A fragilidade da lei de cotas frente a realidade brasileira

A participação política da mulher ainda sofre uma série de entraves e limitações quando se considera a representatividade nos centros decisórios do Estado brasileiro. A necessidade de ocupação das esferas institucionais fez despertar nas mulheres o desejo de

integrar-se ativamente das decisões políticas. Nos últimos anos, esses desejos transcenderam o papel social que foi destinado as mulheres, tirando-as do espaço privado.

Após a Constituição Federal de 1988, marco institucionalizador dos direitos humanos no Brasil, foram substancialmente transformadas as relações entre homens e mulheres, com impacto na participação política e na representatividade democrática de cada um dos sexos, dividindo igualmente direitos e obrigações. As mulheres passaram a ser reconhecidas como um novo sujeito social, requisitando os seus direitos e ganhando obrigações como sujeito de direito que são.

Neste cenário, destacou-se a lei de cotas por sexo que se constitui como uma ação afirmativa, que apresenta de certo modo uma fragilidade no tocante a garantia de acesso da mulher na política, visto que o não preenchimento das vagas não acarreta diretamente muitos prejuízos aos partidos políticos ou alguma espécie de sanção. A lei de cotas de gênero, reserva o direito à candidatura e não à vaga.

Não obstante, os esforços já empreendidos pelo país no sentido de reconhecer as dificuldades de acesso aos cargos políticos pelas mulheres e a existência de uma legislação nacional que tem como objetivo a igualdade no âmbito da representação política, nesses mais de 20 anos de política de cotas eleitorais de gênero, o que se percebe é a fragilidade do sistema eleitoral.

Já foi demonstrado em diversos países do mundo que as cotas eleitorais de gênero são fundamentais para a efetiva atuação das mulheres na política. São instrumentos idealizados sob a perspectiva de proporcionar uma igualdade fática, que tem a capacidade de transformação social, com o objetivo de corrigir as desigualdades sociais colocando a força da lei em favor do descriminado (MELLO, online, 2001).

Como se tratam de medidas de ação afirmativa, as cotas eleitorais de gênero visam promover o princípio da igualdade fática ao mesmo tempo em que restringem o princípio da igualdade jurídica.

Sobre o tema, assinala Paulo Menezes (MENEZES, 2001, p. 27), que as ações afirmativas são medidas especiais que buscam eliminar os desequilíbrios existentes entre determinadas categorias sociais até que eles sejam neutralizados, o que se realiza por meio de providências efetivas em favor das categorias que se encontram em posições desvantajosas.

Nesse sentido, são definidas pelo autor da seguinte forma: ação afirmativa, nos dias correntes, é um termo de amplo alcance que designa um conjunto de estratégias, iniciativas ou políticas que visam favorecer grupos ou segmentos sociais que se encontram em piores

condições de competição em qualquer sociedade em razão, na maior parte das vezes, da prática de discriminações negativas, sejam elas presentes ou passadas (MENEZES, 2001, p. 27).

As cotas de gênero foram criadas para impulsionar a participação feminina dando- lhes uma vantagem inicial como forma de compensar os prejuízos que lhe foram causados historicamente e socialmente, devido ao seu ingresso tardio na política. O seu objetivo principal e mais urgente é aumentar os percentuais de candidatura feminina como também afastar uma supremacia da cultura política masculina.

Espera-se que seja uma medida temporal e compensatória, que tenha como objetivo primordial a busca pela a igualdade e representatividade no sistema político. Ela também vem demostrando o seu desempenho, em outras áreas sociais, como a educação, por exemplo.

O Brasil, com toda a sua estrutura democrática que garante a igualdade formal entre todos à luz dos preceitos constitucionais, ainda não se mostrou capaz de alcançar a paridade e a equidade políticas. Diante disso, o sistema de cotas, visa garantir o mínimo de igualdade entre os sexos na conjuntura política proporcionando uma medida compensatória para as mulheres.

Esse tipo de medida compensatória, reconhece os desequilíbrios sociais e as desvantagens frente a discriminação que sofre a mulher, impedindo-a de acessar de forma paritária os postos de decisão política.

A instituição dessa ação afirmativa revela a da inclusão da mulher nos centros decisórios tendo em vista as transformações que o papel da mulher sofreu durante todos esses anos, como forma de representar ganhos para a cidadania de toda a sociedade civil.

O sistema de cotas eleitorais de gênero foi incluído no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei nº 9.100, em 1995 (lei de cotas), estabelecendo as normas para a realização das eleições municipais subsequentes. A lei determinou uma cota mínima de 20% para qualquer um dos gêneros, sem fazer referência direta para a mulher.

Esse incentivo legal sofreu modificação com a lei nº 9.504/1997 (lei geral das eleições), que expandiu a medida para os demais cargos eleitos por voto proporcional, ampliando o percentual de 20% para 30%, mantendo-se vigente desde então.

Apesar da reserva de 30% das vagas para um dos sexos pela legislação eleitoral brasileira, a representação feminina ainda é bem inferior da realidade do eleitorado nacional e ocorre a passos lentos.

A lei de cotas, adotada no Brasil em 1997, estabeleceu um percentual mínimo de candidaturas para cada sexo, com o objetivo de ampliar o número de representantes do gênero feminino no Legislativo. A lei estabelece que as listas dos partidos devem reservar o mínimo de 30% e o máximo de 70% para candidaturas de cada sexo (BRASIL, 1997).

Desde então houve de fato um aumento da porcentagem de candidaturas femininas, mas esse aumento não se converteu num crescimento do número de mulheres eleitas, que se manteve quase que inalterado. É possível, portanto, dizer que as mulheres enfrentam uma dupla barreira para se inserirem na arena política: o momento da candidatura e o momento da eleição. No caso da Câmara dos Deputados, por exemplo, foram eleitas 51 mulheres em 2014, o que representa 9,9% das cadeiras em disputa. Para o Senado foram eleitas cinco novas mulheres, que somadas às outras seis que já estão cumprindo seu mandato, totalizam 11 senadoras, representando 13,6% do total de cadeiras (SANCHEZ, 2015, p. 3).

Porém havia problemas na redação da lei que gerava dúvidas em sua interpretação: a lei não obrigava dos partidos e coligações o preenchimento do percentual de 30%, ou sejam, eles não eram exigidos a preencher as vagas destinadas às mulheres.

Dessa forma, o percentual de 30% exigido por lei poderia deixar de ser preenchido por um dos sexos. Como neste caso não poderia apenas haver a substituição por homens, a saída era deixá-lo em aberto, lançando as candidaturas disponíveis, sem que por isto houvesse alguma sanção sobre o partido.

Com a intenção de acabar com as interpretações diversas e definir com objetividade a função social da lei de cotas, foi promovida a reforma eleitoral com a publicação da Lei nº 12.034/2009 que alterou a redação da Lei nº 9.504/1997, substituindo “deverá reservar” para “preencherá”, dissipando quaisquer dúvidas quanto a interpretação da lei anterior, tornando obrigatório o cumprimento do dispositivo legal.

Na ocasião, de acordo com o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral (TSE, online, 2012), deverá o partido político ou a coligação adequar o número de candidatos à proporção definida pela legislação eleitoral:

EMENTA: REGISTRO DE CANDIDATURAS. PERCENTUAIS POR SEXO. 1. Conforme decidido pelo TSE nas eleições de 2010, o § 3º do art. 10 da Lei nº 9.504/97, na redação dada pela Lei nº 12.034/2009, estabelece a observância obrigatória dos percentuais mínimo e máximo de cada sexo, o que é aferido de acordo com o número de candidatos efetivamente registrados. 2. Não cabe a partido ou coligação pretender o preenchimento de vagas destinadas a um sexo por candidatos do outro sexo, a pretexto de ausência de candidatas do sexo feminino na circunscrição eleitoral, pois se tornaria inócua a previsão legal de reforço da participação feminina nas eleições, com reiterado descumprimento da lei. 3. Sendo eventualmente impossível o registro de candidaturas femininas com o percentual mínimo de 30%, a única alternativa que o partido ou a coligação dispõe é a de reduzir o número de candidatos masculinos para adequar os respectivos percentuais, cuja providência, caso não atendida, ensejará o indeferimento do demonstrativo de regularidade dos atos partidários (DRAP). [...].(Ac. de 6.11.2012 no REspe nº 2939, rel. Min. Arnaldo Versiani.).

Depois dessa reforma, os partidos têm como obrigação o preenchimento das listas, sob pena de não poder lançar candidaturas se não observarem a proporção estabelecida em lei. Mesmo que diminuam a quantidade das candidaturas masculinas, a proporção legal deve ser mantida, ou seja, do total dos candidatos que o partido lança, ele deve manter a proporção. Do máximo ao mínimo, a proporção deve ser observada, o descumprimento gera o indeferimento de todos os registros de candidatura.

Com propriedade, o Tribunal Superior Eleitoral decidiu no Recurso Especial Eleitoral nº 784-32 sobre a obrigatoriedade dos percentuais previstos em lei:

EMENTA: RESERVA DE VAGAS POR SEXO – NÚMERO EFETIVO DE CANDIDATOS. Candidatos para as eleições proporcionais. Preenchimento de vagas de acordo com os percentuais mínimo e máximo de cada sexo.1. O § 3º do art. 10 da Lei nº 9.504/97, na redação dada pela Lei nº 12.034/2009, passou a dispor que, "do número de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligação preencherá o mínimo de 30% (trinta por cento) e o máximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada sexo", substituindo, portanto, a locução anterior "deverá reservar" por "preencherá", a demonstrar o atual caráter imperativo do preceito quanto à observância obrigatória dos percentuais mínimo e máximo de cada sexo.2. O cálculo dos percentuais deverá considerar o número de candidatos efetivamente lançados pelo partido ou coligação, não se levando em conta os limites estabelecidos no art. 10, § 1º, da Lei nº 9.504/97.3. Não atendidos os respectivos percentuais, cumpre determinar o retorno dos autos ao Tribunal Regional Eleitoral, a fim de que, após a devida intimação do partido, se proceda ao ajuste e regularização na forma da lei. Recurso especial provido. (TSE - REspe: 78432 PA, Relator: Min. ARNALDO VERSIANI LEITE SOARES, Data de Julgamento: 12/08/2010, Data de Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 12/08/2010).

Como exposto, a Lei de Cotas resultou na iniciativa dos partidos em promover a participação de mulheres nas eleições, por força da sua obrigatoriedade em relação ao cumprimento do mínimo legal de 30% de candidatos de cada gênero nas eleições proporcionais. Essa medida acabou favorecendo o surgimento das candidaturas laranjas com o preenchimento fraudulento das listas, outra fragilidade do sistema de cotas eleitorais. Apesar dos esforços empreendidos pela lei nº 12.034/2009, a justiça eleitoral não tem mecanismos para evitar esse tipo de evento. No Brasil, as “candidaturas laranjas” limitam o funcionamento das cotas e desviam a sua plena efetividade.

Os partidos, para cumprirem a legislação eleitoral, com o preenchimento das cotas, sem responsabilidade com a eficácia da mediada, lançam candidaturas sem nenhum apoio partidário.

A Procuradoria Regional Eleitoral de Minas Gerais, no ano de 2014, detectou registros fraudulentos de candidaturas femininas. Em alguns casos, as mulheres eram inscritas pela coligação ou partido sem ter nem conhecimento de que seu nome e dados pessoais estão sendo utilizados. Em outros registros, as assinaturas que constaram dos formulários de pedido

de registro de candidatura não corresponderam às assinaturas verdadeiras das postulantes. As mulheres que coadunam com a fraude, simulando as próprias candidaturas, não chegam nem ao menos a fazer campanhas como forma de ocultar as reais intenções. (MPF, online, 2014).

Essa situação só demonstra o quanto é complicado o acesso das mulheres nos espaços de poder mesmo com o sistema de cotas de gênero pois o processo eleitoral ainda é um espaço de muita excentricidade para as mulheres.

É provável que esse tipo de situação ocorra porque há pouco conhecimento sobre o processo pelo qual os partidos escolhem os seus candidatos. Os partidos não utilizam prévias internas com os filiados para a escolha dos nomes que comporão a lista dos candidatos proporcionais e as convenções oficiais são meramente homologatórias, já que os candidatos são escolhidos antes que elas aconteçam (NICOLAU, online, 2006).

Diante disso, o Tribunal Superior Eleitoral alterou a sua jurisprudência de modo a possibilitar que essas modalidades de fraudes passassem a ser investigadas tanto em sede de Ação de Investigação Judicial Eleitoral como de Ação de Impugnação de Pedido de Registro de Candidatura após orientações do Grupo Executivo Nacional da Função Eleitoral 01/2016 (GENAFE, online, 2016).

EMENTA: RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO. CORRUPÇÃO. FRAUDE. COEFICIENTE DE GÊNERO. 1. Não houve violação ao art. 275 do Código Eleitoral, pois o Tribunal de origem se manifestou sobre matéria prévia ao mérito da causa, assentando o não cabimento da ação de impugnação de mandato eletivo com fundamento na alegação de fraude nos requerimentos de registro de candidatura. 2. O conceito da fraude, para fins de cabimento da ação de impugnação de mandato eletivo (art. 14, § 10, da Constituição Federal), é aberto e pode englobar todas as situações em que a normalidade das eleições e a legitimidade do mandato eletivo são afetadas por ações fraudulentas, inclusive nos casos de fraude à lei. A inadmissão da AIME, na espécie, acarretaria violação ao direito de ação e à inafastabilidade da jurisdição. Recurso especial provido. (TSE - RESPE: 149 JOSÉ DE FREITAS - PI, Relator: HENRIQUE NEVES DA SILVA, Data de Julgamento: 4/8/2015, Data de publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Data 21/10/2015, Página 25-26).

Após a reforma ocorrida em 2009, não foram desenvolvidas medidas que impedissem as fraudes, com uma sanção imediata aos partidos. Portanto, nos parece que não é sensato a desconstituição dos mandatos sem jurisprudências, resoluções ou legislação nesse sentido pois o precedente do TSE (REsp 149), como observado acima, apenas ampliou os limites da fraude a ser examinada por meio de ação de impugnação de mandato eletivo.

A busca do Ministério Público pela cassação dos mandatos unicamente dos candidatos homens, por meio da anulação do Drap por fraude, ressalvando os mandatos das candidatas mulheres, deve ser rechaçado. Não é possível a anulação de parte do drap - DEMONSTRATIVO DE REGULARIDADE DE ATOS PARTIDÁRIOS - sem atingir ambas

as candidaturas, tanto de homens quanto de mulheres, pois constam do mesmo Drap (BLASZAK, online, 2017).

O Brasil ainda está passando pelo momento de verificar os resultados obtidos com a política de cotas. Se busca o aumento significativo da participação feminina nos cargos eletivos através das cotas, porém essa política afirmativa, da maneira como está pautada na legislação eleitoral, não está atingindo os percentuais mínimos esperados e, por conseguinte, tem nos levado a crer que o sistema deve ser modificado o quanto antes para que se possa alcançar uma maior participação com o crescimento do número de cadeiras ocupadas por mulheres.

Mesmo diante dos avanços legais que a lei de cotas trouxe para o âmbito da justiça eleitoral, ainda se apresentam uma série de dificuldades para as mulheres que decidem disputar as eleições. Além dos próprios esforços pessoais, elas ainda têm que enfrentar um cenário político bastante inacessível.

Portanto, percebe-se que a lei de cotas eleitorais de gênero apresenta algumas fragilidades na qual se torna ineficaz como medida para aumentar a participação das mulheres. Para se adequar a realidade brasileira, ela necessita de uma reformulação que ultrapasse a relatividade de uma norma legislativa e alcance a implementação desse sistema, garantindo uma atuação feminina mais efetiva.

Uma mudança em termos quantitativos e qualitativos da referida lei com mecanismos de controle em relação aos partidos dificultaria as fraudes e aumentaria o compromisso partidário.

O que vem ocorrendo é o aumento do número de candidatas, e não de efetivamente a eleição destas. Ou seja, esse tipo de cota, a cota de candidatura, não se materializa na ocupação dos assentos legislativos, não garantindo os assentos suficientes as mulheres.

Sem as cotas de assento as mulheres têm que ocupar os espaços nos partidos, principalmente na chefia de cargos estratégicos até conquistar os cargos eletivos, ultrapassando o argumento, que não pode sobre pretexto algum ser considerado, de que a mulher não quer participar da política.

Deve ser compreendido, que o sistema de cotas não trata as mulheres como “seres incapazes”, apenas reconhece a existência de uma desigualdade social, que as têm excluído de forma deliberada dos espaços representativos de poder.

As cotas eleitorais interferem diretamente no processo eleitoral, com diversos efeitos, entre eles o de estimular a igualdade política entre homens e mulheres, facilitando o acesso as instâncias de poder político. No entanto, as cotas podem apresentar perspectivas

diferentes, na qual a situação de igualdade pode dar margem a manipulação pelos partidos públicos.

Essa manipulação pode ocorrer exatamente no momento de escolha das candidatas pelos líderes partidários, colocando na disputa eleitoral candidatas com ínfimas chances de concorrerem com outros candidatos homens que tem mais tempo na política, demonstrando uma resistência por parte dos partidos políticos.

Nesse contexto, algumas mulheres são colocadas como candidatas apenas como forma de diminuir a disputa eleitoral, concentrando assim o poder nas mãos dos homens.

Mesmo com a proteção da lei das cotas, ainda é necessária uma espécie de “autorização” por parte dos homens, já que existe uma limitação do poder feminino, para que as mulheres possam participar de forma justa dos pleitos eleitorais. Os critérios para se entrar numa lista, de “verdade”, ou seja, sem que sejam apenas “laranjas” são: representatividade eleitoral, capital político, trajetória política ou partidária reconhecida, algum grau de viabilidade eleitoral, de modo que a chapa possa obter voto suficiente para formar coligações, alianças eleitorais, locais e/ou regionais e, por fim, porque sempre sobram vagas, para quem se dispõe e acredita que, por alguma razão, ou ilusão, vai poder ser eleito.

Alguns partidos políticos, registram candidatas sem nenhuma das características acima elencadas com o objetivo apenas de preencher o mínimo que a cota estabelece. As candidatas que decidem levar até o fim as suas candidaturas enfrentam conhecidos obstáculos, como ausência de sanções pelo não cumprimento das cotas, falta de recursos para financiamento de suas campanhas, descompromisso partidário em promover uma maior representação feminina e pouco tempo no horário eleitoral gratuito.

As mulheres sofrem o boicote cotidiano dentro dos próprios partidos que são controlados por uma mentalidade patriarcal e machista. Talvez se fosse obrigado aos partidos políticos colocarem cadeiras reservadas para mulheres no parlamento, esses investiriam na candidatura das mulheres sem nenhum obstáculo, pois nenhum partido desejaria perder vaga.

Desse modo, a capacidade política da mulher não pode ser tida como um impedimento ou justificativa para que a sua candidatura e eleição ocorra em menor quantidade, por que da forma que o sistema eleitoral está estruturado, aquele tipo de qualidade nem é observada pelos líderes partidários. A priori, podemos falar de pouca disposição dos partidos políticos em cumprir o objetivo da lei de cotas, qual seja, a efetividade da participação feminina. O sistema de cotas depende de normas e procedimentos claros e objetivos para o sucesso do seu funcionamento, que incluam sanções efetivas com mecanismos de aplicação

para quem não as cumprir, garantindo o cumprimento das cotas. Nesse sentido, sua efetividade também depende da participação da justiça eleitoral.

Enquanto não houver uma mudança nas estruturas partidárias, com a compreensão de que a participação política das mulheres é fundamental para a manutenção da democracia brasileira, continuaremos apresentando dados vergonhosos em relação aos outros países do mundo.

O que se percebe é uma impunidade consubstanciada pelos tribunais eleitorais aos partidos políticos que nada fazem para mudar essa realidade. Além de descumprirem essa medida legislativa ainda cooperam para a desigualdade entre os gêneros, favorecendo a distribuição do poder de forma desigual.

Ou seja, o sistema eleitoral de cotas de gênero se traduz em uma política afirmativa eleitoral mas encontra fragilidade em outros aspectos como por exemplo em uma real justiça entre os gêneros. Mesmo tendo um avanço em relação ao número de candidatura se mostrou que sozinho não é capaz de fazer muita coisa pois depende de outros fatores que são essenciais para a sua concretização.

A legislação deve estabelecer uma forma de demonstrar através de mecanismos de controle o cumprimento do mínimo de 30%, com sanção para aqueles que não cumprirem com a disposição legislativa pois os dispositivos vagos dessa lei não representam um impacto na representação das mulheres nos cargos eletivos.

Uma transformação social nesse sentido, garantiria que um número maior de mulheres ocupasse mais assentos nos postos de representação. O sistema de cotas deve ser realizado com outros mecanismos, que de fato empoderem as mulheres e questionem o