A evolução da gestão ambiental no setor rodoviário brasileiro

Para as obras de infra-estrutura, as diretrizes para a implantação da gestão ambiental foram bastante influenciadas pelas condicionantes presentes nas Licenças de Instalação (LI) de empreendimentos submetidos ao processo de licenciamento ambiental, conforme preconiza a Resolução Conama 237/97. O Plano Básico Ambiental (PBA) dispõe, de acordo com o empreendimento, de inúmeros planos e programas de controle e compensação ambiental.

Mesmo para obras de recuperação ou reabilitação de rodovias existentes, onde os impactos ambientais são pouco significativos e, conseqüentemente, não condicionados ao licenciamento ambiental prévio, as empresas construtoras ou de consultoria designadas a executar ou gerenciar tais empreendimentos, devem dispôr de instrumentos de gestão ambiental para atender as exigências prescritas nos editais de licitação, bem como atender as cláusulas contratuais, onde são previstas, além da obtenção das licenças e autorizações ambientais específicas, a elaboração de relatórios e documentos que demonstrem o tratamento das questões ambientais durante as obras, sobretudo no que concerne à utilização e desativação das áreas de apoio, ao tratamento dos resíduos, efluentes e substâncias perigosas, aos procedimentos de supressão de vegetação e à sua compensação, bem como programas de monitoramento da qualidade do ar e dos cursos d’água.

Küller (2005), que faz uma abordagem da gestão ambiental para empreendimentos da construção pesada e dispõe sobre as questões que envolvem a gestão ambiental de obras de engenharia, afirma que, mesmo contando com controles pré-determinados, tais empreendimentos apresentam processos distintos do setor industrial. Os colaboradores que exercem atividades rotineiras permanecem na obra por períodos restritos e os ambientes de inserção de empreendimentos civis apresentam características diversas, além de serem passíveis de constantes mudanças, tanto naturais como antrópicas. Para tanto, os instrumentos e sistemas da gestão ambiental de empreendimentos viários apresentam interfaces distintas e devem ser definidos na fase de projetos e identificados no planejamento e implantação das obras.

No sistema de transporte rodoviário brasileiro, os primeiros instrumentos de gestão iniciaram em 1991, quando o DNER, atualmente reestruturado e denominado DNIT, instituiu o Serviço de Estudos Rodoviários e Ambientais, responsável por assegurar o cumprimento das leis e normas ambientais em todas as fases dos projetos rodoviários federais.

No entanto, somente a partir de 1996, por conta de empréstimos contraídos do Banco Mundial, o então extinto DNER realizou o Programa de Descentralização e Restauração de Rodovias, onde as cláusulas contratuais relacionadas às questões ambientais necessárias à execução de obras rodoviárias federais, impulsionou o órgão a publicar suas primeiras diretrizes ambientais (ROCHA, 2006).

Em 2001, uma nova estrutura no sistema nacional do transporte é criada, onde o DNIT é então, o novo órgão responsável pela gestão no âmbito federal, não só de rodovias, mas dos modais ferroviário e aqüaviário de transporte. Neste mesmo ano, um importante passo foi dado no que se refere à gestão ambiental deste órgão, com a assinatura do convênio com o Centro de Excelência em Engenharia de Transportes (Centran), uma parceria entre o Ministério da Defesa e o Ministério dos Transportes, que ficou responsável em conceder uma assessoria técnica ao DNIT para a implantação do SGA do órgão. Foi criado um sistema informatizado para dar apoio ao planejamento ambiental dos empreendimentos rodoviários federais, envolvendo todas as atividades ambientais pertinentes. O Sistema de Apoio à Gestão Ambiental Rodoviária Federal (Sagarf) permite, além de acesso ao banco de dados relacionados às licenças e autorizações ambientais e imagens georreferenciadas, o treinamento dos técnicos e profissionais envolvidos, tanto no processo de licenciamento ambiental quanto nas funções administrativas à implantação gerencial do SGA no DNIT.

Em 2004, foi publicada a Resolução DNIT 06, criando a Coordenação Geral de Meio Ambiente (CGMAB), vinculada à Diretoria de Planejamento e Pesquisa, e responsável pelo gerenciamento ambiental dos empreendimentos de infra-estrutura e operação de transporte. Compete à CGMAB, entre outras atribuições, coordenar, controlar, administrar e executar as atividades de gestão ambiental dos empreendimentos de infra-estrutura e operação de transportes, bem como propor a política de gestão ambiental do DNIT.

Dando continuidade às atividades de gestão ambiental, o DNIT, também em parceria com o Centran, criou em 2004 o Programa Nacional de Regularização de Rodovias Federais Pavimentadas (Pronarf), fruto de diversas negociações com o Ibama e articulação com a Casa Civil do Palácio do Planalto, onde foram levantadas as condições ambientais atuais de mais de 56 mil quilômetros de rodovias, caracterizando, principalmente, as condições dos passivos ambientais; proximidades com áreas de conservação, terras indígenas e áreas legalmente protegidas; caracterização da vegetação e estágio de regeneração e conservação; e a existência de áreas de apoio (como canteiro de obras e jazidas) abandonadas.

Dentro deste programa são propostas atividades de gestão ambiental, que contemplam dentre outros procedimentos, o processo de regularização ambiental e a elaboração de projetos de recuperação ambiental, além de planos de atendimento a emergências. No entanto, para a realização destas atividades, são mobilizados técnicos do Exército e das superintendências regionais do DNIT distribuídas pelo país, em consonância com o dimensionamento dos recursos humanos, técnicos e financeiros disponíveis.

Dentre as obras gerenciadas pelo DNIT e com financiamento parcial do BID, a duplicação da BR 101 Sul, trecho entre Palhoça (SC) a Osório (RS), abrangendo 348 km de extensão, é um exemplo de obra onde coexiste o equilíbrio entre o progresso econômico, desenvolvimento social e a proteção ambiental. Iniciada em 2004, é a primeira obra de duplicação de rodovia federal que conta com gerenciamento ambiental durante as atividades de execução. A empresa consultora contratada, além de gerenciar atividades de supervisão ambiental, também é responsável pela implantação e monitoramento dos programas ambientais que compõem o PBA. De acordo com o DNIT, com as atividades de gerenciamento ambiental e supervisão das obras, 83% do total de ocorrências irregulares foi solucionado ou está sendo resolvido11.

Em 2005, iniciou-se no DNIT, por meio da CGMAB, o desenvolvimento do Plano Plurianual de Consolidação para Fortalecimento da Gestão Ambiental do órgão, integrante do Programa de Redução dos Custos de Logística, com o apoio do Banco Mundial. São integrantes deste plano os seguintes documentos:

• Manual de gestão ambiental de estradas;

• Diretrizes para reassentamento involuntário e o respectivo Termo de Referência e Plano de Relações Sociais;

• Diretrizes para projetos de Atendimento aos Povos Indígenas afetados por Empreendimentos Rodoviários.

O objetivo principal deste plano é consolidar e aprimorar o sistema de gestão ambiental do órgão com vistas a uma maior eficácia, com repercussões positivas sobre a sustentabilidade ambiental do setor de transportes e ampliar a competitividade da economia brasileira.

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Atualmente, a grande maioria dos órgãos rodoviários estaduais e empresas concessionárias, embora ainda não conte com um sistema de gestão ambiental consolidado, apresenta em sua estrutura organizacional, uma unidade específica para tratar de questões ambientais, como o Deinfra em Santa Catarina, o Agetop em Goiás, o Daer no Rio Grande do Sul, o DER em São Paulo e no Paraná, entre outros.

No Estado de São Paulo, em 1993, o DER/SP iniciou suas primeiras atividades de gestão ambiental com a introdução de medidas de controle de impactos ambientais e medidas mitigadoras na implantação de obras. Este impulso inicial deu-se, principalmente, com o desenvolvimento de estudos ambientais voltados aos processos de licenciamento ambiental das obras de duplicação da rodovia Fernão Dias (BR 381/SP), rodovias Prof. João Hipólito Martins (SP 209) e Marechal Rondon (SP 300).

Desde então, o DER/SP vem atuando nas questões ambientais voltadas ao transporte rodoviário, com a participação da criação da Comissão de Transportes no âmbito do Sistema Estadual de Meio Ambiente, e da elaboração e aprovação de Resoluções relativas à gestão de rodovias, como a Resolução SMA 81/98, que dispõe sobre licenciamento ambiental de atividades restritas à faixa de domínio, de conservação e melhorias de rodovias e sobre o atendimento de emergências decorrentes do transporte de produtos perigosos; a Resolução SMA 30/00, que dispõe sobre o cadastro e o licenciamento ambiental de áreas de apoio às obras rodoviárias fora da faixa de domínio e em locais sem restrições ambientais; e a Resolução SMA 33/02, que dispõe sobre a simplificação do licenciamento ambiental das atividades de conservação, manutenção e pavimentação de estradas vicinais em operação (SÃO PAULO, 2006c).

Atualmente o DER/SP conta com a Assessoria Ambiental ligada à Diretoria de Engenharia do Órgão, que é responsável por gerenciar todas as questões ambientais relacionadas a licenças, autorizações e atividades de obras e conserva das rodovias estaduais.

Em 2007, por meio do financiamento do BID, o DER/SP implantou o SGA definido como um sistema de gerenciamento que inclui a estrutura organizacional, as responsabilidades funcionais, as atividades de planejamento, as práticas e procedimentos, os processos e recursos para desenvolvimento, implementação, revisão e manutenção da Política Ambiental da instituição (SÃO PAULO, 2006c).

Outros órgãos rodoviários estaduais, como o Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais (DER/MG) e o Departamento de Edificações e Rodovias do Ceará (DERT/CE), também estão implantando sistemas de gestão ambiental e consolidando a

estrutura dos seus departamentos ambientais, contando com o apoio de financiamentos de organismos estrangeiros de crédito, como o BID, BIRD e JBIC (Japan Bank for Internacional

Cooperation), para a estruturação ambiental dos seus órgãos rodoviários12.

Verifica-se assim, que no setor rodoviário a estruturação formal dos assuntos ambientais é bastante recente e ainda vem enfrentando muitos desafios para gerir e regularizar as malhas viárias, sobretudo, quanto os aspectos legais, onde a maioria das rodovias ainda não apresenta licenças de operação. Este fato pode explicar em parte a pouca maturidade existente da gestão ambiental no setor rodoviário.

Portanto, é evidente a distância entre os objetivos do setor rodoviário que ainda está baseado num modelo predatório de desenvolvimento, a visão a curto prazo e os princípios e objetivos da política ambiental, que se preocupa, fundamentalmente, com a conservação dos recursos naturais e com o desenvolvimento sustentável preconizado a longo prazo. Levará ainda algum tempo para a implantação de um modelo de desenvolvimento sustentável ambiental e social no setor rodoviário onde o progresso e o crescimento econômico andem juntos com o uso racional dos recursos naturais (ROCHA, 2006).

Segundo a autora, verifica-se a necessidade de se criar um sistema de gestão ambiental formal e normatizado que otimize tempo e custos e que apresente instrumentos claros e facilitadores para a tomada de decisão, desde a primeira concepção de um pleito até a efetiva construção de uma rodovia.