Capítulo 2 – Instituições Financeiras Internacionais e a
3.3 A CONSTRUÇÃO DE SISTEMAS DE INDICADORES COMO ALTERNATIVA DE
3.3.3 A experiência brasileira na construção de sistemas
No campo do saneamento ambiental, a urgência de se estruturar um sistema de indicadores para avaliar as condições ambientais vem sendo reconhecida não só pela fragilidade dos indicadores existentes, mas, principalmente, devido à necessidade de se dispor de instrumentos confiáveis que respaldem o planejamento, o acompanhamento da execução e a avaliação da ação pública. O Plano Nacional de Saúde e Ambiente no Desenvolvimento Sustentável (COPASAD), publicado em 1995, refere-se, por diversas vezes, à importância de se estruturar um Sistema de Informação, com enfoque quantitativo e qualitativo, capaz de auferir, por meio de indicadores, “... as condições de saúde e ambientais, inclusive intra- urbanas, com a finalidade de subsidiar o estabelecimento de necessidades e de definir intervenções apropriadas.” (COPASAD, 1995, p.60).
Os dados disponíveis para avaliar as condições sanitárias têm sua origem nas Companhias Estaduais e Municipais de Água e Esgoto, nos Serviços Autônomos de Água e
Esgoto, (que hoje podem ser acessados através do Sistema Nacional de Informação em Saneamento - SNIS), em Pesquisas Nacionais de Saneamento, em Pesquisas Nacionais de Amostras Domiciliares-IBGE, ou ainda, nos Censos Demográficos realizados pelo IBGE. Os três primeiros utilizam como base espacial os estados e municípios, e os dois últimos os setores censitários. A forma como esses dados são obtidos tem levado a questionamentos quanto à sua confiabilidade. Além disso, muitas vezes eles são inadequados para uma avaliação mais precisa dos serviços de saneamento, embora nos últimos anos tenha havido um esforço maior por parte do IBGE para melhorar o conteúdo e a confiabilidade de suas informações. Um outro problema diz respeito às bases espaciais utilizadas, que não permitem identificar os diferenciais intra-urbanos, informação de reconhecida importância nos processos de avaliação, em face da distribuição extremamente desigual da infra-estrutura e dos serviços à população brasileira.
Para ilustrar tais situações, pode-se citar, como exemplo, um dos dados mais utilizados na área de saneamento: o percentual da população atendida por sistemas de abastecimento de água. Para chegar a tal dado, utiliza-se o número de domicílios ligados à rede de abastecimento. No entanto, é sabido que o fato de o domicílio estar ligado à rede não significa estar bem abastecido em termos de quantidade e qualidade de água. A intermitência do serviço, além de contribuir para a redução do consumo de água, tem colaborado para a deterioração da sua qualidade, em áreas onde o esgotamento sanitário também é deficiente.
Se, nas áreas de água e esgoto, os indicadores são limitados, na de limpeza pública essa limitação ainda é maior. A situação de drenagem urbana do País só foi investigada pelo IBGE na última Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB - 2000).
Heller e Araújo (1997), ao discutirem as estatísticas sobre os serviços de saneamento no Brasil, ressaltam que não existe um sistema de indicadores em saneamento, e sim levantamentos cujas informações são empregadas como indicadores. Esses levantamentos são realizados por diversas entidades, que adotam metodologias e enfoques diferentes. Os autores, ao realizarem uma análise comparativa do comportamento de alguns indicadores, obtidos por diferentes levantamentos, observaram que ocorre uma dispersão dos resultados, que é maior quanto maior o nível de desagregação espacial. Inclusive, chamam a atenção para a dispersão dos dados de cobertura da Região Metropolitana de Salvador (RMS) em esgotamento sanitário, cuja variação foi de 21%, segundo o XVIII Catálogo da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (CABES), a 40,5%, segundo o Censo Demográfico do IBGE.
Apesar dessas limitações, as pesquisas que vêm sendo desenvolvidas no Brasil, no campo do saneamento ambiental, podem contribuir para a definição de alguns elementos básicos de um sistema de indicadores.
A Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) e a Organização Pan-americana da Saúde (OPAS) vêm empreendendo esforços para o cumprimento da agenda definida no COPASAD sobre indicadores. Em agosto de 1998, por iniciativa dessas instituições, foi realizada a “Oficina de Indicadores de Saúde e Monitoramento Ambiental”, onde se discutiu a questão dos indicadores, por meio de um texto base elaborado pela OMS, intitulado Indicadores para
o estabelecimento de políticas e a tomada de decisão em saúde ambiental (VON SCHIRNDING, 1998). Dentre outras questões, foram discutidos aspectos teórico–conceituais sobre indicadores de saúde e ambiente e a urgência de seu desenvolvimento em função do Projeto de Vigilância Ambiental integrante do VIGISUS - Vigilância em Saúde (GALVÃO e outros, 1998). Como resultado, foram propostos indicadores que poderiam compor um sistema da vigilância da qualidade da água de consumo humano, a saber: cobertura dos serviços coletivos de abastecimento de água; qualidade da água distribuída através dos teores de cloro residual, índices de contaminação por coliformes, intermitência do serviço e formas de armazenamento da água; quantidade de água consumida por habitante; pressões no sistema distribuidor; e avaliação quantitativa e qualitativa dos mananciais.
Um dos trabalhos precursores sobre a temática de indicadores de saneamento, como já citado, foi o de Ajzenberg e outros (1986), que propuseram indicadores de caráter social para a definição de prioridades de obras de saneamento, a saber: atendimento (de água e esgoto);
saúde (mortalidade infantil e geral e por doenças infecto-contagiosas); e socioeconômicos (renda per capita e percentual da população de baixa renda). Tais indicadores foram agrupados em um único, através de ponderações e interpolação linear. Os resultados foram agrupados em faixas de prioridades.
Garcias e Nucci (1993), preocupados com a qualidade dos serviços de infra-estrutura urbana e saneamento, propuseram 76 indicadores de qualidade, estabelecidos com base na visão sistêmica. Os autores consideraram aspectos econômicos, sociais e de saúde pública, tendo como intenção contribuir no processo de planejamento das ações. Segundo os autores,
Os indicadores de saneamento foram determinados levando-se em consideração a correlação entre os indicadores específicos de saneamento (serviço de abastecimento de água, esgoto, drenagem urbana e de resíduos sólidos) e os indicadores gerais compostos pelos demográficos, sociais, de saúde e econômicos. Os indicadores de qualidade dos serviços urbanos de saneamento resultaram da interação desses indicadores, retratando os atributos esperados dos serviços de saneamento (GARCIAS e NUCCI, 1993, p. 716).
Apesar das dificuldades na obtenção de dados confiáveis, os autores ressaltam que o método é valioso como indicador das condições dos serviços de saneamento oferecidos à população e permite estabelecer a ordem de grandeza da deficiência do serviço.
Borja e outros (1994) propuseram uma metodologia para a priorização de áreas de intervenção em ações de saneamento ambiental que envolve a construção de um indicador único, composto por variáveis relacionadas ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza pública e drenagem urbana, seguindo recomendações de Ajzenberg e outros (1986). Também foi utilizada a técnica de superposição de cartas temáticas segundo Mc Harg (SOUZA, 1989).
A partir de 1995, o governo brasileiro, através do Programa de Modernização do Setor Saneamento (PMSS), do então Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), organizou o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), motivado pela necessidade de monitorar o desempenho operacional, administrativo e financeiro dos serviços de água e esgoto do País. O SNIS tem abrangência nacional e se apóia em banco de dados administrado na esfera federal, recebendo informações dos três níveis de governo. Ao analisar o conjunto de indicadores utilizados, percebe-se que o SNIS está voltado para avaliar o desempenho dos serviços citados com vistas à “revisão do atual modelo de gestão, no aumento da eficiência, na competitividade e na implementação de instrumentos de regulação e controle da atividade de prestação de serviço.” (MPO, 1998, s.p.) o que, em última instância, se vincula ao conjunto de medidas relacionadas à privatização dos serviços. Nota-se que tal sistema não conta com indicadores que avaliam a salubridade ambiental, a qualidade do serviço prestado, a satisfação dos usuários, além de não se referir aos outros campos do saneamento, como drenagem urbana, limpeza pública e controle de vetores.
Piza e Gregori (1999) propuseram um indicador de salubridade ambiental – ISA, que é calculado pela média ponderada de indicadores relacionados a abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos, controle de vetores, indicador regional de cada bacia e socioeconômicos (renda, educação e doenças respiratórias e hídricas). Os autores propõem componentes e variáveis para o ISA, que podem ser vistos no Quadro 5.
A fim de avaliar o desempenho e a eficiência das regionais da Companhia Catarinense de Águas e Saneamento (CASAN), Moreira (1997) utilizou oito indicadores relacionados com parâmetros físicos, comerciais, operacionais e financeiros. Esse modelo de avaliação de desempenho e eficiência trouxe, sob a perspectiva do autor, uma mudança na postura das gerências regionais com relação a produtividade e eficiência.
Quadro 5 – Variáveis e indicadores propostos por Piza e Gregori (1999), para o ISA – Índice de Salubridade Ambiental.
Componente Variável Indicador
Abastecimento de água (Peso: 30%)
Cobertura Proporção de domicílios urbanos atendidos. Qualidade da
água fornecida Proporção de amostras de água potável coletadas. Saturação dos
sistemas produtores
Issp= VPX(1+t)n/CP, sendo VP = volume produzido, CP =
capacidade de produção, t = taxa unitária de crescimento da demanda em n anos.
Esgoto sanitário (Peso: 20%)
Cobertura em coleta Proporção de domicílios atendidos por coleta de esgoto (rede ou solução individual).
Esgoto tratado Proporção de volume de esgoto tratado. Saturação do
tratamento Issp= VPX(1+t)
n/CT, sendo VP = volume produzido, CT =
capacidade de tratamento, t = taxa unitária de crescimento da demanda em n anos.
Resíduos sólidos (Peso: 20%)
Coleta de lixo Não informado pelos autores. Tratamento e
disposição final
Não informado pelos autores.
Saturação da disposição final
Não informado pelos autores.
Controle de vetores (Peso: 10%)
Dengue Definido em função de critérios de pontuação estabelecidos a partir da existência ou não da doença.
Esquistossomose Definido em função de critérios de pontuação estabelecidos a partir da incidência anual da doença.
Leptospirose Não informado pelos autores. Indicador
regional (Peso: 10%)
A definir pelos
comitês de bacia A definir pelos comitês de bacia.
Indicador socioeconômico (Peso: 10%)
Saúde Não informado pelos autores. Renda Não informado pelos autores. Educação Não informado pelos autores. Fonte: Piza e Gregori (1999).
Sarmento e outros (1999) estabeleceram indicadores de desempenho para os setores de abastecimento de água e esgotamento sanitário que abrangem os sistemas de produção e distribuição de água, esgotamento sanitário, atendimento ao usuário e impacto ambiental (Quadro 6).
O BNDES (1999) elaborou documento com o objetivo de propor indicadores para avaliar a adequação dos serviços prestados pelas concessionárias estaduais de saneamento, visando a atender ao que estabelece a Lei de Concessão dos Serviços Públicos No.8987/95. Esse dispositivo determina que um serviço, para ser adequado, deve satisfazer as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na prestação de serviços e modicidade das tarifas. Com base nesses requisitos, foi elaborada uma lista de indicadores técnicos, a qual, segundo os autores, pode ser adaptada e expandida em cada caso. Os indicadores selecionados, excetuando-se os gerenciais, são os registrados no Quadro 7.
Quadro 6 – Indicadores de desempenho para os setores de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário, segundo Sarmento e outros, (1999).
INDICADOR ABASTECIMENTO SISTEMA DE
DE ÁGUA
SISTEMA DE ESGOTAMENTO
SANITÁRIO
1 -Cobertura de abastecimento de água •
2 - Regularidade do abastecimento • 3 - Interrupções do abastecimento • 4 - Plano piezométrico • 5 - Atendimento ao cliente • • 6 - Níveis de perdas • 7 - Cadastro • • 8 - Aquisição de áreas • • 9 - Macromedição • •
10 - Qualidade de água distribuída •
11 - Licenciamento ambiental • •
12 - Riscos para terceiros • •
13 - Recuperação de vias públicas • •
14 - Vazamentos, extravasamentos, descargas • •
15 - Regularização de áreas • •
16 - Invasões de áreas • •
17 - Ruídos nas estações elevatórias, ETEs e ETAs • •
18 - Recuperação de áreas degradadas • •
19 - Cobertura de esgotamento sanitário •
20 - Qualidade dos efluentes das ETEs, ETAs • •
21 - Resíduos das estações de tratamento e
elevatórias • •
22 - Contribuintes especiais • •
23 - Aerossois nas ETEs • •
24 - Jurídico • •
25 - Balneabilidade das águas •
26 - Energia • •
27 - Transporte • •
28 - Reciclagem lodo, químicos • •
29 - Paisagismo • •
30 - Reclamações • •
Fonte: Sarmento e outros (1999).
Após os cálculos dos índices, seus valores são comparados a uma classificação previamente definida para cada índice.
Essa proposta do BNDES refere-se a sugestões para editais a serem utilizados no processo de desestatização das companhias estaduais de água e esgoto em curso no País. É importante notar que os indicadores sugeridos não envolvem outros componentes do saneamento, como os resíduos sólidos, a drenagem urbana e o controle de vetores, itens importantes para a salubridade ambiental e a saúde da população.
Quadro 7 - Indicadores propostos pelo BNDES (1999) para avaliar a adequação dos serviços prestados pelas concessionárias estaduais de saneamento.
Componente
do saneamento Índice Forma de obtenção
Abastecimento de água
Índice de cobertura – CBA CBA = nº de imóveis ligados à rede de
distribuição x 100/ nº total de imóveis edificados na área de concessão, ou
CBA = Extensão em Km de ruas com ligações X 100/extensão total de ruas na área de concessão Índice de qualidade da água - IQA Média ponderada das probabilidades de
atendimento às exigências dos parâmetros de turbidez, cloro residual livre, pH, fluoreto, bacteriologia.
Índice de regularidade do abaste-
cimento de água – IRA IRA = Σ ira/NPM, onde IRA = TPx X 100/TTA. TPx = tempo c/ pressão maior que 8mca. NPM = nº de pontos de medidas.
TTA = tempo total de apuração (semana, mês ou ano, dado em horas).
Índice de perdas no sistema de distribuição – IPD
IPD = [volume produzido (VAP) – volume fornecido (VAF)]X 100/VAP
Esgotamento
Sanitário Cobertura do sistema de esgotos sanitário – CBE CBE = nº de imóveis ligados à rede coletora x 100/ nº total de imóveis edificados na área de concessão, ou CBA = extensão em Km
de ruas com rede coletora X 100/extensão total de ruas na área de concessão.
Índice de obstrução de redes
coletoras – IORC IORC = média anual do número de desobstruções de redes coletoras /extensão da rede em Km. Calculado mensalmente.
Índice de tratamento de esgoto –
ITE ITE = volume de esgoto tratado X 100/volume de esgoto coletado. Índice de eficiência das estações de
tratamento de esgoto – IE da ETE
Analise periódica do efluente da ETE, segundo DBO, DQO, toxidade e teor de sólidos em suspensão ou sólidos suspensos totais, coliformes, entre outros.
Fonte: BNDES, 1999.
O Ministério da Saúde, para a construção do IDB – 97, elegeu três indicadores de saneamento: população urbana atendida com rede geral de abastecimento de água, de esgotamento sanitário e por coleta de lixo. Esse conjunto de indicadores se mostra muito limitado para avaliar as condições de saneamento, por não incluir itens relevantes, tais como: alternativas utilizadas de saneamento no meio rural, qualidade e freqüências dos serviços prestados à população, além da omissão de indicadores sobre drenagem das águas pluviais e de vetores transmissores de doenças, dentre outros (MS/OPAS, 1999).
Em 1999, a Coordenação de Vigilância Ambiental da FUNASA (COVAM) propôs um conjunto de indicadores para o sistema de informação da vigilância da qualidade da água de consumo humano da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) – o SISAGUA, tendo como metodologia de referência o modelo Forças Motrizes, Pressões, Situação, Exposição, Efeitos e Ações (FPEEEA), da Organização Mundial da Saúde (OMS). Para tanto, foi estabelecida uma
cadeia de causa e efeito de doenças relacionadas com a água, sendo selecionadas as seguintes enfermidades: hepatite A e E, intoxicação por agrotóxico e mercúrio e diarréias agudas. Foram realizadas sugestões de indicadores para cada item da cadeia de causa e efeito. No total, foram propostos 17 indicadores referentes às doenças diarréicas e Hepatite A e E, considerados relevantes para a vigilância da qualidade da água para o consumo humano, os quais estão destacados no Quadro 8.
Quadro 8 – Indicadores de vigilância da qualidade da água para consumo humano.
Efeito Indicador
Doenças
diarréicas 1. Qualidade bacteriológica da água (consumida e distribuída) 2. Turbidez da água 3. Níveis de cloro residual
4. Tratamento domiciliar da água
5. Atendimento da legislação de controle da qualidade da água 6. Atendimento da legislação de vigilância da qualidade da água 7. Instalações intradomiciliares
8. Cobertura da população em abastecimento de água 9. Cobertura da população em esgotamento sanitário 10. Cobertura da população em limpeza pública 11. Tratamento da água
12. Desinfecção da água 13. Consumo per capita de água
14. Regularidade do serviço de abastecimento de água 15. Intermitência do serviço de abastecimento de água Hepatite
A e E Dos itens de 6 a 10 e 13 e 5 16. Certificação dos operadores de Sistemas de Abastecimento de Água (SAS) 17. Taxa média de crescimento populacional
Fonte: MS/FNS/COVAM, 1999.
O Conselho Estadual de Saneamento do Estado de São Paulo (CONESAN), visando a atender às normas e aos regulamentos da Política Estadual de Saneamento no Estado de São Paulo, para avaliar a eficácia do Plano Estadual de Saneamento, elaborou o Indicador de Salubridade Ambiental (ISA), composto por seis indicadores relacionados às áreas de saneamento ambiental, socioeconômica, saúde pública e recursos hídricos. Esses indicadores têm o objetivo de verificar as condições de salubridade em âmbito municipal para a elaboração do Relatório de Salubridade Ambiental no Estado de São Paulo. Os indicadores que compõem o ISA são calculados por meio de expressões com médias aritmética ou ponderada. A pontuação do ISA varia de 0 a 100, e a ponderação dos indicadores é dada de acordo com a importância de cada um para a salubridade do meio (ALMEIDA, 1999).
Almeida (1999) propôs o Indicador de Salubridade Ambiental para Favela (ISA/F), tendo como inspiração o ISA mencionado anteriormente, incorporando, porém, a especificidade das condições de salubridade das favelas. O cálculo do ISA/F baseia-se na média ponderada de 14 indicadores (abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem,
coleta de lixo, vias de circulação, segurança geológica-geotécnica, densidade demográfica bruta, energia elétrica, regularização fundiária, varrição, iluminação pública, espaço público, renda e educação). Os critérios de cálculo dos indicadores são diferenciados entre médias aritméticas e ponderadas. A pontuação do ISA/F varia de 0 a 100, e a ponderação dos indicadores tem soma unitária.
Montenegro e outros (2001), seguindo a mesma linha do ISA, propuseram o Índice de Salubridade Ambiental para Belo Horizonte (ISA/BH) como ferramenta principal para elaboração do diagnóstico de salubridade ambiental do município, que deveria ser agregado ao Índice de Qualidade de Vida de Belo Horizonte (IQVU) e ao Índice de Vulnerabilidade Social (IVS), que já vêm sendo utilizados pela prefeitura municipal. O cálculo do ISA/BH, ainda em construção, pode ser feito por meio das funções somatória (média aritmética ponderada) ou produtória (média geométrica ponderada), utilizando-se de seis índices setoriais, que são calculados por médias simples ou ponderadas dos valores dos indicadores. Tanto o ISA/BH como os índices e indicadores têm valores entre 0 e 100, e os coeficientes de ponderação têm soma unitária. O ISA/BH apresenta os índices de abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos e drenagem urbana, e, diferentemente do ISA e do ISA/F, incorpora os índices saúde ambiental e salubridade da habitação.
Dias (2003), visando a contribuir na proposição de instrumentos de avaliação de programas e políticas de saneamento, propôs o Índice de Salubridade Ambiental em Áreas de Ocupação Espontânea (ISA/OE). A autora agrupou um conjunto de indicadores em sete componentes: abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos, drenagem urbana, condições de moradia, condições socioeconômicas-culturais e saúde ambiental. Foram utilizados um total de 23 indicadores (Quadro 9). Em face da variabilidade dos valores, os indicadores sofreram homogeneização, que foi feita por interpolação linear, a partir da média e do desvio padrão, de forma que variassem entre 0 e 100. Com a média aritmética dos indicadores, calculou-se os sub-índices de cada componente e, com a média ponderada destes, obteve-se os ISA/OE de cada uma das nove áreas estudadas no município de Salvador.
Para a construção do ISA/OE, a autora partiu do pressuposto de que a salubridade ambiental está relacionada não só às condições materiais, mas também às sociais, essas últimas vinculadas à situação socioeconômica e cultural, como a renda, os níveis de escolaridade, os hábitos higiênicos, dentre outros.
Quadro 9 – Condições, componentes, variáveis e indicadores propostos por Dias (2003), para o ISA/OE – Índice de Salubridade
Ambiental em Áreas de Ocupação Espontânea.
CONDIÇÃO COMPONENTE VARIÁVEL INDICADOR
MATERIAL
Abastecimento de Água (IAA)
Origem da água no
domicílio Domicílios atendidos com rede pública (%) iOA Freqüência do
abastecimento no domicílio Domicílios em que nunca ou raramente falta água (%) iFA Quantidade de água
utilizada no domicílio Consumo médio per capita de água (L/hab.dia) iQA Qualidade da água da rede Amostras de água sem coliformes termotolerantes (fecais) da rede de distribuição (%) iCF Esgotamento
Sanitário (IES)
Destino dos dejetos sanitários do domicílio
Domicílios com destinação adequada dos dejetos
sanitários (%) iDS
Destino das águas servidas do domicílio
Domicílios com destinação adequada das águas servidas
(%) iAS
Resíduos Sólidos
(IRS)
Regularidade da coleta de
lixo no domicílio Domicílios com coleta regular de lixo (%) iFC