Além desse debate acerca dos mecanismos de difusão e de variáveis dependentes ou independentes, a literatura discute bastante o que considerar como elementos explicativos do processo de difusão que irão se relacionar com os mecanismos mencionados. Berry e Berry desenvolveram um modelo de difusão que unifica duas perspectivas, a de fatores externos e a de determinantes internos (BERRY; BERRY, 2007).
Sobre fatores externos os autores revisam os modelos de difusão focando nas diferenças dos mecanismos e seus canais de comunicação e como ocorre influência ao longo de unidades. Os modelos analisados são os seguintes: interação nacional, regional de difusão, líderes e retardatários, de isomorfismo e de influência vertical.
O modelo de interação nacional assume a existência de uma rede nacional de comunicação entre estados, presumindo que servidores de estados interagem com servidores de outros estados, sendo que a probabilidade de que um estado adote um programa seria proporcional ao número de interações entre servidores. A lógica consiste em um sistema social (de um dado tamanho) em que há comunicação e aprendizado. Recentemente, a lógica sob o modelo de interação nacional tem sido modificada para refletir um reconhecimento acerca das diferentes atuações das associações profissionais que encorajam interação ao longo dos estados, envolvendo alguns estados mais que outros (Ibidem).
Já o modelo regional de difusão diferencia-se do modelo anterior, pois enquanto o modelo de interação nacional assume que estados interagem com outros em uma base nacional, o modelo regional considera que estados são influenciados por outros que estejam geograficamente mais próximos, tendo inclusive quem entenda que só há difusão nos casos em que os estados dividam fronteiras (modelos de vizinhança). Por outro lado, pode-se considerar também a possibilidade de as inovações serem difundidas dentro de regiões em que os estados estejam inseridos (modelos de regiões fixas). O aprendizado e a competição são a base para a difusão. Além disso, a propensão à cópia dentro de uma mesma região pode ser entendida como um processo em que estados estão sob as mesmas condições econômicas
30 e sociais, facilitando a realização de analogias de que as ações adotadas gerarão efeitos similares, em uma noção de competição entre estados, o que gera respostas imediatas a mudanças ocorridas em estados vizinhos. A diferença entre os modelos de vizinhança e regiões fixas reside ainda na questão dos canais de influência. O último assume que todos os estados dentro da mesma região vivenciem os mesmos canais de influência. Já o primeiro entende que cada estado tem um conjunto único de referência acerca de inovações. Apesar dessas diferenças é mais realístico pensar na conjunção de ambas as possibilidades, especificando que o nível de influência dependa ainda da distância entre os dois estados (Ibidem).
Além desses dois modelos, os autores discorrem sobre outros três modelos. O modelo líderes e retardatários assume a existência de estados pioneiros e outros que copiam, em que se presume que liderança é algo regional, em que estados pegam dicas de um ou mais estados pioneiros dentro de uma região geográfica. Entretanto, pode-se entender também a possibilidade de que um estado líder adote um programa, aumentando a possibilidade de outros estados adotarem, independentemente da localização geográfica. Contudo, esse modelo seria falho diante da dificuldade em se identificar estados que sejam pioneiros, e estados que os seguirão. Portanto, sem um referencial teórico anterior que permita classificar os estados, esse modelo é pouco testável. Nesse modelo, o canal de difusão é o hierárquico, em que se compreende, por exemplo, que estados mais desenvolvidos economicamente estão mais propensos a liderar adoções inovadoras, tendo-se essa noção de hierarquia dos estados mais desenvolvidos para os menos desenvolvidos. Entretanto, percebe-se que assumindo essa questão de desenvolvimento econômico, pode se tratar na verdade de um fator determinante interno, não existindo influência de um estado sobre o outro necessariamente (Ibidem).
O modelo de isomorfismo entende que um estado é mais propenso a tomar como referência uma inovação de outros estados que sejam similares, provendo-se assim uma melhor informação sobre a natureza de uma política e as prováveis consequências de se adotá- la. Isso acaba tendo alguma relação com uma noção geográfica de região, mas outras vezes similaridades não têm relação com a proximidade geográfica. Pode-se ter também uma questão de similaridade ideológica que influencia na adoção de inovações. Nesse caso, a difusão ocorre por canais de conexão cultural associada e histórica, esperando-se difusão baseada em características econômicas e geopolíticas (Ibidem).
Por fim, o modelo de influência vertical enxerga a emulação em estados como a forma de um processo horizontal, mas se tratando de políticas nacionais, por exemplo. O governo
31 nacional assumiria um papel similar ao do estado pioneiro, do modelo de líderes e retardatários. A diferença reside em que as motivações para que um estado copie um governo nacional vão além do aprendizado. Em alguns casos, pode-se ter a situação em que os governos nacionais determinam atividades aos estados. Em outros casos, pode haver incentivos do ente nacional para que os estados adotem uma política (Ibidem).
Já no modelo de determinantes internos presume-se que os fatores causadores de um estado adotar um novo programa ou política estão ligados as características políticas, econômicas e sociais do estado. Nesse sentido, esse modelo elimina efeitos de difusão de um estado influenciar um ao outro. Entretanto, é muito pouco provável que quando um estado adote uma política e outros também, eles estejam totalmente independentes um do outro. Assim sendo, esse modelo entende que as características internas de um estado são o que determinam se e quando uma adoção irá ocorrer, ao invés de que pressões criadas por outros estados possam vir a exercer influência (Ibidem).
Berry e Berry unificam as compreensões de fatores internos e externos somando ainda a estratégia baseada na análise da história do evento, o que permite uma mensuração de probabilidade de uma unidade adotar uma dada política, conforme já foi mencionado (Ibidem).
Sobre as características econômicas e sociais elencadas por Berry e Berry, cabe destacar que os autores apontam que uma situação fiscal saudável tem um impacto positivo na propensão de o estado adotar uma nova política. E, também questões como PIB per capita e nível de urbanização afetam a decisão acerca de adotar ou não uma inovação em política pública (BERRY; BERRY, 2007).
Já sobre características políticas, temos que a capacidade governamental dos estados em relação ao perfil do legislativo local é afetada pela fragmentação partidária, por exemplo. Além disso, incentivos políticos, como a competição política, gerariam maior probabilidade de replicação política ocorrer, pois atores competem por votos, prometendo inovações, o que levaria a crer que unidades com maior competição política copiariam inovações em programas sociais. Sobre essas motivações que servem de explicação, conforme aponta Sugiyama, nos EUA, por exemplo, é comum identificar que maior competição eleitoral contribui para emulação de inovação de políticas públicas, entretanto, esse não seria o caso registrado no Brasil para os programas Saúde da Família e Bolsa Família (SUGIYAMA, 2007). Já Coêlho aponta interpretação diferente e, inclusive, faz críticas ao desenho da
32 pesquisa de Sugiyama (COÊLHO, 2012). Sugiyama apresentaria um desenho metodológico que inviabiliza testar o efeito de competição política, pois, no mesmo modelo estatístico, testa a criação de programas locais e a adesão à política federal, sendo que os dois processos teriam incentivos diferentes, interferindo nos resultados (Ibidem). Isso permite relativizar os achados de Sugiyama e considerar ainda assim o fator competição política no Brasil.
Em geral, Berry e Berry (2007) consideram que nos estudos de difusão que buscam investigar o comportamento político dos atores no processo de decisão, os determinantes empregados na análise são geralmente baseados na competição política (já apresentada), ideologia e o papel das redes sociais (Ibidem).
Em se tratando de ideologias, compreende-se que essa pode influenciar atores políticos, o que pode ser constatado no fato de que políticos com ideologias políticas distintas diferem nas decisões de emulação (BERRY; BERRY, 2007). No geral, a literatura de Ciência Política já indica que governos com perfil ideológico de esquerda tendem a ser mais proativos em determinadas áreas de políticas, como na área social, enquanto governos de centro-direita tendem a apoiar mais políticas liberais, ainda que as diferenças nas orientações econômicas entre os conservadores e outros partidos tenham diminuído nos anos 1990 no Brasil (MAINWARING et al., 2000).
Como exemplo, Wampler, em análise sobre orçamentos participativos no Brasil, aponta forte motivação ideológica no início do processo de difusão dos orçamentos participativos, especialmente, por conta da prevalência de prefeituras do Partido dos Trabalhadores (PT) nessa etapa (WAMPLER, 2008). Sugiyama também identifica o efeito de ideologia partidária de esquerda ao estudar a difusão de programas sociais no Brasil, apontando que ideias e políticas de ideologia mais a esquerda são transmitidas por meio de redes sociais, o que leva a um processo de emulação de políticas (SUGIYAMA, 2008). Em suma, conforme Wampler, a promoção ativa de uma política específica pode ser realizada por um partido político em combinação com uma organização internacional ou uma organização não governamental, em um contexto onde lideranças partidárias trabalham em conjunto com redes de políticas públicas que contenham outras organizações que não sejam partidos (WAMPLER, 2008).
Assim, essa discussão se desdobra no papel de redes sociais que articulam a adoção de políticas, podendo ser formais ou informais. De início, podem-se destacar as redes formais como associações que através de sistemas de comunicação próprios difundem novas ideias,
33 informações e sugestões de políticas levando ao processo de adoção de novas políticas (WALKER, 1969). No caso de associações profissionais, por exemplo, notadamente se reflete no modelo de interação nacional descrito por Berry e Berry (2007). Além disso, as redes informais, apesar da dificuldade de mensuração de seus efeitos, também têm sua importância ao gerarem aprendizado entre estados vizinhos, contribuindo para a difusão de políticas em âmbito regional (MOONEY, 2001). No geral, estudos aplicados no Brasil sintetizam que as redes se vinculam a noção de socialização, podendo ligar indivíduos e encorajá-los a uma maior emulação em políticas públicas como benefícios de decisões na forma de atalho cognitivo (SUGIYAMA, 2007; COÊLHO, 2012).