A implantação da Agenda 2030 da ONU no STF

Esse escopo de relevância da matéria a ser julgada pela Corte Suprema revela perfeita harmonia com a recente inclusão da Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas no âmbito do Supremo Tribunal Federal. Trata-se de um momento histórico de inovação do Poder Judiciário na forma de taxonomia do órgão de cúpula do Poder Judiciário.

Por intermédio da Portaria CNJ 133 de 28 de setembro de 2018, da Presidência do CNJ, o Ministro Dias Toffoli instituiu o Comitê Interinstitucional, sob a coordenação da conselheira Maria Tereza Uille Gomes, destinado a proceder estudos e apresentar proposta de integração das metas do Poder Judiciário com as metas e os indicadores dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), da Agenda 2030 da ONU.

Um dos pontos importantes analisados pelo Comitê Institucional foi a inovação. Na oportunidade, constatou-se que os desafios se intensificaram em todas as esferas e as respostas a esses desafios se tornam urgentes, fazendo que a gestão pública procure incorporar novos elementos que lhes permitam atender aos anseios e às demandas sociais. O desafio proposto a partir da Agenda 2030 é um exemplo dessa complexidade, associado à prestação dos serviços públicos, incluindo-se aí a prestação jurisdicional.

No discurso de posse na presidência do Supremo Tribunal Federal, em 10 de setembro de 2020, o Ministro Luiz Fux demonstrou a importância da Agenda 2030 da ONU em sua gestão:

Nossa gestão no Supremo Tribunal Federal e no Conselho Nacional de Justiça compreenderá cinco eixos de atuação. São eles: 1) a proteção dos direitos humanos e do meio ambiente; 2) a garantia da segurança jurídica conducente à otimização do ambiente de negócios no Brasil; 3) o combate à corrupção, ao crime organizado e à lavagem de dinheiro, com a consequente recuperação de ativos; 4) o incentivo ao acesso à justiça digital, e 5) o fortalecimento da vocação constitucional do Supremo Tribunal Federal. Todos esses eixos encontram-se alinhados aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas.

Em 20 de novembro de 2020, o Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Luiz Fux, assinou a Resolução 710, em que institucionaliza a Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas no âmbito da Corte Suprema.

No texto da mencionada resolução consta a importância de alinhar a governança do Supremo Tribunal Federal com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável estabelecidos na Agenda 2030 da ONU com o fim de incrementar o accountability da Corte, aprimorar seus processos internos e humanizar sua gestão.

Além disso, acentua a relevância de alinhar os processos e os procedimentos internos do Supremo Tribunal Federal com os padrões internacionais, com a identificação das controvérsias jurídicas aos respectivos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e com o consequente aprimoramento da metodologia de classificação, agrupamento e organização dos processos.

E ressalta que a atuação jurisdicional do Supremo Tribunal Federal contribui, efetivamente, para o cumprimento das metas associadas aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 da ONU e aos valores nela insculpidos, uma vez que o ODS 16 (Paz, Justiça e Instituições Eficazes) estabelece a meta de promover instituições fortes, inclusivas, e transparentes em todos os níveis; o desenvolvimento de uma sociedade pacífica e baseada no respeito aos direitos humanos;

e a expansão do acesso efetivo à justiça.

A Resolução 710 ainda institui um grupo de trabalho para a implantação da Agenda 2030 no Supremo Tribunal Federal. Atribui-se a esse grupo de trabalho a coordenação do desenvolvimento de atividades de extração de dados e de análise de feitos da competência do STF, julgados ou não, especialmente as ações de controle concentrado e os temas de repercussão geral, para sua indexação relativa aos ODS preconizados pela Agenda 2030.

Ressalta, também, a necessidade de realização de ações conjuntas com outras instituições do sistema de justiça, da sociedade civil e da academia, voltadas à promoção dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, com ênfase na temática “Paz, Justiça e Instituições Eficazes” (ODS 16).

Além disso, essa é a primeira vez que o Supremo Tribunal Federal autoriza a priorização de sua pauta a partir de dados externos. E tal medida implicará em relevante impacto nas decisões.

Segundo a Resolução 710, as pautas de julgamento, os informativos de jurisprudência e o acompanhamento processual podem tornar visível o apontamento do

ODS correspondente, competindo: (i) à Assessoria de Plenário a identificação, na lista de processos pautados para o Plenário, de ações judiciais relacionadas aos ODS da Agenda 2030, conforme definições e diretrizes do Secretário Geral da Presidência; (ii) à Secretaria de Gestão de Precedentes a catalogação, no espelho do acórdão dos processos, da respectiva referência ao ODS da Agenda 2030, inclusive nos casos de novos temas submetidos à repercussão geral; e, (iii) à Secretaria Judiciária a catalogação de ações e recursos cuja aderência à Agenda 2030 for verificada, com anotação dos respectivos ODS no sistema informatizado de acompanhamento processual.

É oportuno ressaltar que no portal eletrônico do Supremo Tribunal Federal foi criado um hotsite²¹ específico para a Agenda 2030 da ONU, inclusive com uma aba

“Painel de Dados” que corresponde ao monitoramento de ações de controle concentrado e de recursos com repercussão geral reconhecida pelo Plenário do STF, com indicativo de correlação com um ou mais objetivos de desenvolvimento sustentáveis (ODS) da Agenda 2030 da ONU.

Conforme noticia o referido portal eletrônico, a pesquisa considerou os processos julgados em 2020 que foram divulgados no informativo de jurisprudência ou incluídos na pauta dirigida do Plenário ou inseridos na pesquisa de jurisprudência (acórdãos publicados em 2020).

O painel foi desenvolvido utilizando a ferramenta Qlik Sense, que permite uma análise interativa dos dados, em que é possível filtrar os dados por categoria (controle concentrado ou repercussão geral), por processos que estão na pauta do Plenário, por origem (estado de procedência) do processo, por ODS (basta clicar no gráfico), por classe, por processos finalizados ou em tramitação.

Nesse contexto, cabe mencionar, por oportuno, a Resolução 333 do Conselho Nacional de Justiça, de 21 de setembro de 2020, que considerou imperiosa a necessidade de possibilitar fácil acesso às informações consolidadas da atividade-fim dos órgãos do Poder Judiciário para a tomada de decisões e a imprescindibilidade do uso de dados atuais, confiáveis e desagregados, disponíveis em um mesmo campo/espaço no portal do tribunal. Essa reunião de dados abertos se dá por meio de

21 http://portal.stf.jus.br/hotsites/agenda-2030/

painéis de business intelligence e relatórios estatísticos. A indexação tem como critério os ODS, em respeito à Agenda 2030 da ONU.

Para os fins da Resolução CNJ 333/2020, segundo dispõe o artigo 2º, inciso II, considera-se painéis toda forma de apresentação de métricas e indicadores que possibilite ao usuário a realização de consultas dinâmicas e interativas. Um dos painéis é o “Justiça em Números”, principal fonte das estatísticas oficiais do Poder Judiciário.

Anualmente, desde 2004, o Relatório Justiça em Números divulga a realidade dos tribunais brasileiros, com detalhamentos da estrutura e litigiosidade, além dos indicadores e das análises essenciais para subsidiar a gestão judiciária brasileira.

É importante salientar que, de acordo com o artigo 3º, inciso II, da Resolução CNJ 333/2020, os painéis com os dados de litigiosidade deverão conter os indicadores de desempenho e produtividade, tais como a taxa de congestionamento, índice de atendimento à demanda e tempo de duração dos processos.

Tais estudos do Conselho Nacional de Justiça podem ser analisados em uma série aproximadamente 30 relatórios temáticos encontradas em seu portal eletrônico²², desenvolvida como forma de sistematização de dados e informações levantadas em grupos de estudos e pesquisas, formados para auxiliar a Comissão Permanente de Acompanhamento dos ODS e da Agenda 2030, no desempenho de suas atribuições, em prol da consolidação dessa pauta do Poder Judiciário.

2.3. CONCEITO E CARACTERÍSTICAS DA REPERCUSSÃO GERAL

O instituto da repercussão geral é utilizado como referencial para o trabalho.

Instituído pela EC 45/2004, o texto da Constituição da República, em seu artigo 102, § 3º, prevê que:

No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.

22 https://www.cnj.jus.br/programas-e-acoes/agenda-2030/liods-cnj-laboratorio-de-inovacao-inteligenica-e-ods/relatorios/

O Código de Processo Civil, em seu artigo 1.035, § 1º, conceitua o instituto da repercussão geral nos seguintes termos:

Para efeito de repercussão geral, será considerada a existência ou não de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo.

Ainda, no artigo 322 do RISTF: “O Tribunal recusará recurso extraordinário cuja questão constitucional não oferecer repercussão geral, nos termos deste capítulo”. E seu parágrafo único: “Para efeito da repercussão geral, será considerada a existência, ou não, de questões que, relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, ultrapassem os interesses subjetivos das partes”.

E na doutrina de Dinamarco conceitua-se o instituto do seguinte modo:

Repercussão geral é, nesse contexto, a relevância ultra partes da questão constitucional posta em julgamento, seja porque a decisão a ser tomada pelo Supremo Tribunal Federal possa constituir precedente para muitos outros julgamentos, seja porque o tema diga respeito a valores particularmente elevados, de interesse nacional, ou a uma quantidade significativa de pessoas²³.

O Supremo Tribunal Federal distingue entre questões constitucionais marcadas pela relevância ou irrelevância, de modo que apenas as primeiras autorizam o conhecimento do recurso extraordinário.

Desse modo, volta-se o recurso extraordinário mais à proteção da ordem jurídica, sem olvidar que o Supremo Tribunal Federal, ao decidir o mérito recursal, também lhe atribui o efeito substitutivo. A adoção desse instituto tem o condão de maximizar a feição objetiva do recurso extraordinário²⁴. E hoje é a repercussão geral que estabelece o equilíbrio entre o acesso irrestrito às Cortes de superposição e o papel dessas Cortes em atribuir a leitura final sobre os direitos em disputa²⁵.

Coloca-se, portanto, o paralelo entre a repercussão geral e a arguição de relevância, instituto aplicado ao recurso extraordinário até o advento da Constituição da

23 DINAMARCO, Cândido Rangel. Vocabulário do processo civil. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 244.

24 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 911.

25 ROCHA, Mauro Sérgio. Aplicação direta dos princípios constitucionais: controle de constitucionalidade das decisões judiciais. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2016, p. 185.

República de 1988. Vale dizer, a partir do advento da Constituição de 1988 e a Emenda Constitucional 45/2004, a interposição do recurso extraordinário passou a exigir a repercussão geral como requisito de admissibilidade do extraordinário. E isso se deu a partir de 03 de maio de 2007, porque, em questão de ordem no AI 664567, o Supremo Tribunal Federal decidiu que ela deveria incidir a partir da publicação da Emenda Regimental 21, de 30 de abril de 2005²⁶.

A arguição de relevância e a repercussão geral são mecanismos de filtragem, mas com algumas peculiaridades. A arguição de relevância – então prevista no artigo 327, § 1º, do RISTF, redação atribuída pela Emenda Regimental 02, de 04.12.1985 – dispunha:

“Entende-se relevante a questão federal que, pelos reflexos na ordem jurídica, considerados os aspectos morais, econômicos, políticos ou sociais da causa, exigir a apreciação do recurso extraordinário pelo Tribunal”.

Já a repercussão geral, para além da relevância da matéria sob os pontos de vista econômico, político, social e jurídico, leitura que em muito se aproxima da arguição de relevância, ainda pressupõe que o tema ultrapasse os limites subjetivos da causa²⁷. Segundo Marinoni/Mitidiero:

A fim de caracterizar a existência de repercussão geral e, dessarte, viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário, nosso legislador alço mão de uma fórmula que conjuga relevância e transcendência (repercussão geral = relevância + transcendência)²⁸.

A relevância se opera pela repercussão geral da decisão sob os pontos de vista econômico, político, social ou jurídico – conceitos indeterminados. Evidente, portanto, as zonas de certeza – positiva e negativa –, ao passo que as zonas intermediárias é que permanecem em aberto. Sendo assim, em tese, pode-se dizer que uma demanda voltada à discussão de específica reclassificação funcional não enseja relevância jurídica e, porque circunscrita exclusivamente aos litigantes, também não se caracteriza pela transcendência (= zona de certeza negativa). De outro lado, uma demanda coletiva para

26 ROCHA, Mauro Sérgio. Aplicação direta dos princípios constitucionais: controle de constitucionalidade das decisões judiciais. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2016, p. 186.

27 ROCHA, Mauro Sérgio. Aplicação direta dos princípios constitucionais: controle de constitucionalidade das decisões judiciais. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2016, p. 187.

28 MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo:

Revista dos Tribunais, 2007, p. 33.

tutela de direitos ou interesses difusos pode ser relevante do ponto de vista social e, porque diz respeito a um número absolutamente indeterminado de sujeitos, também pode alimentar a exigida transcendência (= zona de certeza positiva), dependendo, tudo, da situação concretizada e dos seus contornos²⁹.

Ademais, cumpre assinalar que o CPC/2015 impõe que haverá repercussão geral sempre que o recurso atacar decisão contrária à súmula ou à jurisprudência dominante do STF (artigo 543-A, § 3º), independentemente da demonstração da relevância econômica, social, política ou jurídica para além das partes da questão debatida no recurso extraordinário. Como assinalam Marinoni/Mitidiero/Sarlet:

O desiderato evidente aí está em prestigiar-se a força normativa da Constituição, encarnada que está, nesta senda, na observância das decisões do STF a respeito da mais adequada interpretação constitucional. O fito de perseguir a unidade do direito via compatibilização vertical das decisões faz-se aqui evidente³⁰.

Vale dizer, a cada não observância das decisões do Supremo Tribunal Federal carece em força normativa a Constituição, o que deve ser combatido em um sistema de justiça responsivo. A todos interessa seja concretizada a Constituição, adequando-se as decisões, por irrecusável, ao posicionamento da Corte Suprema, que, em sede de repercussão geral, passa a ser enunciado e escrito, inclusive, de forma coletiva.

Insta considerar, por oportuno, que a prática recente do STF, inaugurada com as decisões sobre repercussão geral, é a de que ao final do julgamento de um recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida a Corte Suprema fixa uma tese, existindo um debate entre Ministras e Ministros acerca da redação final dessa tese³¹.

Assim, é no instituto da repercussão geral que a Corte Suprema, por meio das rationes decidendi de seus acórdãos, e de sua veiculação em teses, encontra o veículo processual adequado para decidir as questões constitucionais mais relevantes, sob um

29 ROCHA, Mauro Sérgio. Aplicação direta dos princípios constitucionais: controle de constitucionalidade das decisões judiciais. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2016, p. 187.

30 MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel; SARLET, Ingo Wolfgang. Curso de direito constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 843.

31 SILVA, Virgílio Afonso da. Direito constitucional brasileiro. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2021, p. 505.

viés propositivo, inovador, hábil a solucionar problemas práticos de um determinado contexto social.

2.4. CONCEITOS DE PRECEDENTE, RATIO DECIDENDI E INOVAÇÃO

Para a análise dos dados – teses de repercussão geral –, bem como para se atingir as conclusões do trabalho, a pesquisa ainda conta como referencial teórico a perspectiva apresentada por Marinoni/Mitidiero, de que o Supremo Tribunal Federal é uma Corte de Precedentes, conforme se observa nas obras “Curso de direito constitucional”³²; “Recurso extraordinário e recurso especial: do jus litigatoris ao jus constitutionis”³³; “Precedentes obrigatórios”³⁴; e, “Cortes superiores e cortes supremas: do controle à interpretação, da jurisprudência ao precedente”³⁵.

De acordo com os autores: “a existência do filtro da repercussão geral está intimamente ligada à transformação do Supremo Tribunal Federal em uma Corte Suprema – isto é, em uma corte de interpretação e de precedentes”³⁶.

A partir desse ponto de vista, torna-se relevante para a pesquisa os conceitos de precedente e de ratio decidendi.

A pesquisa parte do conceito de precedente como:

(...) as razões necessárias e suficientes para solução de uma questão devidamente precisada do ponto de vista fático-jurídico obtidas por força de generalizações empreendidas a partir do julgamento de casos pela unanimidade ou pela maioria de um colegiado integrante de uma Corte Suprema³⁷.

32 MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel; SARLET, Ingo Wolfgang. Curso de direito constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.

33 MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Recurso extraordinário e recurso especial: do jus litigatoris ao jus constitutionis. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019.

34 MARINONI, Luiz Guilherme. Precedentes obrigatórios. 6ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019.

35 MITIDIERO, Daniel. Cortes superiores e cortes supremas: do controle à interpretação, da jurisprudência ao precedente. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017.

36 MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Recurso extraordinário e recurso especial: do jus litigatoris ao jus constitutionis. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019, p. 214.

37 MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Recurso extraordinário e recurso especial: do jus litigatoris ao jus constitutionis. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019, p. 77.

De ratio decidendi como: “a universalização das razões necessárias e suficientes constantes da justificação judicial ofertadas pelas cortes de interpretação para solução de determinada questão de um caso”³⁸.

E para verificar se as rationes decidendi dos precedentes são inovadoras ou conservadores, utiliza-se o conceito de inovação extraído do artigo 2º, inciso IV, da Lei 10973/2004, que considera:

Inovação: introdução de novidade ou aperfeiçoamento no ambiente produtivo e social que resulte em novos produtos, serviços ou processos ou que compreenda a agregação de novas funcionalidades ou características a produto, serviço ou processo já existente que possa resultar em melhorias e em efetivo ganho de qualidade ou desempenho.

Acentue-se, por oportuno, que o uso do conceito de inovação está de acordo com a implantação da Agenda 2030 no Poder Judiciário. Essa ideia depende da cultura, do ambiente, enfim, da sociedade do conhecimento. Contudo, nada fará sentido se o foco não for a solução de algum problema, a melhoria de alguma situação social, política pública ou judiciária, ou, ainda, como destaca a definição legal do termo, a melhoria de qualidade ou desempenho de um produto ou serviço.

Esses três conceitos são essenciais para a análise dos dados que será realizada no capítulo 4, para revelar o aspecto qualitativo da motivação dos acórdãos, seja para informar se o tempo de duração do processo, desde a data de autuação até a data de julgamento, deu-se em tempo razoável e se houve indexação do precedente à taxonomia dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030.

2.5. ÂMBITO DE PROTEÇÃO DO DIREITO FUNDAMENTAL À MOTIVAÇÃO DAS DECISÕES

Os conceitos de precedente, ratio decidendi e inovação supracitados estão ligados ao direito processual fundamental de motivação das decisões, disciplinada no artigo 93, inciso IX, da Constituição da República.

38 MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Recurso extraordinário e recurso especial: do jus litigatoris ao jus constitutionis. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019, p. 76.

Essa norma tem duas funções essenciais. A primeira possibilita a construção de um discurso jurídico a respeito da necessidade de justificação das decisões judiciais, à luz da teoria da motivação das decisões derivada do direito processual fundamental a um processo justo. A segunda, viabiliza a organização de um discurso jurídico a respeito da teoria dos precedentes judiciais obrigatórios, este ligado à unidade do Direito no Estado Constitucional, cuja missão está em orientar condutas sociais e promover a igualdade, a segurança jurídica e a coerência do sistema, sob um viés ultra partes. Nos dois casos a função pública da motivação está presente: justifica-se o exercício do poder e contribui para a evolução do Direito³⁹.

No Estado Constitucional de Direito, para que seja considerada completa e adequada, a motivação de uma decisão judicial exige:

(a) a enunciação das escolhas desenvolvidas pelo órgão judicial para; (a1) individualização das normas aplicáveis; (a2) acertamento das alegações de fato;

(a3) qualificação jurídica do suporte fático; (a4) consequências jurídicas decorrentes da qualificação jurídica do fato; (b) o contexto dos nexos de implicação e coerência entre tais enunciados e (c) a justificação dos enunciados com base em critérios que evidenciam ter a escolha do juiz ter sido racionalmente correta. Em “a” devem constar, necessariamente, os fundamentos arguidos pelas partes, de modo que se possa aferir a consideração séria do órgão jurisdicional a respeito das razões levantadas pelas partes em suas manifestações processuais⁴⁰.

Diante dessa exigência constitucional a motivação deve apresentar, no mínimo, os seguintes requisitos: (i) integridade, que supõe a adequação do discurso justificativo aos

Diante dessa exigência constitucional a motivação deve apresentar, no mínimo, os seguintes requisitos: (i) integridade, que supõe a adequação do discurso justificativo aos