4. Direito de propriedade e função social
4.2 A função social da propriedade em Textos Constitucionais da Europa e da
4.2.1 Portugal
A Constituição portuguesa de 1976161 não se refere especificamente à função social da propriedade em nenhum de seus preceitos. Garante a propriedade privada no art. 62º162 do “Título III – Direitos e deveres económicos, sociais e culturais” do “Capítulo I – Direitos e deveres económicos”.
Ao tratar dos princípios gerais da organização econômica (Parte II, Título I), o Texto Maior português determina, no art. 80º, que deve coexistir a propriedade pública, privada e social dos bens de produção, além de afirmar a propriedade pública dos recursos naturais e dos meios de produção quando o interesse coletivo assim o exigir (alíneas b e c). Garante-se, outrossim, proteção especial ao setor cooperativo e social de propriedade dos meios de produção (alínea f)163. O art. 82º define, especificamente, cada um dos setores de propriedade dos bens de produção164.
161 Atualizada até a VII Revisão, realizada em 2005. Texto extraído de http://www.parlamento.pt/const_leg/crp_port/constpt2005.doc.
Acesso em 5.1.2007.
162 “Artigo 62.º (Direito de propriedade privada):
1. A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição.
2. A requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização.”
163 “Artigo 80.º (Princípios fundamentais):
A organização económico-social assenta nos seguintes princípios: [...]
b) Coexistência do sector público, do sector privado e do sector cooperativo e social de propriedade dos meios de produção; [...]
d) Propriedade pública dos recursos naturais e de meios de produção, de acordo com o interesse colectivo; [...] f) Protecção do sector cooperativo e social de propriedade dos meios de produção;”
A coexistência dos setores público, privado e social de apropriação dos bens de produção é garantida até mesmo contra a revisão constitucional165, e a apropriação pública dos meios de produção deve ser regulada pela lei, assegurada a devida indenização166. A competência para tratar dessa matéria é reservada à Assembléia da República167, e o veto presidencial quanto ao tema somente pode ser derrubado por maioria qualificada168.
A expropriação de bens sem utilização é prevista no art. 88º, que não faz menção a indenização e relega à lei a fixação das condições em que se dará a perda da propriedade169.
1. É garantida a coexistência de três sectores de propriedade dos meios de produção.
2. O sector público é constituído pelos meios de produção cujas propriedade e gestão pertencem ao Estado ou a outras entidades públicas.
3. O sector privado é constituído pelos meios de produção cuja propriedade ou gestão pertence a pessoas singulares ou colectivas privadas, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
4. O sector cooperativo e social compreende especificamente:
a) Os meios de produção possuídos e geridos por cooperativas, em obediência aos princípios cooperativos, sem prejuízo das especificidades estabelecidas na lei para as cooperativas com participação pública, justificadas pela sua especial natureza;
b) Os meios de produção comunitários, possuídos e geridos por comunidades locais; c) Os meios de produção objecto de exploração colectiva por trabalhadores;
d) Os meios de produção possuídos e geridos por pessoas colectivas, sem carácter lucrativo, que tenham como principal objectivo a solidariedade social, designadamente entidades de natureza mutualista.”
165 “Artigo 288.º (Limites materiais da revisão):
As leis de revisão constitucional terão de respeitar: [...]
f) A coexistência do sector público, do sector privado e do sector cooperativo e social de propriedade dos meios de produção;”
166 “Artigo 83.º (Requisitos de apropriação pública):
A lei determina os meios e as formas de intervenção e de apropriação pública dos meios de produção, bem como os critérios de fixação da correspondente indemnização.”
167 “Artigo 165.º (Reserva relativa de competência legislativa):
1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: [...]
j) Definição dos sectores de propriedade dos meios de produção, incluindo a dos sectores básicos nos quais seja vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza;”
168 “Artigo 136.º (Promulgação e veto):
1. No prazo de vinte dias contados da recepção de qualquer decreto da Assembleia da República para ser promulgado como lei, ou da publicação da decisão do Tribunal Constitucional que não se pronuncie pela inconstitucionalidade de norma dele constante, deve o Presidente da República promulgá-lo ou exercer o direito de veto, solicitando nova apreciação do diploma em mensagem fundamentada.
2. Se a Assembleia da República confirmar o voto por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções, o Presidente da República deverá promulgar o diploma no prazo de oito dias a contar da sua recepção.
3. Será, porém, exigida a maioria de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções, para a confirmação dos decretos que revistam a forma de lei orgânica, bem como dos que respeitem às seguintes matérias: [...]
b) Limites entre o sector público, o sector privado e o sector cooperativo e social de propriedade dos meios de produção;”
169 “Artigo 88.º (Meios de produção em abandono)
1. Os meios de produção em abandono podem ser expropriados em condições a fixar pela lei, que terá em devida conta a situação específica da propriedade dos trabalhadores emigrantes.”
O Título III dispõe sobre as políticas agrícola, comercial e industrial. Estabelece o art. 93º, entre os objetivos da política agrícola, a promoção do acesso à propriedade e posse da terra pelos trabalhadores rurais170. Também ali são traçadas normas para a eliminação do latifúndio (art. 94º)171 e do redimensionamento dos minifúndios (art. 95º)172.
4.2.2 Alemanha
A Lei Fundamental alemã de 1919, conhecida como Constituição de Weimar, foi a primeira a adotar a concepção de que a propriedade, além de perfazer um tradicional direito subjetivo, impunha obrigações a seu titular173.
Suas disposições sobre o tema foram repetidas, com ligeiras modificações de redação, pela Constituição alemã de 1949, que estabelece a vinculação da propriedade ao bem-estar geral (art. 14)174.
170 “Artigo 93.º (Objectivos da política agrícola):
1. São objectivos da política agrícola: [...]
b) Promover a melhoria da situação económica, social e cultural dos trabalhadores rurais e dos agricultores, o desenvolvimento do mundo rural, a racionalização das estruturas fundiárias, a modernização do tecido empresarial e o acesso à propriedade ou à posse da terra e demais meios de produção directamente utilizados na sua exploração por parte daqueles que a trabalham;”
171 “Artigo 94.º (Eliminação dos latifúndios):
1. O redimensionamento das unidades de exploração agrícola que tenham dimensão excessiva do ponto de vista dos objectivos da política agrícola será regulado por lei, que deverá prever, em caso de expropriação, o direito do proprietário à correspondente indemnização e à reserva de área suficiente para a viabilidade e a racionalidade da sua própria exploração.
2. As terras expropriadas serão entregues a título de propriedade ou de posse, nos termos da lei, a pequenos agricultores, de preferência integrados em unidades de exploração familiar, a cooperativas de trabalhadores rurais ou de pequenos agricultores ou a outras formas de exploração por trabalhadores, sem prejuízo da estipulação de um período probatório da efectividade e da racionalidade da respectiva exploração antes da outorga da propriedade plena.”
172 “Artigo 95.º (Redimensionamento do minifúndio):
Sem prejuízo do direito de propriedade, o Estado promoverá, nos termos da lei, o redimensionamento das unidades de exploração agrícola com dimensão inferior à adequada do ponto de vista dos objectivos da política agrícola, nomeadamente através de incentivos jurídicos, fiscais e creditícios à sua integração estrutural ou meramente económica, designadamente cooperativa, ou por recurso a medidas de emparcelamento.”
173 COMPARATO, Fábio Konder. Estado, empresa e função social. Revista dos Tribunais. São Paulo, v. 85,
nº 732, out. 1996. p. 41: “A noção de que o uso da propriedade privada deveria também servir ao interesse da coletividade foi, pela primeira vez, estabelecida na Constituição de Weimar de 1919. Em seu art. 153, última alínea, dispõe ela: ‘A propriedade obriga. Seu uso deve igualmente ser um serviço ao bem comum’”.
Como anota Fábio Konder Comparato, a Constituição alemã também inclui, no art. 15, uma “norma de socialização da propriedade”:
O solo e as terras, as riquezas naturais e os meios de produção podem, com a finalidade de socialização, ser transformados em propriedade comum ou em outras formas de economia comunitária, por meio de lei que regulará a espécie e a extensão da expropriação175.
Entretanto, observa o festejado Professor, “[...] até hoje esse dispositivo polêmico permanece inaplicado”. A Corte Constitucional daquele país já afirmou que o mencionado dispositivo não impõe a socialização da propriedade privada176. Além disso, na concepção que impera na doutrina germânica, a norma constitucional não seria apta a justificar, sem que lei expressa o faça, a expropriação ou utilização dos bens alheios, afirmação essa frontalmente combatida pelo autor quando afirma que, sendo a propriedade um direito fundamental, obriga com a mesma intensidade tanto o Poder Público quanto os particulares. Portanto – finaliza ele –, na experiência germânica a simples afirmação do princípio da função social da propriedade, “sem maiores especificações e
desdobramentos”, revelou-se falha177.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen” (texto extraído de http://www.jura.uni-sb.de/BIJUS/grundgesetz/, acesso em 18.12.2006).
Em língua portuguesa:
“Artigo 14 [Propriedade, direito de sucessão, desapropriação]
(1) Serão garantidos a propriedade e o direito de sucessão. Seu conteúdo e limites serão definidos por lei. (2) A propriedade pressupõe obrigações. Seu uso deverá servir também ao bem comum.
(3) Só se admitirá a desapropriação em vista do bem comum. Ela só poderá ser efetuada por uma lei ou em virtude de uma lei que estabeleça a natureza e a extensão da indenização. A indenização deverá ser calculada levando-se em conta, de forma eqüitativa, os interesses da comunidade e os das partes afetadas. Litígios concernentes ao montante da indenização serão dirimidos pelo Juízo ordinário” (Tradução disponível no sítio da embaixada alemã em Brasília, http://www.brasilia.diplo.de/Vertretung/brasilia/pt/03/Constituicao/indice_20geral.htm, acesso em 19.12.2006).
175 COMPARATO, Fábio Konder. Estado, empresa e função social. Revista cit., p. 42. 176 Id., ibid.
4.2.3 Itália
A Constituição italiana de 1948, de forma inovadora, deslocou as disposições sobre a propriedade para os tópicos relativos à economia (arts. 41 a 44), contribuindo para superar o vezo privatista que caracterizava o instituto. Seu art. 42, que emprega expressamente a locução função social da propriedade, dispõe:
A propriedade é pública ou privada. Os bens econômicos pertencem ao Estado, a entidades privadas ou às pessoas.
A propriedade privada é reconhecida e garantida pela lei, que determina as formas de aquisição, de sua posse e os limites que asseguram sua função social e de torná-la acessível para todos.
A propriedade privada pode ser, nos casos previstos pela lei, e salvo indenização, expropriada por motivos de interesse geral.
A lei estabelece as normas e os limites da sucessão legítima e testamentária e os direitos do Estado sobre a herança178.
O Texto acaba por utilizar-se da expressão “limites que asseguram sua função social”, que acabou por redundar numa restrição. Como esclarece Fábio Konder Comparato, o dispositivo da Constituição italiana “é bastante claro ao reduzir a função social à existência de certas restrições quanto ao uso dos bens próprios”, o que “tornou vazias e inconseqüentes todas as tentativas doutrinárias para alargar o alcance da norma no sentido de deveres positivos do proprietário perante a coletividade”179.
O art. 44 estabelece a possibilidade de imposição legal de obrigações e vínculos à propriedade imobiliária, fazendo expressa menção ao latifúndio. In verbis:
178 Texto extraído de http://www.senado.gov.br. Acesso em 18.12.2006. No original: “Art. 42. La proprietà è
pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati.
La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale.
La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità” (disponível em: http://www.senato.it/documenti/repository/costituzione.pdf. Acesso em 19.12.2006).
Art. 44. Para conseguir a exploração racional do solo e estabelecer équos relacionamentos sociais, a Lei impõe obrigações e vínculos à propriedade privada da terra, fixa limites para sua extensão segundo as regiões e as zonas agrárias e promove e impõe o saneamento das terras, a transformação do latifúndio e a reconstituição das unidades produtivas; ajuda a pequena e a média propriedade. A Lei providencia medidas a favor das zonas montanhosas180.
4.2.4 México
A Constituição mexicana de 1917 também alberga dispositivos que traduzem a adoção da função social da propriedade naquele sistema. Trata-se, ademais, de verdadeira socialização da propriedade, tendo em conta a intensidade das restrições impostas ao direito em benefício da coletividade.
Estabelece seu art. 27 a propriedade originária da Nação sobre todas as terras e águas, bem como o direito, conferido ao Estado, de impor as restrições necessárias ao domínio particular, em benefício social das populações urbanas e rurais181. O inciso VI do mesmo artigo prevê a ocupação da propriedade privada pelos entes estatais, determinando
180 Tradução extraída de http://pinoulivi.com/verpor/costitu2_2c.htm. Acesso em 19.12.2006. No original:
“Art. 44. Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata, fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie, promuove ed impone la bonifica delle terre, la trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle unità produttive; aiuta la piccola e la media proprietà. La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane” (disponível em: http://www.senato.it/documenti/repository/costituzione.pdf. Acesso em 19.12.2006).
181 “Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio
nacional, corresponden originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad” (texto extraído de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/1.doc. Acesso em 19.12.2006).
que a indenização se faça segundo o valor venal do bem que tenha servido como base de cálculo dos tributos sem oposição do proprietário182.
O latifúndio é expressamente proibido no inciso XV, que também define a pequena propriedade, utilizada para a agricultura ou a pecuária. No inciso seguinte é estabelecida uma forma de fracionamento e alienação compulsória da área que exceda à pequena propriedade rural183.
4.2.5 Espanha
182 “VI. Los estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda la República, tendrán plena
capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.
Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas cadastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas” (texto extraído de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/1.doc. Acesso em 19.12.2006).
183 “XV. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios.
Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras.
Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte o agostadero en terrenos áridos.
Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie que no exceda por individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de algodón, si reciben riego; y de trescientas, cuando se destinen al cultivo de plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales.
Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por individuo la superficie necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos.
Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquier otras ejecutadas por los dueños o poseedores de una pequeña propiedad se hubiese mejorado la calidad de sus tierras, seguirá siendo considerada como pequeña propiedad, aun cuando, en virtud de la mejoría obtenida, se rebasen los máximos señalados por esta fracción, siempre que se reúnan los requisitos que fije la ley.
Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen mejoras en sus tierras y éstas se destinen a usos agrícolas, la superficie utilizada para este fin no podrá exceder, según el caso, los límites a que se refieren los párrafos segundo y tercero de esta fracción que correspondan a la calidad que hubieren tenido dichas tierras antes de la mejora;”
“XVII. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, en sus respectivas jurisdicciones, expedirán leyes que establezcan los procedimientos para el fraccionamiento y enajenación de las extensiones que llegaren a exceder los límites señalados en las fracciones IV y XV de este artículo.
El excedente deberá ser fraccionado y enajenado por el propietario dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación correspondiente. Si transcurrido el plazo el excedente no se ha enajenado, la venta deberá hacerse mediante pública almoneda. En igualdad de condiciones, se respetará el derecho de
A Constituição espanhola trata da função social da propriedade em seus arts. 33 e 47, o primeiro relativo aos “Derechos y Deberes de los Ciudadanos” e o segundo a “Los Principios Rectores de la Política Social y Económica”184. O primeiro deles faz menção expressa à função social.
Observa Rosalinda P. C. Rodrigues Pereira, no que diz respeito ao Direito Agrário, que o ordenamento espanhol é norteado pela função social da propriedade. Esta é vista tanto como propriedade-direito como quanto propriedade-obrigação, na qual sobressai sua funcionalidade185.
Entretanto, da mesma forma que na Itália, o Texto Maior espanhol,
[...] embora usando de expressão mais contida, tampouco conseguiu dar à função social da propriedade privada outro alcance que não o da legitimidade do