As informações, para análise conforme a metodologia Fuzzy-set/QCA, de todos os municípios da amostra serão inseridas em uma tabela do Microsoft Excel e, posteriormente, trabalhada em software próprio da metodologia (fs/QCA – versão 2.5) (RAGIN; DAVEY, 2014). Dentro desse software, podemos verificar as condições mais impactantes e as suas combinações para determinação dos resultados conforme os municípios adotaram ou não seus planos municipais de saneamento. Além disso, poderemos verificar a representatividade de dada combinação ou de uma condicionante isoladamente no todo dos resultados obtidos e a consistência dessas informações.
Para se trabalhar as condições que serão testadas será utilizado o padrão da análise fuzzy-set/QCA de escalas que variam de 0 a 1. Em suma, todas as variáveis que forem binárias assumirão os valores 0 ou 1 conforme seja identificada em cada caso. E, nos casos, em que as variáveis permitirem uma análise não dicotômica, como a do PIB per capita, essas serão classificadas a partir dos clusters construídos com as características sociodemográficas. Nesse caso, a análise de municípios homogêneos nos permite em parte realizar comparações comparáveis e classificar os municípios de acordo com a realidade do cluster em que ele está inserido. Por exemplo, a análise do PIB per capita municipal de cada caso dentro de cada cluster poderá ser classificada conforme ela seja baixa, média ou alta. Isso será realizado conforme metodologia K-means, para se definir centralidades do que seriam valores abaixo da média, média e acima da média para valores de PIB per capita dentro de um cluster (LINDEN, 2009). Por fim, conforme parâmetros do software próprio da metodologia fuzzy- set/QCA, os casos serão distribuídos entre zero e um, o que é chamado de calibramento evitando-se assim uma dicotomização arbitrária.
Assim sendo, considerando-se o referencial teórico de difusão de políticas públicas, as características específicas do tema saneamento e, consequentemente, as hipóteses definidas para testes nesse estudo, apresenta-se a seguir o quadro com todas as condições (variáveis), que serão operacionalizadas para análise QCA, e suas respectivas considerações:
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Quadro 9 - Condições (variáveis independentes) consideradas, seus objetivos, operacionalizações e fontes
Condição Objetivo
do uso Operacionalização Explicação da operacionalização Fonte
1. PIB per capita Testar hipótese 1.
Valores serão distribuídos entre 0 e 1, onde: quanto mais próximo de 1, maior é o nível de PIB Per Capita; e quanto mais próximo de 0, menor é o nível.
Para cada cluster de características sociodemográficas, os valores de PIBs Per Capita (do ano de 2010) de cada município foram classificados como baixo, médio ou alto, conforme metodologia K-means, utilizada para se definir centralidades do que seriam valores baixo, médio e alto. Em seguida, dentro do software próprio Fuzzy-set/QCA, os valores originais de PIB Per Capita foram lançados, e os parâmetros de classificação (baixo, médio e alto) foram utilizados para se definir a distribuição dentro da escala de 0 a 1. Após o processo de calibração, valores que aparecem a partir de 0.95 são os valores considerados “altos” e os valores abaixo de 0.05 são os considerados “baixos”. Assim os demais valores classificados como “médios” aparecem na escala entre 0.05 e 0.95.
IBGE – CENSO 2010
2. Competição
política local Testar hipótese 2.
Valores são apresentados de forma dicotômica, onde: 1 é aplicado a prefeituras com competição política alta; e 0 para os casos onde a competição eleitoral é baixa.
Para todos os municípios, foi calculada a média de votos válidos dos prefeitos eleitos nas eleições de 2004, 2008 e 2012. Assim, a competição eleitoral é alta (valor = 1) quando, na média dos três pleitos, os candidatos eleitos vencem as eleições com menos de 45% dos votos válidos. Inversamente, a competição eleitoral não é considerada alta (valor = 0) quando a média dos eleitos é maior que 45% dos votos válidos. Observa-se ainda que em todos os municípios que tiveram segundo turno nas eleições consideradas são classificados como de competição eleitoral alta (valor = 1). Em suma, essa operacionalização segue o realizado por Coêlho, Cavalcante e Turgeon (2016).
Tribunal Superior Eleitoral (TSE) 3. Ideologia do partido político do prefeito Testar hipótese 3.
Valores são apresentados de forma dicotômica, onde: 1 é aplicado a prefeituras administradas por partidos de esquerda; e 0 para prefeituras não administradas por partidos de esquerda.
A partir do modelo de pontuação dos partidos políticos brasileiros desenvolvido por Power e Zucco (2009) e Zucco (2014), observou-se os partidos que possam ser considerados de esquerda no período que compreende as eleições de 2004, 2008 e 2012. Assim, PCdoB, PDT, PPS, PSB, PSol, PT e PV foram considerados como partidos de esquerda ao longo de todo o período. A partir disso, para cada prefeitura que concluiu seu plano, foi identificado o partido que o concluiu, sendo atribuído valor 1 aos partidos de esquerda e 0 para os partidos que não sejam de esquerda. Por outro lado, para as demais prefeituras que não concluíram seus planos, foi observado se nas eleições de 2004, 2008 e 2012 houve prefeitos eleitos por partidos de esquerda. Caso sim, foi atribuído valor 1. Caso não, valor 0.
Tribunal Superior Eleitoral (TSE) 4. Proporção de vizinhos adotantes da política no ano anterior Testar hipótese 4.
Valores são apresentados de forma dicotômica, onde: 1 é aplicado a prefeituras que tenham tido no ano anterior alta proporção de vizinhos adotantes; e 0 nos casos de prefeituras onde a proporção de
Para todos os estados (dentro do universo de 4791 municípios – quadro 4, resumo geral) foi avaliada a proporção de prefeituras adotantes da política ano a ano. Foi também considerada a proporção de prefeituras adotantes em todo o Brasil igualmente ano a ano. Assim, quando a proporção de prefeituras de adotantes de um estado foi maior que a proporção de prefeituras adotantes em todo o Brasil num determinado ano, considerou-se que naquele estado houve um nível alto de proporção de adotantes. Nesse sentido, para cada prefeitura que concluiu seu
SNIS 2013
89 vizinhos não foi considerada alta. plano, foi identificada se a proporção de vizinhos adotantes no ano anterior foi alta, sendo
atribuído valor 1 caso positivo, e 0 caso não. Já, para as demais prefeituras que não concluíram seus planos, tendo tido alta proporção de vizinhos adotantes ao longo período estudado atribui-se o valor 1. Caso contrário atribui-se o valor 0.
5. Acesso a coleta e tratamento de esgoto precário Testar hipóteses 5 e 6.
Valores serão distribuídos entre 0 e 1, onde: quanto mais próximo de 1, maior é a necessidade da política (isto é, maior proporção da população com acesso precário a tratamento de esgoto); e quanto mais próximo de 0 melhor é o histórico de prestação de serviços de saneamento, pois menor é a proporção da população com acesso precário.
Para cada cluster de características sociodemográficas, os valores de proporção da população com acesso precário a tratamento de esgoto de cada município foram classificados como baixa, média ou alta, conforme metodologia K-means, utilizada para se definir centralidades do que seriam valores baixa, média e alta. Em seguida, dentro do software próprio Fuzzy- set/QCA, os valores originais de proporção da população com acesso precário foram lançados, e os parâmetros de classificação (baixa, média e alta) foram utilizados para se definir a distribuição dentro da escala de 0 a 1. Após o processo de calibração, valores que aparecem a partir de 0.95 são os valores considerados “altos” e os valores abaixo de 0.05 são os considerados “baixos”. Assim os demais valores classificados como “médios” aparecem na escala entre 0.05 e 0.95. Por fim, observa-se que acesso precário aqui é considerado aquele, conforme o IBGE, onde os moradores não possuem esgotamento sanitário na forma de rede geral de esgoto ou pluvial, ou ainda na forma de fossa séptica. Nesse caso, é aquela proporção da população que nem possui banheiro ou sanitário em suas residências e, quando possui, é ligado a fossa rudimentar, vala, lagos, rios e outros meios precários.
IBGE – CENSO 2010 6. Regularização de contrato de concessão Testar hipótese 7
Valores são apresentados de forma dicotômica, onde: 1 é aplicado a prefeituras que tenham regularizado os contratos de concessão de serviços de saneamento; e 0 nos casos de prefeituras onde a prefeitura não regularizou, seja porque não foi necessário (o contrato está regular, pois é anterior a lei de 2007 e não necessitou ser adequado entre 2007 e 2013), ou seja porque o serviço de saneamento é operado ainda de maneira irregular.
Para cada prefeitura, foi observada a situação dos contratos de prestação de serviços de saneamento. Assim, foram avaliados aqueles que estavam vencidos ou que operavam sem delegação formal desde 2006, identificando-se os que foram regularizados ou não até o ano de 2013. Para aquelas prefeituras em que houve regularização do contrato a partir de 2007 foi atribuído valor 1. Já, para aquelas em que não houve regularização e para aquelas que não tiveram contratos irregulares ao longo do período estudado, valor 0. Observam-se dois pontos. Primeiramente, essa condição só pode ser aplicada no caso de municípios em que o serviço de saneamento é prestado por alguma instituição que não seja municipal, como companhias estaduais e empresas privadas, pois nesses casos faz-se necessário um contrato de concessão. Em segundo lugar, pode haver casos de prefeituras que não precisaram regularizar seus contratos, pois poderiam estar regulares antes da vigência da lei de 2007, não havendo ainda irregularidades até 2013. SNIS – série histórica (2006 a 2013). 7. Perfil do prestador dos serviços de saneamento Moderar / controlar os resultado
Moderação das prefeituras adotantes e não adotantes em quatro modelos: um para aquelas que operam com prestadores privados; outro para aquelas que operam com
Conforme se observa na amostra da pesquisa (quadro 8), é possível identificar quatro perfis de prestadores de serviços: Privado; Regional; Municipal e Regional; e Municipal. Assim, ao analisarmos os casos estudados controlando pelo perfil do prestador do serviço, poderemos realizar uma comparação baseada na lógica de casos mais similares (most similar system design – MSSD), independentemente do resultado da elaboração ou não do plano municipal
SNIS 2013
90 s elencado s nas sete hipóteses acima prestadores exclusivamente regionais; um terceiro para aqueles municípios que possuem prestação híbrida, onde os serviços são operados simultaneamente por órgãos municipais e regionais; por fim, um quarto modelo para aquelas prefeituras onde a prestação é exclusivamente municipal.
de saneamento (método da diferença de John Stuart Mill). Assim, realiza-se a análise de contra factuais, buscando municípios similares em torno do perfil do prestador dos serviços. Por fim, destaca-se que para os perfis “Privado”, “Regional” e “Municipal e Regional” será possível avaliar todas as sete hipóteses propostas, pois no caso desses perfis a condição “regularização de contrato de concessão” se aplica. Já para o perfil “Municipal”, não, pois a hipótese que testa a condição regularização de contrato não se aplica a esses casos.
8. Características sociodemográf icas Moderar / controlar os resultado s elencado s nas seis primeiras hipóteses
Moderação das prefeituras adotantes e não adotantes em 13
modelos, conforme as
características sociodemográficas (porte municipal, densidade demográfica, urbanização e se situado ou não em regiões metropolitanas), que resultaram na distribuição dos municípios nos clusters: 1, 2, 3, 4, 7, 8, 11, 12, 14, 17, 18, 19 e 20.
Como se observa na amostra da pesquisa, há 13 clusters estipulados que podem contribuir para controlar os resultados de acordo com as características sociodemográficas (porte municipal, densidade demográfica, urbanização e se situado ou não em regiões metropolitanas). Assim, essa é uma outra possibilidade de analisarmos os casos estudados a partir de uma comparação baseada na lógica de casos mais similares (most similar system design – MSSD), independentemente do resultado da elaboração ou não do plano municipal de saneamento (método da diferença de John Stuart Mill). Pode-se, assim, proceder à análise de contra factuais, buscando municípios similares em torno dos contextos sociodemográficos em que estejam inseridos. Por fim, destaca-se que essas prefeituras serão avaliadas independentemente do perfil dos prestadores, e somente serão avaliadas as seis primeiras hipóteses, pois a última que testa regularização de contrato não se aplica a todos os casos.
IBGE – CENSO 2010 9. Legislação federal, condicionando existência dos planos Moderar / controlar os resultado s elencado s nas sete hipótese acima
Moderação das prefeituras adotantes em dois modelos: um para prefeituras concluintes que não
operam com concessões,
comparando as que concluíram seus planos até 2010 e as que concluíram a partir de 2011; um segundo modelo será aplicado para as prefeituras que operam com concessões, sendo comparadas aquelas que concluíram seus planos até 2010 e as que concluíram a partir de 2011.
A lei 11.445/2007 condiciona a existência de planos municipais para acesso a recursos federais, mas sem estipular prazos. Somente em 2010, o decreto 7.217/2010 estipulou que a partir de 1º de janeiro de 2014 os planos municipais sejam cobrados no acesso a recursos federais. Assim, considera-se que a partir de 2011 há uma mudança nas regras do jogo, o que deve ser avaliado. Além disso, a mesma lei condiciona a validade de contratos de concessão à existência de planos, devendo essa regularização ocorrer até 31 de dezembro de 2010. Contudo, não foram encontradas informações sobre a aplicação da regra, sendo que a lei 12.693/2012 (oriunda de medida provisória) anulou de vez a aplicação da regra, dando sobrevida aos contratos de concessão que se encontravam irregulares, devendo essa regularização ocorrer em novo prazo, até 31 de dezembro de 2016. Novamente, há outra mudança nas regras do jogo, sendo que nessa havia a expectativa de aplicação da regra a partir de 2011, o que não ocorreu. Observa-se, contudo, que essas regras se aplicam especificamente às prefeituras que operam por meio de contratos de concessão. Nesse sentido serão operados dois modelos, um exclusivamente para as prefeituras que tenham como Perfil de prestador de serviços “Municipal” e outra para os demais perfis de prestação de serviços, pois os demais operam na forma de contratos de concessão e pode-se testar o efeito da regra específica dos contratos de concessão cumulativamente com a regra de acesso a recursos federais. No primeiro será controlado somente o efeito da regra de acesso a recursos federais.
91 Cabe aqui destacar já de início como ficam essas condições após operacionalizadas conforme posto no quadro acima. Com PIB per capita, por exemplo, 45 prefeituras têm efetivamente um maior nível de PIB per capita (após calibramento no software da metodologia, aquelas que possuem valor entre 0.95 e 1). Metade dessas concluiu seus planos de saneamento. Por outro lado, 601 prefeituras têm PIB per capita efetivamente baixo (entre 0.0 e 0.05). Dessas, somente 106 concluíram seus planos. Os demais casos estão distribuídos em níveis intermediários de níveis PIB per capita que através de cálculos do software da metodologia fuzzy-set/QCA eles são considerados, afetando os níveis de consistência do que for testado.
Sobre a condição competição política. Tem-se que poucas prefeituras estão na condição de competição política alta – 76 prefeituras. Dessas, 21 concluíram seus planos. As demais 743 estão na condição de baixa competição política e dessas 173 aderiram à política no período estudado.
Quanto à ideologia partidária, 386 prefeituras estão na condição de prefeituras administradas por prefeitos de esquerda, seja quando aderiram à política, 52 prefeituras, ou tendo sido administrada alguma vez ao longo do período estudado – demais casos (334 prefeituras), sendo que quase dois terços desses foram administrados por partidos de esquerda mais de uma vez ao se considerar as eleições de 2004, 2008 e 2012. Por outro lado, 433 prefeituras não foram administradas por prefeitos de partidos de esquerda, quando na adoção da política ou nenhuma vez no período estudado (caso não tenha adotado a política), conforme a operacionalização indicada. Dessas, 142 concluíram planos.
No que envolve a condição proporção de vizinhos, 248 prefeituras têm alta proporção de vizinhos, sendo que dessas 107 concluíram seus planos. Do outro lado, 571 prefeituras têm menor proporção de vizinhos, onde somente 87 concluíram seus planos. Destaca-se que, para os adotantes da política, a partir de 2008, os municípios de SP passaram a estar na condição de maior proporção de vizinhos; SC a partir de 2011; RS a partir de 2012; RN a partir de 2012 também; e PR somente a partir de 2013. No caso dos não concluintes desses estados, todos estão na situação de maior proporção de vizinhos, conforme explicado na operacionalização do quadro acima.
Sobre a condição acesso a coleta e tratamento de esgoto, que contribui para medir a necessidade de políticas de saneamento, 268 prefeituras têm um nível maior necessidade da política (após calibramento no software da metodologia, aquelas que possuem valor entre 0.95
92 e 1). Dessas 48 concluíram planos. Já uma baixa necessidade da política se aplica a 372 prefeituras (valores 0.0 e 0.05), em que 106 concluíram planos. Conforme a condição PIB per capita, os níveis intermediários de necessidade da política são utilizados no software da metodologia afetando os níveis de consistência do que for testado.
Por fim, sobre a regularização de contratos, 216 prefeituras regularizaram seus contratos no período estudado. Dessas 74 concluíram seus planos. Por outro lado, 603 não procederam à regularização de seus contratos, sendo que, de fato sujeitas às regras de regularização estão 413. Desse total, 76 concluíram seus planos.
Dito isso, pode-se aprofundar em outros aspectos de metodologia, destacando-se que a matriz com os dados operacionalizados consta ao final dessa dissertação (Anexo I), distribuindo-se as prefeituras pelo cluster em que faz parte e pelo código do município no IBGE.
Conforme já destacado no quadro de condições (variáveis) consideradas, a operação de análise se dará com os municípios sendo comparados conforme sejam mais similares – most similar system design (MSSD) (PRZEWORSKI; TEUNE, 1982) –, independentemente do resultado da elaboração ou não do plano municipal de saneamento – método da diferença de John Stuart Mill (MILL, 1979). Ressalva-se, contudo, a dificuldade de se obter no mundo real a comparação ideal de unidades realmente similares, o que nos leva a noção de diversidade limitada que é a regra do mundo real (RAGIN, 2008). Nesse sentido, esse estudo limita-se a construir a análise de contra factuais, buscando municípios similares em torno de dois tipos de contextos, demográficos (urbanização, porte populacional, densidade demográfica e metropolização) e de perfil do prestador dos serviços (estadual, municipal, privado ou híbrido).
Porém, previamente a essa análise sob a lógica da diferença, esse estudo opta por fazer a análise dos casos positivos, comparando ano a ano o perfil dos municípios em que as prefeituras concluíram seus planos municipais. Isto é, serão avaliados os concluintes entre 2004 e 2006, os de 2007, os de 2008, e assim sucessivamente até 2013 (sendo que também será rodado um modelo para todos os concluintes juntos). Esse é o chamado método da semelhança de Mill (1979), que avalia a existência de características comuns para um mesmo resultado, independentemente de serem similares ou não – most different system design (MDSD) (PRZEWORSKI; TEUNE, 1982). Isso contribui para fazer uma análise descritiva do fenômeno, pois, como não há variação no resultado, é difícil apontar explicações para a
93 adesão à política. Por outro lado, esse estudo também avaliará as características mais comuns dos municípios da amostra que não concluíram seus planos até 2013, o que já oferece a possibilidade de levantar algumas explicações, ao contrapormos os resultados dos concluintes e dos não concluintes. Assim, serão rodados dez modelos (nove para concluintes e um para não concluintes) dentro da lógica da semelhança.
De toda a maneira, para se buscar explicações e testar as hipóteses propostas, a lógica da diferença (ou most similar system design – MSSD) é mais adequada. E isso será feito controlando primeiramente pelo perfil do prestador dos serviços, e em seguida pelas características sociodemográficas. Por fim, para poder aferir o efeito da legislação federal, os casos concluintes serão controlados conforme o seu período de adoção da política (antes ou depois da alteração das regras), conforme apontado no quadro das condições estudadas acima. Nesse sentido, serão rodados quatro modelos para perfis de prestadores, 13 modelos considerando as características sociodemográficas e outros dois modelos para controle dos efeitos da legislação. Isso significa dizer que para análise sob a lógica da diferença (ou most smilar system design - MSSD) serão feitas 19 análises em separado.
Em geral, a análise no software do método se dará, sobretudo, em torno da tabela verdade que o software oferece, pois ela permite considerar todas as combinações lógicas possíveis de condições, considerando tanto as presenças de condições quanto a negação das