Com base na necessidade de se definir como o processo ocorre, Graham, Shipan e Volden, após avaliarem as diversas publicações de difusão, apresentam uma síntese do raciocínio dos mecanismos que geram a difusão: aprendizado (aprende-se sobre um sucesso de uma política), competição (forte e continuada interação entre governos), coerção (maior
23 interação e pode ser horizontal – decorrente de assimetria – ou vertical) e socialização (associa-se às normas e ideais, noção construtivista, pode se relacionar a questões ideológicas e comunidades epistêmicas) (GRAHAM; SHIPAN; VOLDEN, 2008).
Entretanto, dito de outra maneira, Gilardi oferece o seu entendimento sobre três dos quatro mecanismos mencionados: aprendizagem (a adoção de uma política de unidade é mais provável se a política tem sido bem sucedida em outros lugares, sendo que sucesso pode ser relacionado com as metas em que a política é projetada para alcançar, com os desafios de sua implementação, e com o seu apoio político), emulação (a emulação não é relacionada com as consequências objetivas de uma política, mas sim, características simbólicas e socialmente construídas de políticas são cruciais), e concorrência (a competição ocorre quando as unidades reagem ou antecipam uma a outra na tentativa de atrair ou reter recursos) (GILARDI, 2015).
Como se percebe, Gilardi não apresenta o mecanismo coerção. Esse é menos consensual na literatura especializada. Conforme Maggetti e Gilardi, a coerção significa que uma dada unidade adota uma política por pressão de unidades poderosas (MAGGETTI; GILARDI, 2015). Para eles, embora coerção certamente pode influenciar a adoção de políticas, difusão implica que nenhum ator central coordena a propagação de uma política. Conforme Meseguer e Gilardi, seria difícil distinguir na prática quando unidades estão impondo, eliminando assim a liberdade de escolha de outras unidades, e quando eles estão convencendo a transmissão de normas e ideias (MESEGUER; GILARDI, 2008). Por esta razão, alguns autores optam por não considerá-la como mecanismo.
Entretanto, o presente estudo considera coerção como mecanismo de difusão. Para Graham, Shipan e Volden, os decisores políticos nacionais em sistemas federais e as organizações internacionais podem oferecer um papel vertical na difusão de políticas através de vários mecanismos. Tais atores centralizados podem facilitar a aprendizagem ou se envolver em socialização através do estabelecimento de informações. Eles podem desempenhar um papel coercitivo, com subvenção, auxílio, condições, leis de preferência, regimes de sanções, ou uso da força militar (GRAHAM; SHIPAN; VOLDEN, 2008).
Assim sendo, os governos centrais têm papel particular no processo de difusão e essa particularidade deve ser considerada. Mintrom, por exemplo, aponta os efeitos da maturação da política e a relação com governos nacionais, situação em que o tempo afetaria o processo de decisão (MINTROM, 1997b). Conforme esse autor, os políticos poderiam ser afetados pelo tempo por variadas razões como o nível de interesse federal na política, o que faria ela
24 ganhar proeminência em um momento mais do que em outros. As variáveis de tempo capturariam o efeito de maturação, que deve ser considerado, o que remete aos estudos de inovação que se utilizam da distribuição de unidades adotantes em uma curva S e de como ela pode variar (Ibidem).
Além disso, Berry e Berry apontam, em um conjunto de fatores externos a ser estudado nos modelos de difusão, o fator influência vertical, em que o governo nacional determinaria atividades aos estados, ou forneceria incentivos para que os estados adotem uma política (BERRY; BERRY, 2007). Coêlho aponta outra consideração importante da influência vertical, que se baseia na competição por recursos federais, em que prefeitos alinhados com o governo federal teriam maiores incentivos para adotar políticas nacionais, sem necessariamente estarem ligados com a existência de regras de adesão (COÊLHO, 2012).
Para finalizar esse debate de coercitividade, acrescentam-se ainda as formas de transferência em políticas públicas compreendidas por Evans: a) voluntária; b) negociada; c) diretamente coercitiva. Observa-se que as duas últimas pressupõem níveis diferentes de coerção, mas ainda sim são formas de transferência (EVANS, 2009).
De toda a maneira, coerção não é o único mecanismo complexo de se explicar. Para Gilardi, de todos os mecanismos por ele considerados, emulação é o mais difícil de ser testado, pois o seu conceito é evasivo, já que o mecanismo envolve elementos simbólicos e socialmente construídos, que são características cruciais para o entendimento do fenômeno (GILARDI, 2015). Conforme Maggeti e Gilardi, algumas políticas podem desfrutar de alta aceitação, independentemente de haver ou não desenvolvimento e reconhecimento de sua potencialidade, enquanto, outras serão tabus, mesmo que sejam benéficas. Isso pode ser compreendido também como uma função de aceitação social (MAGGETTI; GILARDI, 2015). Outro ponto importante para o entendimento de emulação é que, ao se considerar uma política como uma inovação radical, o ônus da prova recai sobre os seus defensores, ao passo que, quando se torna amplamente aceito, são os adversários da política que têm de provar contra para impedir sua aprovação (Ibidem). Por fim, quanto à mensuração desse mecanismo, Maggetti e Gilardi, ainda que com ressalvas, oferecem contribuição nesse sentido, apontando para a relevância em se analisar a equivalência estrutural (medida que identifica unidades com posições estruturalmente equivalentes numa rede) e o número de adotantes anteriores (o que denotaria uma conexão com pressões normativas, sugerindo uma ligação com emulação) (Ibidem).
25 Destaca-se que Meseguer apresenta a diferença entre os mecanismos de aprendizado e emulação, destacando que nesse não há a noção de conhecimento da solução conjugada ao problema e nem melhor conhecimento dos resultados e consequencias conexas a escolha (MESEGUER, 2005). Pode-se complementar a esse entendimento que aprendizado seria o processo em que a adoção de políticas em uma unidade é influenciada pelas consequências da adoção de políticas equivalentes em outras unidades (MAGGETTI; GILARDI, 2015). Essas consequencias podem estar ligadas a um eventual sucesso da política tendo como noção os efeitos dela, os desafios de sua implementação ou ainda os ganhos em apoiar a política (Ibidem). A ideia é que os decisores políticos podem aprender com as experiências de outros governos (SHIPAN; VOLDEN, 2008).
Esse ponto traz ainda a discussão sobre a capacidade de os decisores terem acesso a todas as informações para tomar a melhor decisão de aprender uma política dada ou outra contrastante. Meseguer oferece uma discussão acerca de uma versão racional de aprendizado (MESEGUER, 2005). Primeiramente, compreende-se aprendizado como um mecanismo horizontal, sendo ainda um ato voluntário, em que se deve destacar se o aprendizado é racional ou limitado. É racional se decisores tem ampla habilidade analítica, numa situação em que, no mundo perfeito, o decisor tem acesso a toda informação referente, gerando, portanto, convergência em escolhas políticas (Ibidem). Por outro lado, é aprendizado limitado quando os políticos só observam informações relevantes (isto é, aquelas, que estejam mais próximas de sua percepção, como geográficas, culturais, ou históricas), e, portanto, as informações não são pesadas da mesma maneira – algumas são mais representativas que outras (Ibidem). Assim sendo, muitas vezes acaba-se concluindo que na verdade atores não avaliam todas as possibilidade e informações disponíveis e, portanto, trata-se de um aprendizado limitado com resultados subótimos (Ibidem).
Entretanto, é razoável pensar que, se políticos estão sujeitos a uma cognição enviesada, portanto, eles deveriam raramente chegar a uma mesma decisão. Nesse sentido, aprendizado limitado ajuda a compreender divergências mais do que convergências, ou ainda escolhas diferentes que chegam a uma mesma política (Ibidem). Meseguer conclui então que há uma grande dificuldade em testar aprendizado em comparação a se testar emulação (Ibidem). Essa dificuldade aparece quando avaliamos que Shipan e Volden, por exemplo, oferecem uma hipótese para se testar aprendizado, em que eles consideram que a probabilidade de uma cidade adotar uma política aumenta quando a mesma política é
26 amplamente adotada por outras cidades (SHIPAN; VOLDEN, 2008) – isto é, similar ao que Maggetti e Gilardi oferece mais acima para emulação.
Outra consideração importante de dificuldade em se mensurar mecanismos é feita ainda por Maggetti e Gilardi abordando outro mecanismo de difusão – a competição. A análise do mecanismo competição e emulação podem ocorrer através da identificação de equivalência estrutural. Essa medida identifica unidades com posições estruturalmente equivalentes numa rede, em que unidades equivalentes podem estar em concorrência uma com a outra, mas elas podem também ser expostas a similares pressões normativas da emulação. Assim, a medida poderia ser aplicada à competição e à emulação (MAGGETTI; GILARDI, 2015).
No que se refere à competição, a propensão à cópia dentro de uma mesma região (o que denotaria certa equivalência estrutural) pode ser entendida como um processo em que estados, sob as mesmas condições econômicas e sociais, realizariam analogias de que as ações adotadas por outros estados gerariam efeitos similares, em uma noção de competição entre estados vizinhos (BERRY; BERRY, 2007). A saber, competição pode ser entendida como o processo pelo qual governos que lutam pelos mesmos recursos adotam posições competitivas por medo de perdas econômicas (MESEGUER; GILARDI, 2008). Os governos buscam vantagens econômicas sobre outros ou impedem que se coloquem em situação de desvantagem (BERRY; BERRY 2007). Um caso que serve de referência na literatura de difusão é o dos Estados Unidos, por conta do seu desenho federativo. Volden, por exemplo, mostra que políticas de benefícios de bem-estar situam-se num contexto em que os estados buscam gerar maiores benefícios para as suas populações numa competição (VOLDEN, 2002). Outro estudo igualmente relevante e explorando linha de entendimento semelhante é o de Berry e Berry quando estudam a adoção de loterias entre os governos estaduais num contexto de tentativa de melhora de desempenhos econômicos, em que os estados competem por gerar maiores recursos tentando-se tornar mais atrativos economicamente (BERRY; BERRY, 1990). Assim sendo, nessa noção, a competição pode estar diretamente relacionada a um contexto de recursos escassos onde governos competem entre si, podendo ser inclusive nações competindo por investimentos internacionais (ELKINS; SIMMONS, 2005).
Feitas essas considerações sobre os mecanismos de difusão, aponta-se ainda que uma análise de difusão pode considerar vários mecanismos para uma mesma política. Os mecanismos poderiam ser interligados. Por exemplo, uma organização internacional pode tentar usar os mecanismos de socialização (emulação) e de aprendizagem, ao mesmo tempo, a
27 fim de mudar crenças e comportamentos (GRAHAM, SHIPAN; VOLDEN, 2008). Além disso, alguns governos adotam novas políticas porque eles aprendem a partir da experiência de outros, enquanto outros governos são limitados para emular e outros mais propensos para um ambiente competitivo (MESEGUER; GILARDI, 2008). Alguns mecanismos podem ser mais pertinentes nos estágios iniciais da difusão, enquanto outros podem ser mais pertinentes nas fases posteriores (Ibidem). Por fim, competição pode importar mais para early adopters, enquanto que coerção pode ser um fator mais relevante para late adopters (SHIPAN; VOLDEN, 2012) – definições que serão discutidas mais a frente.