A terceira seção desse capítulo analisará a difusão dos planos municipais sob a metodologia fuzzy-set/QCA. Uma quarta parte apresentará as considerações de especialistas entrevistados no que se refere ao planejamento municipal, discutindo como surge, o que tem levado prefeituras a adotarem os planos municipais e quais as perspectivas futuras para o planejamento municipal no saneamento básico. Por fim, uma última seção apresentará uma síntese sobre as análises aqui realizadas conjugando os achados da pesquisa documental, análise fuzzy-set/QCA e entrevistas realizadas.
5.1 Aspectos introdutórios observando a curva S e distribuição da difusão de planos de saneamento no Brasil
Apresenta-se a seguir a curva S que demonstra a evolução dos planos municipais de saneamento desde 2004, quando Belo Horizonte institucionalizou seu plano municipal de saneamento, passando por Alagoinhas em 2006, e o crescimento da curva a partir de 2007, até o ano de 2013, último ano de análise da presente pesquisa.
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Gráfico 3 - Curva S: evolução da adoção de planos municipais ao longo do tempo
Elaboração do autor.
Em síntese, o traço vermelho indica a curva conforme os dados gerais do SNIS 2013, excluindo-se os municípios que afirmaram não terem concluído seus planos municipais, aqueles que apresentaram informações divergentes (quando houve resposta de dois prestadores), e aqueles que não participaram da edição de 2013 do SNIS. A curva de cor vermelha refere-se, portanto, a 1157 municípios concluintes. Relembra-se que até o presente momento, os dados do SNIS 2013 são os mais abrangentes existentes no que se refere a planos municipais de saneamento.
Para se ter uma noção de como é a curva S da amostra que foi elaborada para a presente pesquisa, apresenta-se a linha tracejada de cor preta, que se refere a 194 concluintes dentro da amostra feita a partir da combinação de três dimensões (sociodemográfica, perfil do prestador e conclusão ou não de planos municipais) explicada no capítulo sobre metodologia.
Primeiramente é preciso destacar que a amostra difere da curva geral entre o ano de 2007 e 2010. Isso ocorre, pois não há municípios com informações confiáveis para o ano de 2007 suficientes para se respeitar a proporcionalidade indicada na curva com dados de 1157 municípios concluintes. Para se ter uma melhor noção da disparidade entre as duas curvas, são
0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0% 120,0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 GERAL (SNIS 2013) 1157 municípios concluintes entre 4791 AMOSTRA DA PESQUISA - 194 municípios concluintes entre 819
102 apresentados dois quadros a seguir, um resumindo como se distribuem os municípios 1157 concluintes da curva geral, ao longo do tempo, divididos ainda por unidade da federação (UF), e outro apresentando a distribuição dos 194 municípios concluintes da amostra conforme ano de adoção e UF em que se encontra inserido.
Quadro 13 - Resumo geral, por ano e UF (1157 municípios concluintes de 4791 casos ao total)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 TOTAL % por UF TOTAL BR 1 0 1 117 69 63 87 288 241 290 1157 TOTAL BR (%) 0,1% 0,0% 0,1% 10,1% 6,0% 5,4% 7,5% 24,9% 20,8% 25,1% 100% TOTAL % (cumulativo) 0,1% 0,1% 0,2% 10,3% 16,2% 21,7% 29,2% 54,1% 74,9% 100,0% 100,0% SP 0 0 0 113 48 27 52 53 39 37 369 31,9% SC 0 0 0 0 0 3 16 100 48 26 193 16,7% PR 0 0 0 0 2 3 4 35 41 100 185 16,0% RS 0 0 0 0 2 5 5 54 46 61 173 15,0% MG 1 0 0 4 14 18 4 2 17 20 80 6,9% AC 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% AL 0 0 0 0 0 0 0 2 11 3 16 1,4% AM 0 0 0 0 0 0 0 0 1 3 4 0,3% AP 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% BA 0 0 1 0 0 0 0 3 3 1 8 0,7% CE 0 0 0 0 1 1 0 2 19 1 24 2,1% ES 0 0 0 0 0 1 1 1 0 1 4 0,3% GO 0 0 0 0 1 2 2 5 5 2 17 1,5% MA 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0,1% MS 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 2 0,2% MT 0 0 0 0 0 0 0 1 2 7 10 0,9% PA 0 0 0 0 0 0 0 1 4 6 11 1,0% PB 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% PE 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0,1% PI 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0,1% RJ 0 0 0 0 0 1 0 1 1 3 6 0,5% RN 0 0 0 0 0 0 2 25 2 6 35 3,0% RO 0 0 0 0 0 2 1 1 0 0 4 0,3% RR 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0,1% SE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% TO 0 0 0 0 0 0 0 0 1 11 12 1,0%
Quadro 14 - Amostra, por ano e UF (194 municípios concluintes de 819 casos ao total)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 TOTAL
% por UF TOTAL
103 TOTAL BR (%) 0,5% 0,0% 0,5% 4,6% 4,1% 5,7% 8,8% 27,8% 23,2% 24,7% 100% TOTAL % (cumulativo) 0,5% 0,5% 1,0% 5,7% 9,8% 15,5% 24,2% 52,1% 75,3% 100,0% 100,0% SP 0 0 0 9 5 5 10 10 5 5 49 25,3% SC 0 0 0 0 0 1 1 14 12 2 30 15,5% PR 0 0 0 0 0 2 2 8 10 16 38 19,6% RS 0 0 0 0 0 1 1 11 8 15 36 18,6% MG 1 0 0 0 1 1 2 1 1 4 11 5,7% AC 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% AL 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% AM 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% AP 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% BA 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 2 1,0% CE 0 0 0 0 1 1 0 1 6 1 10 5,2% ES 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0,5% GO 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 2 1,0% MA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% MS 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0,5% MT 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0,5% PA 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 3 1,5% PB 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% PE 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0,5% PI 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% RJ 0 0 0 0 0 0 0 1 0 2 3 1,5% RN 0 0 0 0 0 0 1 4 0 0 5 2,6% RO 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% RR 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0,5% SE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0% TO 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0%
Ambos os quadros apresentam primeiramente o total de prefeituras concluintes de planos municipais por ano; em seguida porcentagem que isso representa no total de cada base; e a porcentagem acumulada por ano, que foi utilizada para a construção das duas curvas S apresentadas mais acima. Logo depois, destacam-se os municípios com maior proporção de concluintes das duas bases de dados (São Paulo, Santa Catarina, Paraná, Rio Grande do Sul e Minas Gerais). Por fim apresentam-se o total de concluintes para as demais UFs, destacando- se Ceará e Rio Grande do Norte, em que conjuntamente com os cinco estados com maior proporção correspondem em ambas as bases de dados com mais de 90% das prefeituras concluintes de planos municipais de saneamento.
104 A diferença entre a curva S de cor vermelha e a curva S da amostra (linha tracejada) ocorre por não haver municípios de São Paulo no ano de 2007 que permitam manter a proporcionalidade registrada na base geral para a amostra. De toda a maneira, a percentagem de casos entre as duas curvas difere em 5%, pois na curva geral em 2007 tem-se 10% (analisando-se cumulativamente) dos casos, enquanto que, na amostra, tem-se 5% dos casos. Essa diferença é corrigida ao longo dos demais anos, até que em 2011, a diferença diminui para 2%.
Além disso, essa defasagem de municípios de São Paulo repercute quando se compara a evolução da adoção de planos de saneamento por Unidade da Federação (% por UF). Na distribuição geral, SP representa 31,9% dos casos, enquanto que na amostra essa unidade representa 25,3%. Essa é a maior disparidade registrada nas duas bases o que repercute em outras unidades, pois há aumento das proporcionalidades de PR e RS da ordem de 5% (cerca de 2,5% a mais pra cada um). Em seguida, outra disparidade que merece destaque é no Ceará, pois, na distribuição geral, CE tem 2,1% dos casos, mas, já na amostra este representa 5% dos casos. Assim sendo, essa unidade da federação tem representatividade acrescida em 3% dentro da amostra, quando comparada a distribuição geral, destacando-se ainda que a amostra não contempla municípios de TO, RO, PI, MA, AM e AL (unidades essas que juntas possuem representatividade na distribuição geral em torno de 2% no total de casos, o que repercute no aumento da participação de CE conforme explicado). Lembra-se que para a amostragem por cotas desse trabalho foram utilizadas as dimensões sociodemográfica, perfil do prestador e conclusão ou não de planos municipais, não se levando em consideração outras dimensões, como tempo e UF. De toda a maneira, essas diferenças são sutis quando se considera que para as demais UFs as diferenças são menores que 1%.
No geral, as duas distribuições coincidem em aspectos importantes que servem de referência para análise da curva de difusão seja com base na linha geral ou na linha da amostra. Em primeiro lugar, destaca-se que as curvas não formam um S, pois, para tanto, parecem estar incompletas. Nesse ponto, pode-se interpretar que o processo de difusão dos planos municipais de saneamento é um processo ainda em expansão, que já obteve um número considerável de prefeituras adotantes até o ano 2013 (algo em torno de 24% das prefeituras do país). Para efeito de registro, com as informações obtidas junto ao Ministério das Cidades e a Funasa que estão apoiando (ou já apoiaram) cerca de 620 prefeituras para adoção de planos municipais, tem-se que, desse total, 70 prefeituras teriam concluídos seus planos, mas 57 os concluíram nos anos de 2014 e 2015 (que não estão sendo levados em conta
105 nessa análise, pois até a realização desse trabalho não há informações completas, como o SNIS, para depois de 2013). Além disso, em buscas na internet sobre planos municipais de saneamento é possível perceber que há muitas prefeituras se esforçando para concluir seus planos até o final de 2015 (pois, a partir de 2016, o governo federal começará a cobrar os planos para alocação de recursos, segundo a legislação vigente).
Assim sendo, não se sabe ao certo quantas prefeituras estão elaborando seus planos municipais, mas ao observar o gráfico que apresenta a curva S, pode-se interpretar que já passou pela fase dos inovadores e early adopters. Provavelmente, o processo de difusão se encontra na fase de early majority, ou, talvez, na fase later majority (fica essa indefinição para avaliação posterior). De toda a maneira, isso significa dizer que com certeza nessa dissertação prefeituras que estejam na fase laggards não serão trabalhadas.
Nesse sentido, ao observar a curva S, pode-se afirmar que o processo de difusão de planos municipais de saneamento é um processo que continua depois de 2013 e que ainda está em evolução, mas isso não pode impedir que se façam análises sobre como se deu o processo de evolução até o ano de 2013. Isso inclusive oferece uma perspectiva interessante, a depender dos resultados desse trabalho, pois podem oferecer, ao final, conclusões relevantes ao governo federal e demais entidades que reconhecem a importância do planejamento na área de saneamento.
Já de início, pode-se destacar que municípios de SP, SC, PR, RS, MG, CE e RN representam mais de 90% das prefeituras que concluíram seus planos municipais de saneamento até o ano de 2013, destacando-se especialmente as quatro primeiras unidades listadas que representam mais de 75% dos casos. Contudo, SP, SC, PR, RS, MG, CE e RN representam tão somente 63% dos municípios do país, e as quatro primeiras unidades contemplam apenas 38% dos municípios brasileiros (considerando-se a base com 4791 municípios, o que exclui aqueles que não participaram do SNIS 2013 e que apresentaram informações divergentes). Isso mostra que há prevalência desses estados na difusão de planos municipais.
Em suma, até o ano de 2013, o processo de difusão de planos municipais de saneamento estava concentrado na região Sul do país e em São Paulo. Ressalva-se, entretanto, que no SNIS 2013, dos 269 municípios que apresentaram informações divergentes e que não compõem o universo de 4791 municípios, 13,5% são de MG; 12,8% do RS; 5,4% do PR; 4,8% de SC; 2,9% do TO; e 2,5% do RN.
106 De toda a maneira, se observar os 4791 municípios da base geral e distribuí-los por UF avaliando a porcentagem de concluintes dentro de cada unidade até o ano de 2013, comprova- se que de fato há uma maior concentração do processo de difusão em municípios de SP, SC, PR e RS, pois nesses estados entre 45% e 75% das prefeituras teriam elaborado seus planos municipais. Essas informações constam no quadro 12, apresentado no final do último capitulo e que serviu de base para definição dos governos estaduais e companhias estaduais que serão avaliados nas próximas seções.
Um elemento interessante a ser observado no quadro 12 e, especialmente no quadro 13, é que em SP houve uma rápida difusão de planos no ano de 2007 (assim que surge o marco legal do setor, mais de 100 municípios teriam concluído seus planos). Posteriormente, em SC no ano de 2011 acontece fenômeno similar, ressalvando-se que anteriormente alguns municípios já haviam adotado planos municipais. Por fim, no PR acontece algo parecido em 2013, mas, anteriormente, cerca de 85 municípios teriam concluído seus planos. Essas são questões que ficam para serem explicados nas próximas seções desse capítulo.
Porém, lembra-se que as informações do SNIS não são totalmente confiáveis. De toda a maneira, pelos motivos já expostos, especialmente a sua abrangência, ela oferece uma base para essa análise preliminar utilizando-se da curva S e distribuição dos municípios concluintes de planos de saneamento ao longo dos anos e por UF. Esses achados serão mais bem analisados e ponderados a partir das análises documentais, metodologia fuzzy-set/QCA centrada em uma amostra mais confiável e, também, em entrevistas com especialistas, o que são os temas das próximas seções.