A difusão dos planos de saneamento e o papel dos governos estaduais

5.2 Análise de documentos

5.2.4 A difusão dos planos de saneamento e o papel dos governos estaduais

A relação dos governos estaduais com os planos municipais foi mencionada algumas vezes ao longo dos debates dentro do Comitê Técnico de Saneamento Ambiental do ConCidades. A experiência do estado de São Paulo é tratada como uma experiência positiva de apoio na elaboração de planos municipais61, assim como Ceará, Santa Catarina62 e, inclusive, Amazonas63. Entretanto, ao se avaliar a base geral de 4791 municípios, em que 1157 concluíram seus planos até 2013, municípios de SC e SP aderiram consideravelmente mais do que outras de Unidades da Federação (75% e 61%, respectivamente, das prefeituras concluíram seus planos municipais até 2013). Por outro lado, CE e AM, apesar do relato de

60_{NOTAS DE REUNIÃO - 35ª REUNIÃO COMITÊ TÉCNICO DE SANEAMENTO AMBIENTAL DO}

CONCIDADES. Disponível em: <http://www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades/comites-tecnicos/106- conselho-das-cidades/comites-tecnicos/1549-composicao-do-comite-tecnico-de-sanemanto> Acesso em 27 set 2015.

61_{NOTAS DE REUNIÃO 32ª REUNIÃO - COMITÊ TÉCNICO DE SANEAMENTO AMBIENTAL DO}

62_{NOTAS DE REUNIÃO - 34ª REUNIÃO COMITÊ TÉCNICO DE SANEAMENTO AMBIENTAL DO}

63_{NOTAS DE REUNIÃO - 39ª REUNIÃO COMITÊ TÉCNICO DE SANEAMENTO AMBIENTAL DO}

128 apoio, aderiram pouco, comparativamente falando (respectivamente, 14% e 17% das prefeituras concluíram seus planos).

Nesse ponto, faz-se necessária uma análise mais profunda sobre a atuação dos governos estaduais. Essa pesquisa optou por avaliar a atuação de 15 governos estaduais, abarcando: aqueles onde o desempenho municipal na adoção de planos municipais tem sido melhor (SP, SC, PR, RS, MG, AM, CE, e RN); estados onde não há registros de conclusão de planos municipais até o ano de 2013 (AC, AP, PB, SE); e, ainda, AL, TO e RJ, onde há pouca informação sobre conclusão de planos municipais na amostra da pesquisa, em virtude de haver uma quantidade razoável de respostas divergentes sobre conclusão de planos municipais de prefeituras desses estados e/ou poucos casos na contraprova, o que levou ao descarte de casos para análise fuzzy-set/QCA.

Primeiramente, em consulta a página de notícias do governo do estado de São Paulo, identifica-se que os registros de ação estadual na área de saneamento iniciam-se em 2009 quando é assinado um convênio entre a Secretaria de Saneamento e Energia e as prefeituras municipais da Baixada Santista que abrangeriam as Bacias Hidrográficas da Baixada Santista e do Vale do Ribeira, para a elaboração conjunta de planos. Essa ação contemplou a contratação de especialistas para atuação junto aos governos municipais durante o período de um ano64. Posteriormente, em 2008, o governo estadual lançou uma publicação técnica, em parceria com a Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo (Arsesp), que oferecia um passo a passo de como os municípios poderiam elaborar seus planos de saneamento. Além disso, o governo lançou o Programa Estadual de Apoio Técnico à Elaboração dos Planos municipais de Saneamento, com foco em atuar prioritariamente em bacias hidrográficas estratégicas. Com isso, ao final de 2008, o governo teria apoiado 104 municípios abrangendo a Baixada Santista; Vale do Ribeira e Litoral Sul; Sorocaba e Médio Tietê; Serra da Mantiqueira, Paraíba do Sul e Litoral Norte, sendo que já haviam sido desembolsados anteriormente R$ 3,81 milhões para a elaboração de planos de 31 municípios das duas primeiras bacias e com a expectativa de se aplicar mais R$ 9,5 milhões para os planos dos outros 73 municípios, isto é, em média, pouco mais de 120 mil reais para cada prefeitura apoiada 65.

64_{Disponível em: <http://www.saopaulo.sp.gov.br/spnoticias/lenoticia.php?id=103282&c=6>. Acesso em 02 out}

2015.

65_{Disponível em: <http://www.saopaulo.sp.gov.br/spnoticias/lenoticia.php?id=209035&c=6> Acesso em 02 out}

129 Essas ações continuaram nos anos seguintes operando da mesma maneira, sendo que em 2011 foram assinados 77 convênios com prefeituras, onde o governo estadual contrataria consórcios para atender tecnicamente os grupos de prefeituras conforme a bacia hidrográfica onde se encontravam 66. No ano de 2013, igualmente, outras 77 prefeituras também assinaram convênios abarcando outras regiões do estado 67. Contudo, sobre São Paulo, registra-se que o ano em que prefeituras do estado concluíram mais planos foi em 2007, mas não foi encontrada relação entre esse grande número de planos e a ação do governo estadual, pois a mesma só foi identificada a partir de 2009.

Diferentemente disso, no estado de Santa Catarina, conforme a base geral de 1157 concluintes de 4791 prefeituras, o maior avanço no número de planos municipais ocorre em 2011, exatamente no mesmo ano em que no site do governo estadual registra-se que foram entregues planos municipais para as cidades com até 10 mil habitantes 68.

Nesse ponto, é preciso destacar a forma como é colocado esse relacionamento dos governos estaduais com as prefeituras, que são titulares dos serviços de saneamento e detém a competência indelegável de elaborar planos de saneamento. Além dessa afirmação de entrega de planos pelo governo de Santa Catarina, o governador de São Paulo em 2012 também afirmou que estava entregando planos municipais de saneamento para 40 cidades69. Da mesma forma, no Rio de Janeiro é também registrado comportamento similar por parte de dirigentes estaduais. No ano de 2013 teriam sido entregues em uma solenidade planos municipais a prefeitos de cinco cidades do entorno da Baia de Guanabara. Nesse ano, o governo do Rio de Janeiro informava que, em atendimento as demandas das prefeituras, uma secretaria estadual apoiava – com recursos financeiros e de expertise – a elaboração de 70 Planos Municipais de Saneamento Básico no Estado do Rio de Janeiro 70. Essa ressalva é feita diante da ideia inicial de surgimento do planejamento municipal que visava emponderar as prefeituras, o que, pela leitura dessas afirmações dos governos estaduais, coloca-se em dúvida

66_{Disponível em: <http://www.saopaulo.sp.gov.br/spnoticias/lenoticia.php?id=216714&c=6> Acesso em 02 out}

2015.

67_{Disponível em: <http://www.saopaulo.sp.gov.br/spnoticias/lenoticia.php?id=225911&c=6> Acesso em 02 out}

2015.

68_{Disponível em: <http://www.sc.gov.br/mais-sobre-saneamento-e-recursos-hidricos/reuniao-do-conesan-}

debate-a-perspectiva-do-saneamento-basico-no-estado> Acesso em 02 out 2015

69_{Disponível em: <http://www.saopaulo.sp.gov.br/spnoticias/lenoticia.php?id=220255&c=6> Acesso em 02 out}

2015.

70_{Disponível em: <http://www.rj.gov.br/web/imprensa/exibeconteudo?article-id=1768717> Acesso em 02 out}

130 se a relação entre estados e prefeituras foi equilibrada como era o princípio da noção de planejamento municipal.

Em se tratando do Rio de Janeiro, além desse apoio a 70 prefeituras e entregas para outras cinco em 2013, nos anos anteriores o governo estadual já vinha oferecendo apoio a prefeituras. Em 2011, registra-se a primeira iniciativa identificada, a partir da página de notícias do governo estadual, quando o governo fez, primeiramente, convênio com oito prefeituras da região dos Lagos 71, e, posteriormente com outras 12 prefeituras do entorno da baía da Guanabara no valor de 4,5 milhões para apoio técnico 72. No ano de 2012, apresentam-se outras estratégias de apoio como oficinas visando orientar representantes de prefeituras na elaboração de planos municipais de saneamento 73.

Outro estado destacado para avaliarmos a atuação de governos estaduais é Minas Gerais. Contudo, não foi possível encontrar informações na página de notícias do governo estadual. Nesse caso, recorreu-se aos relatórios de avaliação do Plano Plurianual. Informações sobre planos de saneamento só surgem a partir de 2012, quando a secretaria de meio ambiente capacitou 165 gestores e técnicos municipais para elaboração de planos de saneamento 74. Além disso, identificou-se que em 2013 a Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais teria apoiado municípios na elaboração dos planos de saneamento 75.

Outra unidade da federação avaliada foi o Rio Grande do Sul, onde em 2011, a partir da página de notícias do governo estadual, foram registrados convênios com consórcios e municípios para elaboração de planos municipais de saneamento 76. Registra-se, por exemplo, que, para um universo de 61 municípios foram repassados 1,5 milhão de reais, o que na média

71_{Disponível em: <http://www.rj.gov.br/web/imprensa/exibeconteudo?article-id=528772> Acesso em 02 out}

2015.

72_{Disponível em: <http://www.rj.gov.br/web/imprensa/exibeconteudo?article-id=359822> Acesso em 02 out}

2015.

73_{Disponível em: <http://www.rj.gov.br/web/imprensa/exibeconteudo?article-id=1140617> Acesso em 02 out}

2015.

74 _Disponível _em: _{<http://www.planejamento.mg.gov.br/images/documentos/ppag/2012-}

2015/Avalia%C3%A7%C3%A3o/2012_volume_principal_avaliacao.pdf > Acesso em 02 out 2015

75 _Disponível _em: _{<http://www.planejamento.mg.gov.br/images/documentos/ppag/2012-}

2015/Avalia%C3%A7%C3%A3o/2013_Relat%C3%B3rio_Anual_de_Avalia%C3%A7%C3%A3o_volume_prin cipal_com_capa.pdf> Acesso em 02 out 2015.

131 dá pouco mais de 20 mil reais para cada prefeitura conveniada 77. Já no ano de 2012, além de convênios com outros 69 municípios 78, de maneira mais ampla, registra-se o anúncio de um termo de cooperação técnica para ajudar 118 municípios 79.

Em outro estado da região Sul, Paraná, não foram identificados nem nos relatórios dos PPAs 2008-2011 e 2012-2015 e nem na página de notícias do governo estadual informações sobre apoio do governo estadual a planos municipais de saneamento. Lembramos que Paraná é um dos estados onde há melhor desempenho na conclusão de planos municipais de saneamento. Similarmente, nos estados do Acre e Amapá também não foram encontradas informações sobre apoio a planos municipais nas mesmas bases de dados, destacando-se que a diferença entre esses estados do norte do país e Paraná é que naqueles não houve registros de prefeituras terem concluído seus planos até 2013. Por fim, nos estados de Alagoas, da região nordeste, e Tocantins, região norte, que tiveram desempenho intermediário na conclusão de planos municipais, não foram registradas ações no tema assim como nos casos anteriores.

Em outros casos da região nordeste, avaliando-se primeiramente a atuação estadual nos estados onde há maior número de prefeituras concluintes de planos municipais de saneamento, identificamos que no Ceará ocorreram ações a partir de 2010, quando a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará, juntamente com a Funasa, lançou publicação que tinha como objetivo informar sobre como fazer planos, abordando os aspectos técnicos e legais exigidos na Lei 11.445/2007, além de oferecer modelos de planilhas para coleta de dados primários80. Ainda em 2010, a mesma agência reguladora realizou o seminário “Planos de Saneamento Básico nos Estado do Ceará”, conjuntamente com a Funasa, Universidade do Parlamento – Unipace, Companhia de Água e Esgoto do Ceará (CAGECE) e a Associação dos Municípios do Estado do Ceará (Aprece), que teve como objetivo discutir o planejamento no saneamento básico81.

No Ceará, o primeiro convênio de apoio para elaboração de planos municipais de saneamento surge em 2011 quando a agência reguladora do estado o assina em parceria com a

77_{Disponível em <http://www.rs.gov.br/conteudo/34361/governo-do-estado-investe-mais-de-r-1-milhao-para-}

elaboracao-de-planos-de-saneamento > Acesso em 02 out 2015.

78_Idem.

79_{Disponível em: <http://www.rs.gov.br/lista/740/videos/video45131> Acesso em 02 out 2015.}

80 _Disponível _em: _{<http://www.ceara.gov.br/sala-de-imprensa/noticias/709-arce-lancara-livro-durante-}

conferencia-latino-americana> Acesso em 02 out 2015.

81_{Disponível em: <http://www.ceara.gov.br/sala-de-imprensa/noticias/1100-arce-realiza-seminario-sobre-}

132 associação de prefeituras do Ceará visando orientar a equipe técnica contratada pela associação de prefeituras, definindo a metodologia a ser empregada, e ministrar cursos, seminários e oficinas sobre temas relacionados à gestão e regulação dos serviços de Saneamento Básico, com o apoio da companhia estadual 82. Além disso, foi também assinado pelas três instituições um termo de cooperação técnica para que municípios de pequeno porte, com população de até 20 mil habitantes, elaborassem seus planos 83. No geral, esse apoio a elaboração de planos municipais envolveu 66 prefeituras, onde o estado, por meio de secretaria estadual, empregou, em média, 12 mil reais, dando um total de 800 mil reais de recursos estaduais, e outros 800 mil a serem empregados pelas próprias prefeituras 84.

Essa estratégia de convênios envolvendo secretaria estadual, companhia estadual, agência reguladora e associação de prefeituras do Ceará continuou, sendo que em 2012 outras 46 prefeituras receberiam o apoio 85. Neste mesmo ano, registra-se que uma nota da página do governo estadual também trata essa relação, de apoio a prefeituras, prestada pelo governo estadual como uma entrega de produto do governo estadual. Nesse caso, 20 prefeituras receberiam planos de municipais de saneamento das entidades participantes dos convênios assinados 86. Contudo, uma diferença deve ser registrada, pois o papel dos órgãos estaduais seria de capacitar a equipe técnica contratada pela associação de prefeituras do estado87, além da participação da própria associação de prefeituras ser um diferencial em relação aos casos registrados anteriormente citados em SC, SP e RJ.

Outro estado da região nordeste que teve um número significativo de planos municipais concluídos até 2013 foi Rio Grande do Norte. Contudo, não foram encontradas informações na página de notícias do governo estadual, sendo que ao observar os planos plurianuais só foi possível acessar o PPA 2012-2015, em que se registra a partir de 2012 uma ação de elaboração de estudos e projetos de saneamento básico com meta de atender a todos

82_{Disponível em: <http://www.ceara.gov.br/sala-de-imprensa/noticias/2722-arce-firmara-convenio-para-planos-}

municipais-de-saneamento-basico-com-aprece> Acesso em 02 out 2015.

83_{Disponível em: <http://www.ceara.gov.br/sala-de-imprensa/noticias/3294-municipios-cearenses-elaborrao-}

planos-de-saneamento> Acesso em 02 out 2015.

84_{Disponível em: <http://www.ceara.gov.br/sala-de-imprensa/noticias/4778-saneamento-basico-seis-municipios-}

discutem-plano-de-saneamento> Acesso em 02 out 2015.

85 _Disponível _em: _{<http://www.ceara.gov.br/sala-de-imprensa/noticias/5141-convenio-para-planos-de-}

saneamento-e-ampliado-para-mais-46-municipios-> Acesso em 02 out 2015.

86_{Disponível em: <http://www.ceara.gov.br/sala-de-imprensa/noticias/7070-vinte-municipios-recebem-seus-}

planos-municipais-de-saneamento-> Acesso em 02 out 2015.

87 _Disponível _em: _{<http://www.ceara.gov.br/sala-de-imprensa/noticias/8331-arce-apoia-municipios-na-}

133 os municípios do estado 88. Além disso, ao se utilizar da ferramenta de pesquisa do Google aparecem informações sobre o apoio estadual na elaboração de planos municipais. Uma das primeiras páginas que aparecem é da Funasa onde aponta um encontro entre secretarias do governo estadual, companhia estadual de saneamento, além de ministério público, ABES e uma federação de câmaras de vereadores do Rio Grande do Norte ainda em 2010 onde se discute o apoio a ser dado aos municípios na elaboração de planos municipais89.

Na região norte, a atuação do governo estadual do Amazonas destaca-se em 2011 quando desenvolveu uma ação de apoio a 61 municípios na elaboração dos planos municipais de saneamento e de gestão integrada de resíduos sólidos, por meio de um convênio junto à Associação Amazonense de Municípios (AAM) 90. Na prática duas prefeituras não participaram desse apoio, e, quanto aos demais, muitos deles teriam concluído seus planos ainda em 2012 91.

Agora, avaliando-se a atuação estadual em estados onde os municípios não teriam concluídos seus planos municipais, ressalvando aqueles onde não se obteve informação nenhuma (conforme já destacado: AC e AP), temos Paraíba e Sergipe. Sobre o primeiro encontramos que em 2011 houve um encontro estadual, promovido pelo governo do estado, onde se discutiu a política de saneamento dos municípios com base na lei 11.445/2007, destacando-se que, conforme informações levantadas na página de notícias do governo da Paraíba, representante da companhia estadual fala da existência de um termo de compromisso e anuência, assinado por parte dos prefeitos, em cumprir a legislação federal e estadual na área de saneamento. Visava-se, inclusive, cumprir o prazo para conclusão de planos de saneamento92. Como se percebe, no caso da Paraíba, já havia em 2011 um marco legal estadual sobre saneamento básico, mas mesmo assim conforme informações da base de dados geral desse trabalho, nenhuma prefeitura concluiu seu plano de saneamento até o final de 2013.

88_{Disponível em: <http://bibspi.planejamento.gov.br/bitstream/handle/iditem/353/RN%20-%20ppa%202012-}

2015%20encaminhado%20assembleia%20em%2031.08.2011.pdf?sequence=1> Acesso em 02 out 2015.

89_{Disponível em: <http://www.Funasa.gov.br/site/corern-participa-de-reuniao-sobre-planos-municipais-de-}

saneamento/> Acesso em 02 out 2015.

90_{Disponível em: <http://www.amazonas.am.gov.br/2011/07/governo-do-amazonas-apoia-elaborao-dos-planos-}

municipais-de-saneamento-e-resduos-slidos/> Acesso em 02 out 2015.

91_{Disponível em: <http://www.amazonas.am.gov.br/2012/07/amazonas-cumpre-lei-da-politica-nacional-de-}

residuos-solidos-e-entrega-56-planos-municipais/> Acesso em 02 out 2015.

92 _Disponível _em _{<http://paraiba.pb.gov.br/secretarios-consideram-exitosa-participacao-dos-prefeitos-na-}

134 Já sobre Sergipe, ao consultarmos o PPA 2012-2015 estadual 93, identificamos duas ações previstas, sendo uma tocada pela secretaria de desenvolvimento urbano que visava elaborar cinco planos municipais, além de uma segunda ação, sob a responsabilidade da secretaria de meio ambiente que visava elaborar o plano de uma cidade em específico, Itabaiana.

Assim sendo, de fato nos estados onde houve um menor desempenho na conclusão de planos municipais de saneamento até 2013, as ações estaduais são tímidas, quando comparadas às ações empreendidas por SP, SC, MG, RS, RJ e CE. Por outro lado, no Paraná não há registro de ações estaduais e mesmo no RJ que possui uma ação similar a tocada por SC e SP, não há um retrospecto na conclusão de planos equivalente. Além disso, como se percebe as estratégias foram distintas. SC e CE teriam apoiado municípios menores, enquanto que RJ e SP concentraram-se na lógica de bacias hidrográficas e consórcios. CE e RN teriam envolvido as companhias estaduais e a Funasa. Sobre os demais não há essa informação. CE e AM teriam se articulado junto a associações municipais dos seus estados, o que só aparece nesses casos. Os montantes empreendidos são diversos também, variando na média de 12 mil reais por plano no CE a 120 mil reais em SP, incluindo RS que girou em torno de 20 mil reais por plano.

De toda a maneira, destaca-se que mesmo em estados em que há marco legal de saneamento isso não teria repercutido em uma política de apoio a elaboração de planos, como foi o caso da Paraíba. Lembra-se ainda que no AC, AP, PR e TO, mesmo identificando-se seus PPAs, não foram encontradas informações sobre apoio a planos municipais de saneamento. Essa controversa de desempenho estadual ocorre, mesmo quando há casos que aparecem como referência, como é o caso do PR, que pode ser compreendida quando avaliamos as considerações de um representante das companhias estaduais dentro do comitê do ConCidades, em que relatou a preocupação das companhias sobre a ausência de responsabilidade de governos estaduais no processo de capacitação de planos municipais 94. Como destacado no capítulo que contextualiza o saneamento, isso decorre de uma inexistência de órgãos formais do executivo, em nível estadual, que se dediquem à área de

No documento Difusão de planos municipais de saneamento básico : condicionantes da formação da agenda governamental em perspectiva comparada (páginas 147-155)