreto-lei, considerasse urgente uma revisão profunda do regime de autonomia e administração escolar (ALMEIDA in Jornal da Fenprof, Outubro 2001: 8).
Sem pretender estabelecer uma comparação entre os decretos-lei n.o 172/91 e n.º 115-A/98, vamos tentar interrelacionar, ainda que brevemente, os dois modelos relativamente a alguns aspectos que, no nosso ponto de vista, continuaram do primeiro para o segundo.
Apesar do modelo de administração escolar estatuído no decreto-lei n.º 172/91 não ter sido generalizado, os seus princípios e algumas das recomendações resultantes da sua avaliação foram projectados no novo modelo criado (pelo decreto-lei n.º 115-A/98, de 5 de Maio). De facto, se compararmos os organogramas 1 e 2 (anexos I e II) verificamos que são muito similares, contemplando algumas diferenças no que concerne às designações dos órgãos e às suas competências. O modelo publicado em 1998 manteve o órgão de direcção da escola, embora com outra designação, no qual têm assento representantes de diferentes sectores já anteriormente previstos no conselho de escola. De realçar que as competências desses órgãos os afastam significativamente de um verdadeiro órgão de direcção. Relativamente ao órgão de gestão manteve-se a possibilidade de ser exercida por um director, embora contemplando a alternativa de um órgão colegial. De salientar, contudo, que a designação/eleição dos órgãos de gestão propostos pelos dois decretos-lei seguem processos diferentes mas permanece a exigência de o director ou presidente do conselho executivo possuir formação especializada na área da administração escolar. Saliente-se também, que os dois modelos veiculam a responsabilização do órgão de gestão perante o órgão de direcção e perante a administração educativa. Todavia, todo o articulado dos dois diplomas elimina, ou pelo menos dilui, quase na totalidade a responsabilidades perante a direcção da escola. O conselho administrativo mantém a mesma estrutura e competências análogas, agindo com total independência relativamente aos outros órgãos, o que não é facilitador da construção da autonomia da escola.
Ao nível dos órgãos de gestão intermédia, é recomendável a mesma estrutura nos dois modelos (ex. departamentos), todavia o decreto-lei n.º 115-A/98 e a legislação suplementar proporciona maior autonomia à escola na constituição dos diferentes órgãos.
Relativamente à gestão horária para actividades de complemento e extracurriculares, também se mantém a atribuição de um crédito horário adequado à especificidade da escola.
A autonomia por contratualização proposta pelo CAA da experimentação do modelo do decreto-lei n.º 172/91, foi também retomada pelo decreto-lei n.º 115-A/98 ao propor os contratos de autonomia, constituindo para nós a imagem de marca deste modelo. Conjunturalmente a publicação dos dois decretos-lei também apresenta bastantes similitudes pois nenhum dos modelos foram resultado de uma mobilização social e pedagógica, à qual o Estado não poderia ter sido indiferente, mas, pelo contrário, foram impostos pelo Ministério, o que, porventura, os terá condenado ao fracasso.
2ª Parte
Sendo a escola uma organização socialmente construída é fundamental para a definição de cada contexto escolar a acção dos seus membros que, continuamente, vão reconstruindo esse contexto por processos colaborativos, negociais e até conflituais. S. Ball (1994: 25-26) entende que as escolas contêm os três tipos de organizações identificadas por R. Collins em 1975 - organizações hierárquicas, controladas pelos seus membros e comunidades profissionais, em tempos diferentes, em sectores diferentes ou em relação a actividades diferentes. O autor acrescenta que as escolas se encontram num lugar intermédio entre as organizações laborais hierárquicas e as organizações controladas pelos seus membros. Refere ainda que às vezes são dirigidas como se todos participassem e fossem organizações democráticas, e, noutros momentos, são burocráticas e hierárquicas sendo o topo da hierarquia a tomar decisões (id., ibid.).
Em Portugal as escolas sempre se regerem por uma grande normativização do Estado, mas, apesar disso, cada uma delas possui “grande capacidade de refracção em relação à intervenção normativista do Estado” (AFONSO, 1999: 56) e assumem lógicas próprias para o seu próprio funcionamento. Estas lógicas próprias, segundo N. Afonso, são cristalizadas em “rotinas e padrões de relacionamento estabilizados pelos jogos de poder entre os vários actores, e pelas necessidades específicas decorrentes da execução das tarefas organizacionais inerentes à concretização das actividades” (id., ibid.). Desta forma, as escolas têm uma dinâmica organizacional própria e alguma maleabilidade que lhes permite trabalhar os normativos, adaptando-os e assimilando-os à sua própria lógica, podendo, por vezes, reduzir ou anular os propósitos dos mesmos.
Dependendo da apropriação das normas e da sua implementação, a escola, ou qualquer outra organização, pode ser catalogada, segundo G. Morgan (1996:148) de diversas formas, tais como burocracia, tecnocracia, autocracia e democracia. A primeira categoria referencia uma forma de regulamentação através de regras e leis; a segunda ocorre quando o poder é frequentemente fluido tendo em conta as subidas e descidas de grupos ou indivíduos na estrutura do poder de acordo com o valor das suas contribuições técnicas; a terceira refere-se ao poder absoluto e frequentemente ditatorial; a quarta tem a ver com a distribuição do poder pelo povo157 (demos)158. Em todos estes modos de
157 Embora etimologicamente tenha este significado, na realidade nas democracias modernas o poder não é
caracterizar a escola existe um aspecto transversal que se manifesta de diferentes modos - o poder (MORGAN, 1996: 148).
Como a escola tem actores em acção concreta e, sempre que há acção concreta, existem relações de poder, vamos olhar a escola tendo como objecto central o poder que os seus actores detêm e o modo como o exercem, focalizando, em especial, e no que se refere à realidade portuguesa, os dois órgãos de topo da organização escolar - a assembleia de escola e o conselho executivo.
158 Em cada um dos casos, a postura de acção é, respectivamente, “Espera-se que façamos desta maneira”,
Capítulo 3: A organização escolar em análise
A nossa análise sobre a organização escolar vai ser focalizada em duas perspectivas que, do nosso ponto de vista, permitem uma tradução mais fidedigna da escola portuguesa, e também por se situarem em posições substancialmente diferentes numa escala de racionalidade da organização escolar. O modelo burocrático-racional e o modelo político são as perspectivas que adoptamos para o desenvolvimento deste trabalho e para a análise da escola, focalizando principalmente os poderes dessa organização, quer os que constam dos normativos quer os que resultam internamente pela interacção dos diferentes actores. Trataremos também com alguma acuidade as lideranças, fundamentalmente da assembleia de escola e do conselho executivo, bem como as estratégias adoptadas pelos actores nos processos de tomada de decisão. Numa fase mais adiantada do trabalho pretendemos confrontar a autonomia decretada com a autonomia
praticada no contexto de uma escola, tendo em conta, fundamentalmente, o poder de
decisão dos órgãos de direcção e/ou gestão.
Mas porquê o uso dos modelos que referimos? No capítulo seguinte propomo- nos mostrar que a escola portuguesa é fortemente caracterizada por atributos destes dois modelos, embora existam nela atributos de outros modelos igualmente com alguma prevalência. Reconhecemos que o desenvolvimento dos diferentes modelos (político, sistema social, ambiguidade e outros) contribuíram para se alcançar um conhecimento mais rico e profundo da escola portuguesa, especialmente os modelos compreensivos dado que todos eles, de modo diferenciado, “intentam captar a especificidade estrutural e funcional das organizações” (ESTÊVÃO, 2002b: 17)159. Contudo, optámos pelos modelos referidos pelo facto de a escola em Portugal ter tradição de funcionar seguindo rigidamente um conjunto de regras e normativos definidos centralmente, além de que sempre teve, e continua a ter, que dar conta dos resultados alcançados. Por outro lado, e seguindo, C. Estêvão (1998b), a escola é “atravessada por plurirracionalidades” decorrentes de diferentes ordens institucionais, e também “por novas divisões sociais, culturais e éticas, que a transformam num sistema micropolítico imensamente variável de contestação e desencontros” (ESTÊVÃO, 2002a: 83) onde é necessário recorrer
159 C. Estêvão (2002b: 17) refere que o boom metafórico também tem criado dificuldades no que concerne
ao tratamento teórico das organizações no contexto da globalização bem como o delimitar dos contornos dos impactos dessa globalização.
frequentemente a processos negociais e de gestão de poder por forma a tomar decisões ao nível da escola. Além disso, a problemática em estudo centra-se no poder, mais especificamente nas relações de poder entre dois órgãos de administração da escola. Ora, esta temática envolve a análise dos jogos de poder desenvolvidos na instituição escolar bem como os conflitos que daí podem decorrer, os processo de tomada de decisão e as negociações que lhe estão subjacentes e ainda as relações entre o detentor da autoridade e os detentores de outros poderes, porventura mais fortes que o poder formal. A. Afonso (2002: 36) refere que os estudos sociológicos, entre muitos outros contributos, têm mostrado que a escola é uma organização complexa, um espaço onde se actualizam relações de poder, de conflito e de negociação, um lugar onde se expressam interesses e perspectivas divergentes e objectivos não consensuais. Assim, todos os aspectos referidos apontam para uma análise das (micro)políticas da escola.
Por outro lado, as escolas portuguesas não são autónomas, sendo toda a sua actividade suportada por um conjunto de normas muitos precisas, definidas centralmente e iguais para todas as escolas. Em consequência desta conjuntura, a escola não tem poderes para definir opções e prioridades mas contempla num dos seus órgãos (assembleia) representantes de diferentes sectores, exteriores à instituição escolar, visando a integração da escola no meio. Este sentido dúbio existente no modelo de administração escolar vigente, ou porventura dele decorrente, leva-nos a pensar que os modelos burocrático- racional e político são os que mais se adequam à temática em investigação.