1.6 AS POLÍTICAS DE SANEAMENTO E SEU CARÁTER SOCIAL
1.6.2 Construindo os princípios de uma política pública de saneamento
O conceito de saneamento, como qualquer outro, vem sendo socialmente construído ao logo da história da humanidade, em função das condições materiais e sociais de cada época, do avanço do conhecimento e da sua apropriação pela população. A noção de saneamento assume conteúdos diferenciados em cada cultura, em virtude da relação existente entre homem-natureza, e também em cada classe social, relacionando-se, nesse caso, às condições materiais de existência e ao nível de informação e conhecimento.
Menezes (1984), ao discutir as relações entre saneamento básico, saúde pública e qualidade de vida, destaca que as ações de saneamento existem desde os primórdios da humanidade e que a História tem registrado os avanços e recuos do conhecimento, seguindo a evolução e a decadência das civilizações. O autor registra um grande retrocesso na Idade
Média na Europa, quando ocorreu o que ele chamou do “esmagamento da minoria que detinha os atributos do conhecimento” (ibid., p. 56), o que gerou insalubridade ambiental e epidemias. Foram os romanos que deixaram o maior legado da história da engenharia sanitária, ao construírem sistemas de abastecimento de água. Muitas cidades antigas, inclusive Roma, possuíam sistemas de esgoto. No entanto, o acesso a esses serviços não era universal, o que gerava problemas de saúde pública (ROSEN, 1994).
Com o declínio do mundo grego-romano na Idade Média, a cultura urbana e a prática sanitária também declinam (ROSEN, 1994).
As transformações que ocorreram no tempo medieval conduziram ao período do chamado Mercantilismo (1500–1750), que representou a aurora de um novo momento na História da Humanidade, o período moderno, quando se registraram os primórdios da ciência e a saúde pública se desenvolveu. O comércio e a indústria cresceram e, com eles, emerge uma nova classe social, a burguesia. As cidades também cresceram e passaram a ser monitoradas por meio de informações estatísticas. É nesse ambiente que se consolidam os governos centrais e o Estado nacional. Esses governos, algumas vezes, assumiam as ações de saúde pública, mas, no geral, cabia à comunidade local cuidar dos problemas de saúde (ROSEN, 1994).
O abastecimento de água também se mostrou um problema em face do crescimento das cidades. Apenas no século XVII mais residências passam a contar com ligações de água. No período que vai do final do século XVII e início do XVIII, passam a ser criadas companhias privadas para a administração dos serviços de água (ROSEN, 1994).
Foucault (1979), ao estudar as origens da medicina social e da medicina urbana2 no mundo ocidental, destaca que, no século XVII, tanto na França como na Inglaterra, a única preocupação sanitária do Estado era com as estatísticas de saúde, não havendo, portanto, intervenções efetivas para elevar o nível de saúde da população, ao contrário do que ocorria na Alemanha, onde já existia uma preocupação nesse sentido. O autor registra que, na França, a medicina social só aparece no século XVIII, quando passa a ocorrer o que ele chamou de “pânico urbano”, causado pelo estado de degradação das cidades. É daí que surgem a noção de higiene pública e o sonho político-médico da boa organização sanitária das cidades. Naquela época, segundo Foucault, a medicina urbana preocupava-se com a análise das regiões
2 O autor defende que a formação da medicina social passou por três etapas: a medicina do Estado, a medicina urbana e a
medicina da força do trabalho. A medicina urbana é definida como a que trata não dos homens, corpos e organismos, mas das coisas (ar, água, decomposições, fermentos), uma medicina das condições de vida e do meio de existência, que já delineia a noção de “meio” dos naturalistas do final do século XVIII.
de amontoamento, de confusão e de perigo no espaço urbano. Buscava-se também o controle da circulação das coisas ou dos elementos como a água e o ar.
Dessa crença, surgem diversas ações no espaço das cidades, para permitir a boa circulação do ar e “manter o bom estado de saúde da população” (ibid., p. 90).
A Revolução Industrial no século XIX gerou uma série de transformações na cidade: crescimento demográfico, mudanças nos meios de produção, modificações na divisão social do trabalho, especializações dos setores urbanos, alterações nos sistemas de transporte etc. Novas funções da cidade geram uma nova ordem. Abrem-se grandes artérias para circulação, criam-se estações. Os subúrbios são ocupados pela classe média e operária, e os arredores pelas indústrias. A condição de vida do proletariado passa a ser uma preocupação, devido à insalubridade do meio. Assim, a nova ordem e a nova cidade passam a ser objeto de observação e reflexão. É justamente nesse momento que surge o pré-urbanismo como disciplina, tendo, inclusive, como primeiros urbanistas justamente os médicos sanitaristas e biólogos (CHOAY, 1979).
Engels (1975), no seu texto clássico “As grandes cidades”3, ao fazer uma descrição detalhada das condições materiais e sociais da classe operária na Inglaterra no século XIX, desnuda a situação de saneamento da época, revelando os seus vínculos com o processo de acumulação capitalista, que se dava por meio de um intenso processo de industrialização e exploração da força de trabalho. Naquele momento, a Inglaterra efetuava a sua segunda Revolução Industrial, e Engels procura retratar a problemática das cidades por meio da condição de moradia, saneamento, alimentação, salário e vestuário. O autor ressalta, ainda, o contraste social revelado no espaço urbano, considerado como reflexo do modo de produção capitalista (FREITAS, 1996).
Embora a palavra saneamento não tenha sido utilizada por Foucault e Engels, as abordagens dos autores permitem perceber que as preocupações sanitárias se ampliam com a chegada da cidade industrial e que a forte relação entre produção da cidade, condições de saneamento e nível de saúde da população se mantinha. Permitem ainda concluir que existia uma visão antropocêntrica das questões de salubridade, ou seja, que era necessário sanear a cidade para promover a saúde do homem e garantir a reprodução social nos moldes capitalistas de produção, não existindo, portanto, referência à questão do controle da poluição para a proteção dos ecossistemas.
Rosen (1994), ao tratar da chamada Era Bacteriológica (1875–1950), observa que, embora desde a antiguidade já existisse a compreensão de que as doenças infecciosas eram transmitidas por contágio e causadas por agentes vivos, foi somente na segunda metade do século XIX que a Teoria dos Miasmas passa a ser mais fortemente questionada, quando os estudos sobre a relação entre microrganismos e doenças contagiosas e epidêmicas tiveram maior importância. Esse avanço permitiu o desenvolvimento de uma Saúde Pública mais “racional”4, em que as ações de quarentena, de controle de doenças, do saneamento ambiental puderam ser mais bem discriminadas, permitindo um declínio substancial das enfermidades e da taxa de mortalidade na primeira década do século XX e elevando a esperança de vida.
Lima (2001) esclarece como, ao longo dos séculos, o saneamento foi tratado. Segundo a autora, no final da Idade Média, já existia uma relação, mesmo que intuitiva, entre saneamento do meio e processo de doença, concepção que se manteve nos século XVII, com a Teoria dos Miasmas. No século XVIII, a causa das enfermidades era entendida pelas condições de vida e trabalho das populações e, com o advento da microbiologia, a concepção “ambiental” foi substituída pela “biológica”, subestimando-se a importância do ambiente físico e social.
Essa rápida abordagem histórica permite perceber que, apesar dos avanços e recuos, as ações de saneamento sempre tiveram uma íntima relação com as ações de saúde pública. Essa relação está contemplada na definição clássica de saúde pública, a seguir apresentada
Saúde pública é a ciência e a arte de prevenir doença, prolongar a vida e promover saúde e eficiência física e mental, através de esforços organizados da comunidade para o saneamento do meio, o controle das doenças infecto-contagiosas, a educação do indivíduo em princípios de higiene pessoal, a organização dos serviços médicos e de enfermagem para o diagnóstico precoce e tratamento preventivo das doenças e o desenvolvimento da maquinaria social, de modo a assegurar a cada indivíduo da comunidade um padrão de vida adequado à manutenção da saúde (WINSLOW
apud MENEZES, 1984, s.p.)
Uma vez que os países ditos centrais, como EUA., França, Inglaterra e Alemanha, dentre outros, conseguiram atingir níveis elevados de condições sanitárias das suas cidades, o saneamento deixou de fazer parte do elenco de preocupações dos governos e da população desses países. Porém a poluição dos recursos hídricos, pelo lançamento de esgotos domésticos e industriais, e a poluição do ar, pelas emanações gasosas, principalmente por monóxido de carbono, tomaram a cena da problemática da saúde pública, fazendo emergir novas enfermidades e todo um movimento relacionado ao controle da poluição e à defesa do meio
4 Neste ponto, é importante uma articulação com as idéias de Foucault sobre a necessidade da racionalização para manter o
”bom estado da saúde da população” e para garantir a boa organização da cidade, esta, palco imprescindível para a reprodução do capital.
natural. No entanto, nos países ditos em desenvolvimento e nos sub-desenvolvidos, como os da América Latina e do continente africano, ainda persistem níveis baixos de saneamento, o que tem determinado altas taxas de morbi-mortalidade, principalmente da população infantil. Nesses países, o saneamento ainda se constitui em uma importante medida de saúde pública.
Do exposto, percebe-se que, ao longo do tempo, as preocupações no campo do saneamento passam a incorporar não só questões de ordem sanitária, mas também ambiental. A visão antropocêntrica de antes perde a sua força e dá lugar a uma perspectiva mais integral e, porque não dizer, holística. Certamente por isso, o conceito de saneamento passa a ser tratado em termos de saneamento, saneamento básico e saneamento ambiental.
Contudo, esse avanço do conceito não deixou de trazer conseqüências negativas para os países em desenvolvimento, uma vez que ocorre o enfraquecimento da noção de saneamento como uma medida fundamental de saúde pública, fortalecendo-se, em contrapartida, a noção do saneamento como um componente da infra-estrutura das cidades, e, portanto, devendo seguir a lógica de sua implantação5. O Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) tratam as ações de saneamento nos países em desenvolvimento no âmbito da “pasta” de infra-estrutura. O afastamento das ações de saneamento do campo da saúde pública repercutiu no distanciamento dessas ações do campo da política social, onde o dever do Estado perante a sua promoção seria mais amplo.
Saindo da discussão do saneamento no âmbito mais global, ou seja, de sua inserção no campo da infra-estrutura, da saúde pública e da produção de uma cidade salubre, capaz de garantir a reprodução do capital, e partindo para abordar o conceito estrito de saneamento, observa-se que, ao longo do tempo, essa ação tem sido entendida e tratada segundo lógicas vinculadas aos contextos político e social de cada época.
A definição clássica de saneamento explicita ser essa ação “o conjunto de medidas que visam a modificar as condições do meio ambiente, com a finalidade de prevenir doenças e promover a saúde” (MENEZES, 1984, p.26). Moraes (1993), ao considerar o conceito de meio ambiente6 muito amplo, passa a introduzir, nessa definição, o conceito de salubridade ambiental, permitindo, com isso, uma definição mais precisa. Assim, para esse autor, saneamento é o conjunto de ações e medidas que visam à melhoria da salubridade ambiental, com a finalidade de prevenir doenças e promover a saúde. A noção de saneamento está ligada
5 A infra-estrutura segue uma lógica de implantação de grandes intervenções, normalmente delegadas à iniciativa privada, o que
impõe um modo de execução que segue os moldes empresariais.
à de higiene e, uma vez que a palavra higiene significa algo relativo à saúde (FERREIRA, 2000), então, a noção de saneamento relaciona-se à noção de saúde.
Menezes (1984) faz uma distinção entre “saneamento básico”, que seria uma restrição do conceito para designar as ações direcionadas ao controle dos patogênicos e seus vetores, e “saneamento ambiental” que teria um sentido mais amplo, para alcançar a administração do equilíbrio ecológico, relacionando-se, também, com os aspectos culturais, econômicos e administrativos e medidas de uso e ocupação do solo. Moraes (1993) define saneamento básico como:
O conjunto de ações, entendidas fundamentalmente como de saúde pública, compreendendo o abastecimento de água em quantidade suficiente para assegurar a higiene adequada e o conforto, com qualidade compatível com os padrões de potabilidade; coleta, tratamento e disposição adequada dos esgotos e dos resíduos sólidos; drenagem urbana de águas pluviais e controle ambiental de roedores, insetos, helmintos e outros vetores e reservatórios de doenças (ibid., s.p.).
Na Constituição do Estado da Bahia, saneamento básico é uma ação entendida fundamentalmente como de saúde pública, que compreende abastecimento de água, coleta e disposição adequada dos esgotos e do lixo, drenagem urbana de águas pluviais, controle de vetores transmissores de doenças e atividades relevantes para a promoção da qualidade de vida (BAHIA, 1989).
Em 1991, o Projeto de Lei n. 053/91 considera saneamento ou saneamento ambiental como
O conjunto de ações socioeconômicas que tem por objetivo alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental, por meio do abastecimento de água potável, coleta e disposição sanitária de resíduos líquidos, sólidos e gasosos, promoção da disciplina sanitária do uso e ocupação do solo, drenagem urbana, controle de vetores e reservatórios de doenças transmissíveis e demais serviços e obras especializados, com a finalidade de proteger e melhorar as condições de vida, tanto nos centros urbanos, quanto nas comunidades rurais e propriedades rurais mais carentes (BRASIL, 1991, p. 1).
Moraes (1993) propõe outra definição, incorporando o controle do excesso de ruídos e fazendo algumas simplificações. Assim, o saneamento ambiental seria:
O conjunto de ações que visam alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental, por meio de abastecimento de água potável, coleta, tratamento e disposição sanitária de resíduos líquidos, sólidos e gasosos, prevenção e controle do excesso de ruídos, drenagem urbana de águas pluviais, promoção da disciplina sanitária do uso e ocupação do solo, controle de vetores de doenças transmissíveis e demais serviços e obras especializados (ibid., 1993, s.p.).
Em 1999, a FUNASA passa a adotar um conceito de saneamento ambiental muito próximo do definido pelo Projeto de Lei n. 053/91 da Câmara dos Deputados:
O conjunto de ações socioeconômicas que tem por objetivo alcançar níveis de salubridade ambiental, por meio do abastecimento de água potável, coleta e
disposição sanitária de resíduos sólidos, líquidos e gasosos, promoção da disciplina sanitária de uso do solo, drenagem das águas pluviais, controle de doenças transmissíveis e demais serviços e obras especializada, com a finalidade de proteger e melhorar as condições de vida urbana e rural (FUNASA, 1999, s.p.).
Do exposto, percebe-se que, no Brasil, existem várias definições para saneamento, desde o saneamento propriamente dito, passando pelo saneamento básico até o saneamento ambiental. Essas definições têm sido muito vinculadas ao enfoque dado à política de saneamento vigente. No âmbito do então PLANASA, as ações de saneamento básico restringiam-se ao abastecimento de água e esgotamento sanitário, embora, na mesma época, a Fundação SESP utilizasse um conceito mais amplo, que envolvia também os resíduos sólidos e o controle de vetores. Em 1999, a FUNASA introduz o conceito de saneamento ambiental nos termos definidos anteriormente, o qual também era utilizado pela Organização Pan- Americana da Saúde. Recentemente, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministério das Cidades, ao propor a Política Nacional de Saneamento Ambiental (PNSA), introduziu o conceito de saneamento ambiental como:
[...] o conjunto de ações técnicas e socioeconômicas, entendidas fundamentalmente como de saúde pública, tendo por objetivo alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental, compreendendo o abastecimento de água em quantidade e dentro dos padrões de potabilidade vigentes, o manejo de esgotos sanitários, resíduos sólidos e emissões atmosféricas, a drenagem de águas pluviais, o controle ambiental de vetores e reservatórios de doenças, a promoção sanitária e o controle ambiental do uso e ocupação do solo e prevenção e controle do excesso de ruídos, tendo como finalidade promover e melhorar as condições de vida urbana e rural (SNSA, 2003. s.p.).
No entanto, em face das condições administrativas e financeiras do Ministério das Cidades, para fins da PNSA do Governo de Luiz Inácio Lula da Silva, foi feito um recorte nesse conceito, passando a ser tratado como:
[...] o conjunto de ações socioeconômicas que visa alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental, por meio de abastecimento de água potável, coleta, tratamento e disposição sanitária de resíduos líquidos, sólidos e gasosos, drenagem urbana de águas pluviais, controle ambiental de roedores, insetos, helmintos e outros vetores e reservatórios de doenças, promoção da disciplina sanitária do uso e ocupação do solo, com a finalidade de promover e melhorar as condições de vida urbana e rural (SNSA, 2003, s.p.).
Embora o conceito de saneamento ambiental seja mais apropriado para a realidade contemporânea, principalmente das grandes cidades e metrópoles, uma vez que, na atualidade, as questões de saúde pública estão para além do abastecimento de água e do esgotamento sanitário, envolvendo outros itens como o nível de ruídos e a poluição atmosférica, no presente estudo, optou-se por trabalhar com o conceito de saneamento entendido como o conjunto de ações, fundamentalmente de saúde pública, que visam a alcançar níveis
crescentes de salubridade ambiental, por meio de abastecimento de água potável, coleta, tratamento e disposição sanitária de resíduos líquidos e sólidos, drenagem das águas pluviais, e controle ambiental de roedores, insetos, helmintos e outros vetores e reservatórios de doenças, promoção da disciplina sanitária do uso e ocupação do solo, com a finalidade de promover e melhorar as condições de vida urbana e rural. No entanto, para fins de avaliação do Programa Bahia Azul e dos serviços de saneamento na cidade do Salvador, objeto deste trabalho, optou-se por trabalhar apenas com os componentes do abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem das águas pluviais e limpeza pública.
Desta rápida incursão sobre o processo de construção do conceito de saneamento pode- se perceber que ele, como dito anteriormente, está submetido e condicionado ao próprio processo de construção do conhecimento ao longo da história, que tem se pautado por movimentos de continuidade e descontinuidade, movimentos esses que não se dão de forma neutra e estão inseridos na complexidade do contexto social e político do momento. Foucault (1992), como genealogista, ao refletir sobre “as palavras e as coisas”, observa que os conceitos e as teorias são limitados e aproximados, construídos pelo homem a partir de uma cultura, e que a produção do conhecimento não se dá de forma neutra, estando inserida no contexto político e social onde está se processando. Para o autor, todo pensamento se estrutura a partir de um espaço de ordem que se vincula à cultura: cultura que permite a proximidade das coisas, que estabelece o quadro de seus parentescos e a ordem segundo a qual é preciso percorrê-la; que reflete as similaridades ou equivalências que fundam e justificam as palavras, as classificações e as trocas.
Para Prigogine e Stengers (1997)
A ciência faz parte do complexo de cultura a partir da qual, em cada geração, os homens tentam encontrar uma forma de coerência intelectual. Ao contrário, esta coerência alimenta em cada época a interpretação das teorias científicas, determina a ressonância que suscitam, influencia as concepções que os cientistas fazem do balanço da sua ciência e das vias segundo as quais devem orientar sua investigação (ibid., 1997, p. 1)