Alguns estudos de ordem quantitativa em difusão de políticas públicas optam por fazer recortes específicos em grupos municipais, como cidades com mais 100 mil habitantes, e analisar todos os casos ali presentes (WAMPLER, 2008; SUGIYAMA, 2007). A proposta aqui reside em analisar uma amostra dentro da totalidade de municípios que procederam à conclusão ou não de planos de saneamento básico até 2013 19, independentemente do porte municipal, mas respeitando-se a proporção de municípios conforme suas características sociodemográficas (grau de urbanização, porte populacional, densidade demográfica e se situado em região metropolitana ou não) e perfil dos prestadores de serviço (municipal, estadual, privado ou híbrido).
Conforme dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) de 2013, estima-se que 1.157 municípios concluíram a elaboração de seus planos até 2013 (627
19 Quando esse estudo se referir à conclusão de planos, isso equivale à adoção da política, pois considera-se
71 municípios até 2011 e 531 municípios nos anos de 2012 e 2013) 20. Por outro lado, 3.634 não teriam concluído e 504 não participaram do levantamento das informações de 2013. Entretanto, em diálogo prévio com os técnicos do Ministério das Cidades, os técnicos apontam que, como as informações acerca de planos municipais são respondidas pelos prestadores e não pelas prefeituras, elas não seriam totalmente confiáveis. Há casos de prestadores que respondem afirmativamente para a existência de plano municipal, mas isso não pode ser confirmado. Por outro lado, há prestadores que respondem negativamente a existência ou dizem que estariam elaborando seus planos, mas em buscas na internet esses planos já existem e são encontrados. Só para se ter noção, dentro das diversas bases que compõem o SNIS, é possível, por exemplo, cruzar as informações sobre 1474 municípios que são atendidos por mais de um prestador de serviços. Desse número, 269 apresentaram respostas divergentes (um prestador do município disse que concluiu e outro disse que não).
Infelizmente, o SNIS ainda é a melhor fonte de informação à disposição. Diante dessas considerações, opta-se por trabalhar com uma amostra (de dados mais confiáveis) dentro dos municípios que se tem informações no SNIS, o que denotará uma certa conveniência dos dados a serem analisados, podendo gerar algum viés nos resultados. Isso é fruto da escassez de informações acerca do tema saneamento, especialmente sobre planos municipais. Mas, a partir de alguns procedimentos na definição da amostra, o efeito de viés pode ser reduzido, não comprometendo os resultados dessa dissertação.
A amostra será obtida a partir de municípios em que se consiga ter maior certeza acerca da informação sobre planos municipais. Nesse sentido, observa-se que há a possibilidade de contrapor informações do SNIS com outras bases de dados, mesmo sem ter acesso aos planos municipais propriamente ditos. A saber: conforme já dito, o próprio SNIS possui bases de dados diferentes, que podem ser contrapostas, pois há municípios que são atendidos por mais de um prestador de serviços; a Fundação Nacional da Saúde (Funasa) realizou pesquisa em 2014 sobre saneamento respondida pelas próprias prefeituras, o que nos permite contrapor com as informações dos prestadores também; a academia e o Instituto Trata
20 Registra-se que na verdade são 1155 municípios, mas há dois casos emblemáticos de municípios que
concluíram seus planos e que o SNIS não apresenta essa informação (Belo Horizonte-MG e Alagoinhas-BA). Como esses dois municípios são o nosso ponto de partida para análise do processo de difusão, respectivamente 2004 e 2006, não complementar a base de dados da pesquisa com esses dois municípios dificultaria outras etapas dessa pesquisa, como montagem da curva S e, consequentemente, a distribuição da difusão ao longo do tempo. Portanto, essa informação de 1157 concluintes está complementada com esses dois municípios.
72 Brasil21 têm feito estudos qualitativos de planos concluídos, onde se depreende que os planos ali estudados de fato existem; por fim, o governo federal – Ministério das Cidades e Funasa – tem feito convênios com municípios para elaboração de planos e podemos verificar nessas bases quais municípios concluíram seus planos.
Assim sendo, essa dissertação trabalhará com municípios que tenham informações suscetíveis a realização de contraprovas para confirmação das informações sobre conclusão ou não de planos municipais de saneamento – isto é, há uma influência da conveniência dos dados na amostra. Entretanto, será respeitada a proporção de municípios conforme suas características sociodemográficas (grau de urbanização, porte populacional, densidade demográfica, situado em região metropolitana ou não), perfil dos prestadores de serviço (municipal, estadual, privado ou híbrido) e conclusão ou não de planos municipais.
Em resumo, utilizaremos a amostragem por cotas, pois, dada a conveniência das informações (dependentes da existência de contraprova), a amostra não pode ser considerada probabilística. De toda a maneira, essa amostragem apresenta algum grau de rigor, ao se considerar as características dos municípios brasileiros para se determinar proporcionalmente com quantos municípios deve-se trabalhar em cada estrato, por meio da fixação de cotas, resultante da combinação de três dimensões – sociodemográfica, perfil do prestador e conclusão ou não de plano municipal até 2013. De maneira geral, a amostragem por cotas pode ser considerada a que apresenta maior rigor na definição da amostra dentre as amostragens não probabilísticas, pois ao manter a proporcionalidade da amostra em relação ao universo populacional, garante-se alguma estratificação (GIL, 2008).
Assim sendo, as dimensões sociodemográficas e perfil do prestador dos serviços foram escolhidas a fim de se trabalhar com a percepção de se construir uma análise contra factual, o que permite avaliar condições e resultados a serem observados, articulando-se com condições de controle, podendo-se investigar se há variação na existência e no comportamento de alguns fatores, comparando-se unidades observadas que sejam comparáveis entre si, isto é, comparar municípios conforme sejam mais similares (most similar system design – MSSD), a partir de suas características estruturais.
Podemos destacar a dimensão perfil do prestador do serviço, pois o único trabalho que se utiliza da literatura de difusão/policy transfer sobre saneamento no Brasil identifica a
21 Disponível em: <http://www.tratabrasil.org.br/datafiles/estudos/diagnostico/estudo-completo.pdf> Acesso em
73 relação entre o modelo de agência de regulação e a trajetória do setor de saneamento básico, conforme historicamente ele seja prestado por instituição estadual, privada ou municipal (SOUZA, 2013). Nesse sentido, faz-se necessário considerar esse contexto estrutural de organização dos serviços de saneamento no nível municipal, comparando os municípios ao longo dos diferentes contextos que norteiam a gestão de saneamento em nível local, moderando/controlando os testes propostos nas hipóteses, avaliando de que maneira os perfis dos prestadores de serviços municipais (privado, municipal, estadual, ou híbrido) alteram as relações entre as condições a serem testadas e a adoção de planos municipais.
Conforme informações do SNIS 2013, identificamos que, quanto ao perfil dos prestadores, os municípios se distribuem conforme o quadro abaixo.
Quadro 2 - Perfis dos prestadores de serviços de saneamento
Perfil Descrição Classificação
Perfil 1 Municípios atendidos unicamente por órgãos locais de saneamento, podendo ser autarquia municipal, órgão da administração direta municipal (como secretaria), empresa pública municipal; ou que ainda tenha respondido ao SNIS que não possui um sistema público de saneamento seja para água e esgoto, ou somente esgoto, pois a titularidade pelos serviços de saneamento é municipal e, assim, é responsabilidade da prefeitura a ausência desse tipo de serviço.
Municipal
Perfil 2 Municípios são atendidos por órgão locais de saneamento em conjunto com órgãos regionais, as chamadas companhias estaduais de saneamento (oriundas da década de 1970) – que atendem a considerável número de municípios no mesmo estado, limítrofes ou não, uns dos outros –, sendo que majoritariamente as companhias organizam os serviços de água e os municípios ficam responsáveis pelos serviços de esgoto.
Municipal e Regional
Perfil 3 Municípios são atendidos exclusivamente por órgãos regionais (companhias estaduais), em que o órgão estadual atende os componentes do saneamento, especialmente água e esgoto.
Regional
Perfil 4 Municípios são atendidos por órgãos microrregionais que atendem um número específico de casos (dois ou mais municípios limítrofes uns dos outros no mesmo estado), mas de abrangência menor que os órgãos tidos
74 como regionais.
Perfil 5 Municípios são atendidos por órgão locais em conjunto com empresas privadas que atuam mediante concessão de serviços, dividindo-se o atendimento dos componentes de saneamento entre as duas estruturas.
Municipal e Privada
Perfil 6 Municípios são atendidos exclusivamente por empresas privadas que atuam mediante concessão de serviços, em que a empresa privada atende os componentes do saneamento, especialmente água e esgoto.
Privada
Registra-se que as informações do SNIS são respondidas pelos prestadores e podem ter ocorrido situações em que o município se enquadre no perfil de prestador “Municipal e Regional”, mas não houve registro de prestação dessa informação por parte de um dos prestadores, levando-o a serem classificados somente como “Municipal” ou como “Regional”. De toda a maneira, o SNIS 2013 é o maior banco de informações sobre saneamento, pois contempla cerca de 90% dos municípios brasileiros, sendo, portanto, a fonte de informação mais completa para que possamos proceder a tiragem da amostra da pesquisa, conforme parâmetros de proporcionalidade entre as dimensões sociodemográfica, perfil do prestador e conclusão ou não de plano municipal.
A segunda dimensão que este estudo opta por considerar é a que envolve as características sociodemográficas (porte municipal, densidade demográfica, urbanização e regiões metropolitanas), considerando-a como condição moderadora ou de controle das hipóteses a serem testadas, avaliando de que maneira os diferentes contextos sociodemográficos alteram as relações entre as condições a serem testadas e a adoção de planos municipais. Essas características serão trabalhadas como um contexto estrutural a ser controlado e definidor dos estratos para composição da amostra, a partir das informações do Censo 2010 do IBGE.
Para tanto, resgata-se que no capítulo que contextualiza os serviços de saneamento, observa-se um crescimento dos serviços de saneamento com o aumento do porte municipal, especialmente nos municípios com porte a partir de 200 mil habitantes (REZENDE, et al., 2007). Um padrão de comportamento similar é também identificado quando se avalia os desafios de municípios na gestão de resíduos sólidos, conforme o porte municipal, ainda que reduzido a três níveis (abaixo de 100 mil habitantes, entre 100 mil e 1 milhão, e acima de 1 milhão) (IPEA, 2012). Além disso, destacamos também que o acesso simultâneo a água e
75 esgoto é bem menor nos municípios com urbanização até 50%, em comparação com os municípios com taxa de urbanização maior que 50%, mesmo nos anos 1970 até os anos 2000 (SAIANI; TONETO JUNIOR, 2008).
Entretanto, quando se avalia as questões como porte municipal e taxa de urbanização, não se pode esquecer de considerar ainda se os municípios estão situados em região metropolitana ou não e a densidade demográfica, pois esses são fatores determinantes do desenvolvimento dos municípios, inclusive mais do que a urbanização que seria irreal no modelo que o Brasil trabalha (VEIGA, 2002). Entretanto, como essa questão de descartar a urbanização não é consenso e ela gera efeitos na política de saneamento, conforme já vimos, nesse estudo opta-se por considerar em conjunto: porte municipal, densidade, urbanização e região metropolitana. Nesse sentido, podemos recorrer a Veiga (2002) que divide os municípios a partir de três grupos: a) pequeno porte seriam aqueles municípios com menos de 50 mil habitantes e com densidade demográfica abaixo de 80 hab/km²; b) médio porte são aqueles municípios que tenham população entre 50 mil habitantes e 100 mil, independentemente da densidade demográfica, ou ainda os municípios que tenham menos de 50 mil habitantes, mas com densidade demográfica maior que 80hab/km²; e c) os demais municípios são os com mais de 100 mil habitantes, sendo que aqueles com mais de 60 hab/km² de densidade demográfica seriam centros urbanos conforme definido no estudo sobre aglomerações urbanas “Configuração atual e tendências das redes urbanas” de IPEA, IBGE e Unicamp (IPEA, 2002).
Dito isso, essa dissertação resolve combinar quatro níveis de porte municipal (menor que 50 mil habitantes, entre 50 mil e 100 mil, entre 100 mil e 500 mil, ou maior que 500 mil habitantes), dois níveis de urbanização (menor que 50% ou maior que 50%), dois níveis de densidade demográfica que varia conforme Veiga (2002) (maior ou menor que 80 hab/km² para os menores, ou maior ou menor que 60 hab/km² para os maiores) e se situado em região metropolitana ou não. Combinando-se todas essas questões, chega-se a seguinte distribuição:
Quadro 3 - Classificação dos municípios, conforme as características sociodemográficas
Classificação Descrição Síntese
Cluster 1 População menor que 50mil habitantes, urbanização menor que 50%, densidade demográfica menor que 80hab/km² e não situado em região metropolitana.
Pequeno porte
76 Cluster 2 População menor que 50mil habitantes,
urbanização menor que 50%, densidade demográfica menor que 80hab/km² e situado em região metropolitana.
Pequeno porte
(pop<50/urb<50/dens<80/RM)
Cluster 3 População menor que 50mil habitantes, urbanização maior que 50%, densidade demográfica menor que 80hab/km² e não situado em região metropolitana.
Pequeno porte
(pop<50/urb>50/dens<80/~RM
Cluster 4 População menor que 50mil habitantes, urbanização maior que 50%, densidade demográfica menor que 80hab/km² e situado em região metropolitana.
Pequeno porte
(pop<50/urb>50/dens<80/RM)
Cluster 5 População menor que 50mil habitantes, urbanização menor que 50%, densidade demográfica maior que 80hab/km² e não situado em região metropolitana.
Médio porte do tipo 1
(pop<50/urb<50/dens>80/~RM)
Cluster 6 População menor que 50mil habitantes, urbanização menor que 50%, densidade demográfica maior que 80hab/km² e situado em região metropolitana.
Médio porte do tipo 1
(pop<50/urb<50/dens>80/RM)
Cluster 7 População menor que 50mil habitantes, urbanização maior que 50%, densidade demográfica maior que 80hab/km² e não situado em região metropolitana.
Médio porte do tipo 1
(pop<50/urb>50/dens>80/~RM)
Cluster 8 População menor que 50mil habitantes, urbanização maior que 50%, densidade demográfica maior que 80hab/km² e situado em região metropolitana.
Médio porte do tipo 1
(pop<50/urb>50/dens>80/RM)
Cluster 9 População entre 50mil e 100mil habitantes, urbanização menor que 50% e não situado em região metropolitana.
Médio porte do tipo 2 (>50pop<100/urb<50/~RM)
Cluster 10 População entre 50mil e 100mil habitantes, urbanização menor que 50% e situado em
Médio porte do tipo 2 (>50pop<100/urb<50/RM)
77 região metropolitana.
Cluster 11 População entre 50mil e 100mil habitantes, urbanização maior que 50% e não situado em região metropolitana.
Médio porte do tipo 2 (>50pop<100/urb>50/~RM)
Cluster 12 População entre 50mil e 100mil habitantes, urbanização maior que 50% e situado em região metropolitana.
Médio porte do tipo 2 (>50pop<100/urb>50/RM)
Cluster 13 População entre 100mil e 500mil habitantes, urbanização menor que 50%, densidade demográfica menor que 60hab/km² e não situado em região metropolitana.
Médio porte do tipo 3
(>100pop<500/urb<50/dens<60/~R M)
Cluster 14 População entre 100mil e 500mil habitantes, urbanização maior que 50%, densidade demográfica menor que 60hab/km² e não situado em região metropolitana.
Médio porte do tipo 3
(>100pop<500/urb>50/dens<60/~R M)
Cluster 15 População entre 100mil e 500mil habitantes, urbanização maior que 50%, densidade demográfica menor que 60hab/km² e situado em região metropolitana.
Médio porte do tipo 3
(>100pop<500/urb>50/dens<60/R M)
Cluster 16 População entre 100mil e 500mil habitantes, urbanização menor que 50%, densidade demográfica maior que 60hab/km² e situado em região metropolitana.
Centro urbano de porte médio (>100pop<500/urb<50/dens>60/R M)
Cluster 17 População entre 100mil e 500mil habitantes, urbanização maior que 50%, densidade demográfica maior que 60hab/km² e não situado em região metropolitana.
Centro urbano de porte médio (>100pop<500/urb>50/dens>60/~R M)
Cluster 18 População entre 100mil e 500mil habitantes, urbanização maior que 50%, densidade demográfica maior que 60hab/km² e situado em região metropolitana.
Centro urbano de porte médio (>100pop<500/urb>50/dens>60/R M)
Cluster 19 População maior que 500mil habitantes e não situado em região metropolitana.
Centro urbano de porte grande (pop>500/~RM)
78 Cluster 20 População maior que 500mil habitantes e
situado em região metropolitana.
Centro urbano de porte grande (pop>500/RM)
Observa-se que para as definições acima não há município no país com população entre 100 e 500 mil habitantes, que tenha taxa de urbanização menor que 50%, densidade demográfica menor que 60hab/km² e esteja em região metropolitana. Da mesma forma, não há município no país com população entre 100 e 500 mil, que tenha taxa de urbanização menor que 50%, densidade demográfica maior que 60hab/km² e não esteja em região metropolitana. Por fim, todos os municípios com mais de 500 mil habitantes tem densidade populacional maior que 90 hab/km² e taxa de urbanização maior que 50%, só variando se se encontra em região metropolitana ou não. Por isso tudo que não aparecem clusters com essas características e 20 clusters são suficientes para abarcar os mais de 5 mil municípios existentes no país.
Sobre a dimensão conclusão ou não de plano municipal, isto é, nosso fenômeno a ser explicado, com base nas informações do SNIS, foram separados os municípios que elaboraram seus planos municipais como adotantes, e os que responderam não terem concluído ou estarem elaborando como não concluintes.
Feitas essas considerações sobre as três dimensões, relembra-se que, segundo o SNIS 2013, estima-se que 1157 municípios concluíram a elaboração de seus planos até 2013, 3634 não teriam concluído, 504 não participaram do levantamento das informações de 2013 e 269 apresentaram respostas divergentes (um prestador do município disse que concluiu e outro disse que não). Descartando-se as informações dos 269 municípios que apresentaram informações divergentes e dos 504 que não participaram do processo, para os demais 4791 municípios tem-se a distribuição conforme o cruzamento das três dimensões escolhidas no quadro 4 (Resumo Geral) apresentado nas páginas seguintes 22. Como se percebe nesse quadro, não é possível fazer comparações sobre municípios do perfil de prestador de serviços “Municipal e Privada”, pois só há três municípios com esse perfil. Da maneira similar, não é possível fazer comparações nos municípios situados nos clusters 6, 10, 13, 15 e 16, pois há um número muito reduzido de municípios que permita fazer comparações.
22 Opta-se por apresentar os quadros 4, 5, 6, 7 e 8 em sequência nas páginas seguintes para oferecer maior
conforto na leitura conjunta dos mesmos por estarem no formato paisagem (necessário por conta da quantidade de informações).
79 Já no quadro 5 (Contrapova), apresenta-se a distribuição dos municípios em que foi possível fazer contraprova acerca das informações sobre conclusão ou não de planos municipais (isto é, cruzando-se as bases do SNIS, Funasa, convênios com o governo federal, e estudos feitos pelo Instituto Trata Brasil e publicações acadêmicas). Trata-se de um total de 2154 municípios. Com as informações que puderam ser obtidas na contraprova, percebe-se que não é possível realizar análises em torno dos municípios situados nos clusters 5 e 9, além dos municípios com perfil de prestação de serviço Microrregional, pois não há informações na contraprova para municípios adotantes da política com essas características.
Considerando-se os estratos excluídos conforme as observações acima dos quadros 4 (Resumo Geral) e 5 (Contraprova), no quadro 6 (Resumo Geral Alterado), é apresentado um número de municípios um pouco menor, 4679, que contemplam todos os clusters e perfis de prestadores em que é possível fazer comparações, aqui chamado de resumo geral alterado, pois foram descartadas informações sobre 112 municípios que se encaixavam nas ressalvas apresentadas nos outros dois quadros.
Ao avaliar os dados do SNIS 2013 nesses três quadros e utilizando de técnicas de amostragem como referência, identifica-se que trabalhar com uma razão de 5 para os 4679 municípios do quadro 6 (Resumo Geral Alterado) é uma proporção razoável a ser considerada na amostra da pesquisa23. Além disso, ao avaliar os quadros 4, 5 e 6, essa razão de 5 apresenta um número razoável de casos sem causar prejuízos a clusters e perfis que tenham um número de municípios pequeno. Assim sendo, seria desejável trabalhar com algo em torno de 935 municípios, o que é apresentado no quadro 7 (Resumo Geral Alterado - Razão de 5), que apresenta cinco vezes menos municípios que o quadro 6 (Resumo Geral Alterado) em todas as combinações das três dimensões, mas mantendo-se todas as proporções dos municípios brasileiros. É esse quadro 7 (Resumo Geral Alterado - Razão de 5) que oferece as referências sobre proporcionalidades e número ideal de municípios a serem considerados em cada estrato oriundo da combinação das três dimensões: sociodemográfica, perfil do prestador e conclusão ou não de plano de saneamento. Por outro lado, é a partir das informações com contraprova