As organizações internacionais que, têm peso no contexto da globalização, gradativamente entraram em jogo, nas políticas nacionais de Educação, colocando em questão o papel dos atores sociais históricos em educação: o Estado e a sociedade civil. Cabe definir o que se entende por organizações internacionais, tendo-se em vista, a pluralidade dessas organizações. Devemos nos referir, sobretudo, a organizações intergovernamentais, uma vez que, na maioria dos casos, elas resultam de uma associação voluntária dos Estados. Estas organizações apresentam uma gestão permanente que coordena seus recursos e ações a fim de realizar objetivos comuns (AKKARI, 2011).
Tradicionalmente o termo “organização internacional” refere-se ao sistema das Nações Unidas, sendo a UNESCO e a UNICEF as agências especializadas em educação. Contudo, existem outros tipos de organizações internacionais que têm uma influência significativa no setor educacional, tais como: o Banco Mundial, a Organização Mundial do Comércio (OMC) e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Cada uma dessas organizações possui a sua própria história e concepção de educação.
No que diz respeito, a concepção das políticas educacionais, constata-se uma crescente presença do termo “benchmark” ou “ponto de referência”, no discurso das organizações internacionais a partir da década de 1990, o que revela a sua influência na concepção das políticas educacionais. Como destaca Abdeljalil Akkari (2011), boas práticas circulam nas mãos de especialistas, pois é necessário difundi-las em países onde o sistema educacional é considerado ineficiente. Assim, os bons resultados educacionais do Sudeste Asiático, por exemplo, da Coréia, são, geralmente, propostos como possíveis soluções para os países africanos. O problema principal desse tipo de receituário se situa no nível da comparabilidade, visto que cada país tem seu próprio sistema educacional, bem como toda uma história diferenciada e uma cultura própria.
Entretanto, os modelos educacionais tendem, cada vez mais, a se padronizar. O que pode ser percebido pela semelhança das políticas nos diferentes países ou pelo surgimento crescente de estudos comparativos do tipo Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA) que colocam os sistemas educacionais sob a mesma metodologia de análise, desconsiderando suas distintas realidades e culturas.
Nesse sentido, observa-se uma homogeneização dos modelos educacionais, e as organizações internacionais têm contribuído muito para este fenômeno. Embora existam grandes diferenças entre esses países, cada vez mais lidamos com a emergência de uma agenda global de educação (LAVAL; WEBER, 2002 apud AKKARI, 2011). Os especialistas das organizações internacionais, oriundos, por exemplo, da OCDE ou do Banco Mundial, encarregam-se de examinar, cuidadosamente, os sistemas educacionais nacionais e redigirem relatórios detalhados sobre o seu funcionamento, apontando suas deficiências e soluções para as mesmas.
Nos anos 1990, aspectos positivos foram observados, na medida em que houve um aumento do número de matrículas, nos chamados “países em desenvolvimento”, especialmente, através de importantes financiamentos da cooperação internacional. Contudo, estes não ocorreram sem consequências políticas, pois o fato de financiar o setor educacional permitiu, ao mesmo tempo, o exercício de uma pressão sobre tais países para que implementem e sigam as orientações desejadas. É relevante salientar que nem sempre são os países que mais precisam de ajuda, os que a recebem, a concessão de ajuda financeira que, geralmente, é condicionada a interesses, na maioria das vezes de ordem econômica, política ou histórica (legado colonial).
Os anos 1980 marcaram uma mudança na liderança das organizações internacionais e nas políticas educacionais, nos países em desenvolvimento. A UNESCO, até então considerada o ator internacional histórico no campo educacional passou por um enfraquecimento após a retirada da Inglaterra e dos Estados Unidos, que eram os maiores financiadores da instituição. Concomitantemente, o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional tiveram presença hegemônica no cenário educacional dos países em desenvolvimento, intervindo, antes de tudo, na estabilização das finanças públicas de numerosos países via programas de ajuste estrutural.
O Banco Mundial deu início a um engajamento cada vez mais visível, por meio do financiamento de projetos educacionais em diferentes setores da educação, em particular, na formação profissional. Essa mesma organização comprometeu-se, a partir da Conferência de Jomtien, em 1990, na promoção da alfabetização e no acesso à educação básica nos países emergentes. A Conferência de Dakar, em 2000, intensificou e reforçou o lugar do Banco Mundial na orientação das políticas educacionais internacionais.
A transferência progressiva da liderança da UNESCO para o Banco Mundial foi, fortemente, sentida no campo educacional, na medida em que, as duas instituições, na sua origem, possuem visões distintas sobre educação. A UNESCO apresenta uma visão humanista de educação, a qual pode ser observada em seu relatório (1996), Educação: um tesouro a descobrir. Neste, a educação faz referência a quatro pilares: aprender a conhecer (valorização do conhecimento), aprender a fazer (competências), aprender a ser (realização pessoal, criatividade), aprender a conviver (coesão social).
Já o Banco Mundial apresenta, por sua vez, uma perspectiva mais instrumental. Para este, a educação deve permitir a inserção dos indivíduos na economia de mercado local ou global. As principais prioridades inspiradas pelo Banco Mundial são:
a) Dedicar metade dos gastos públicos com a Educação Básica;
b) Aumentar a participação do setor privado no âmbito educacional, especialmente, no Ensino Médio e Superior. Isso permitiria reduzir a pressão sobre as finanças públicas mobilizando algumas famílias para que se encarregarem dos gastos escolares de seus filhos;
c) Descentralizar a gestão da educação, dar prioridade à aquisição de conhecimentos e habilidades que possam ser mobilizados no setor produtivo e reformar os currículos escolares.
O Banco Mundial, a partir dos anos 1990, passa a ter o papel, de uma agência de regulação. Como uma instituição financeira, não se diferencia das demais, é uma agência de empréstimos que oferece doações. Desde a sua origem (1962), o Banco Mundial mantém o interesse de promover o crescimento econômico através de investimento de capital.
O Banco Mundial pertence a um conjunto de instituições financeiras que impõe a lógica política e econômica neoliberal, propondo o modelo de ajuste estrutural e de estabilização das economias mundiais. Esse conjunto de instituições financeiras como o Banco Mundial, o FMI1, o BID2 e o Export-Import Bank, sediadas em Washington, ficaram conhecidas como o
“consenso de Washington”.
As consequências econômicas, éticas, políticas e educacionais do ajuste proposto pelo Consenso de Washington podem ser resumidas pela ideia fortemente divulgada pela mídia, de que não há nenhuma alternativa ao mundo (a crise do capitalismo) a não ser a de se ajustar à reestruturação produtiva promovida pela globalização excludente. A proposta receitada pelos governos a este ajuste contém: a desregulamentação, a descentralização/autonomia e privatização.
A desregulamentação significa a supressão máxima possível de leis e restrições que ordenam as relações sociais e o campo dos direitos, tratando de deixar livre o mercado para que o mesmo seja o grande regulador das relações sociais, cujo efeito é a defesa de um Estado Mínimo que exerça o papel de articulador e financiador da reestruturação produtiva, na lógica do ajustamento controlado pelo mercado.
A descentralização e autonomia representam um processo complementar a desregulamentação. Os Estados nacionais, em crise fiscal, gerada pelos pesados encargos que devem pagar aos credores internacionais, acabam por não possuírem os recursos destinados a assegurar o cumprimento das obrigações constitucionais. A Reforma do Estado, ou seja, a Reforma Administrativa, deriva disto. Esta reforma envolve a autorização para demitir
1 FMI - Fundo Monetário Internacional.
funcionários públicos, extinguir a estabilidade no emprego e, também, a delegação de responsabilidades da União aos Estados da Federação e aos Municípios. O resultado deste processo é que acaba reprivatizando ou mercantilizando os direitos sociais garantidos pela esfera pública.
A privatização completa o ciclo da desregulamentação e do ajuste ao mercado globalizado. Essas privatizações têm significado, na maioria dos casos, pura transferência do fundo público à iniciativa privada, o que está em jogo é abrir mão de setores estratégicos como o da energia elétrica, o do petróleo, telecomunicações, minérios e transportes, é a perda da capacidade do Estado de fazer política econômica e social.
Os efeitos perversos desse receituário são: no plano econômico, a globalização do mercado produz uma concentração de capital e de riqueza sem precedentes e simultaneamente, desertos econômicos de partes de continentes e dentro de regiões e nações do mundo. A consequência é a desventura de milhões de seres humanos que já não contam como força de trabalho e nem como consumidores.
Nos planos cultural, ético e político, a letalidade da ideologia neoliberal se apresenta de forma cruel. De um lado, dissemina a ideia de que não há outra forma de relações sociais possíveis e desejável que não sejam capitalistas. Na concepção do teórico mais importante do neoliberalismo, Hayek, a igualdade leva à servidão e a liberdade do mercado à prosperidade. Com esta ideia esvai-se a esperança e a utopia de uma sociedade igualitária e solidária. A lei do mais forte fica reforçada por uma cultura individualista, narcísica, encoberta pela ideia de competência e de produtividade.
No campo da educação e da formação profissional, os efeitos do ajuste à globalização excludente e sua superestrutura ideológica, e da crise ético, política e teórica, se dão de forma clara em diferentes dimensões. O Banco Mundial constitui-se no grande definidor da filosofia, dos valores e das políticas educacionais e das concepções de conhecimento, não só para o Brasil, mas para o conjunto de nações que devem se ajustar ao rolo compressor da globalização.
No campo educativo, desenvolve-se um discurso tanto do governo quanto dos empresários, da necessidade de uma formação científica e tecnológica de alto nível que forme mão-de-obra polivalente e com elevado grau de abstração, requisitos indispensáveis à
reestruturação produtiva. Uma das mais funestas consequências do processo de ajuste é que a educação deixa de ser um direito para, paulatinamente, transformar-se num serviço, ou seja, numa mercadoria.
As premissas analíticas do Banco Mundial se assemelham à da escola racionalista da oferta, distinta da escola pragmática radical neoestrutural (CEPAL) ou do ajuste com face humana, representado pela UNICEF e pela Sociedade para o Desenvolvimento Internacional (SID). Dois elementos condicionam a formulação da política pública: a privatização e a redução do gasto público, políticas claramente compatíveis, das quais a primeira é parte estratégica da última (TORRES, 1995).
As políticas de privatização são relevantes nas reformas direcionadas a impulsionar o mercado, porque, através da privatização de empresas do setor público, reduzem a pressão dos gastos fiscais e, por se constituírem num instrumento eficaz para despolitizar as práticas regulatórias do Estado, nas áreas de formação de políticas públicas.
No âmbito específico das políticas educacionais, o Banco Mundial tem impulsionado políticas de democratização do ensino, apoiando a educação da mulher, isto é, sua inclusão no sistema educacional, a educação básica e a qualidade da educação. A iniciativa recente de um conjunto de organismos internacionais como o Banco Mundial, a UNICEF, a UNESCO e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, desencadeou a instauração, com a Conferência da Tailândia, do modelo de educação para todos (TORRES, 1995).
Em março de 1990, foi realizada em Jomtien, na Tailândia, a Conferência Mundial sobre Educação para Todos, lançando uma nova visão para os anos 90 sobre as necessidades básicas de aprendizagem no mundo. Essa conferência divulgou um documento reconhecendo que, em termos globais, em cada cinco seres humanos, um não tem acesso à educação básica. Esse documento refere-se, explicitamente, à responsabilidade do Estado diante desta situação, porém, recomenda a participação da sociedade e a construção de novas alianças entre os vários setores envolvidos com a educação, em especial, as Organizações Não Governamentais (ONGs).
A conferência teve como objetivo conscientizar os governos a focalizarem a educação básica como área prioritária e estabelecer um plano mundial de educação para enfrentar esse grande desafio, deixando clara a necessidade e a dificuldade de se estabelecer um conceito
consensual sobre o tema das necessidades básicas de aprendizagem e um padrão mínimo de qualidade.
Na América Latina, uma das regiões onde o neoliberalismo mostrou-se de forma mais evidente e perversa o seu projeto, as suas políticas educacionais alteraram significativamente o investimento público na educação. Embora não se ter registrado uma diminuição real do valor do investimento público em educação, houve uma reorientação do orçamento – destinado, em princípio, a reforçar a oferta educativa, a construção de escolas, a contratação de professores e a criação de condições para o acesso a educação para os mais pobres, no sentido, de gerar competitividade no sistema educativo, no reforço das estratégias de avaliação, das reformas curriculares, da promoção de instrumentos de competitividade interna entre as instituições ou na pretensão de estabelecer critérios diferenciados no pagamento de professores, em função de critérios de produtividade e de rendimento. Tudo isto resultou num enfraquecimento da já debilitada escola pública latino-americana, sobretudo num contexto de grande crescimento da procura educativa.
Na avaliação de Pablo Gentili (2006), na América Latina combinaram se duas tendências que não podiam ter coincidido senão nesta região. Se por um lado, o sistema se expandiu para dar resposta a um número crescente, de crianças e jovens, que procuravam a escola e a ampliação do período de escolarização, por outro, verificou-se uma retração do investimento, no sentido de financiar a nova oferta educativa. Para além da diminuição da qualidade do serviço prestado, tal medida teve como efeito a deterioração da infraestrutura existente, área onde, tradicionalmente, já se investe muito pouco.
As reformas educacionais de orientação neoliberal não foram um empreendimento apenas local, na medida em que, elas acompanharam o movimento reformista espraiado na América Latina, nos demais países emergentes e, de certo modo, também, na Europa e na América do Norte, estimuladas e mediatizadas por organismos internacionais como: o Banco Mundial, a UNESCO, a UNICEF, a CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina e Caribe), a OMC, a OCDE e o FMI.
Esses organismos, pautados em pesquisas e diagnósticos locais, porém difundidos como se fossem universais, forneciam as orientações, ao mesmo tempo em que criava por recorrência discursiva, um tipo de convencimento homogeneizante sobre as causas da crise da educação a fatores específicos e delimitados, como má gestão, formação inadequada dos
professores, currículos ultrapassados para as necessidades contemporâneas, ausência de recursos públicos, dentre outros. Em todos os lugares, o discurso da necessidade de modernização do sistema vinha articulado com a defesa das reformas educacionais.
Segundo Moacir Gadotti (1990), é necessário reconhecermos a estreita vinculação entre o estabelecimento de políticas educacionais e a recuperação da condição de cidadania da maioria das populações, particularmente, nos países considerados “em desenvolvimento ou subdesenvolvidos”. Entretanto, o atual quadro educacional não se modificará se as políticas educacionais não expressarem a vontade da maioria das sociedades. Para tanto, a existência de democracia no sentido participativo é fundamental. A eficácia e a legitimidade das políticas dependem do compromisso dos povos com sua elaboração e decisão.
No entanto, devido ao Banco Mundial ser composto primordialmente por economistas e não educadores, ele centraliza seus objetivos na eficiência econômica, na liberdade de mercado e na globalização do capital, por isso, supervaloriza medidas quantitativas do “êxito” de uma política. Usando critérios estritamente econômicos como, por exemplo, taxas de retorno baseadas em renda pessoal sugerem que um ano adicional de educação primária, nos níveis mais baixos do sistema, produz aumento maior da renda que em níveis mais altos de educação.
A proposta pedagógica neoliberal, no Brasil, focaliza-se no currículo e na avaliação. O discurso governamental mostra-se simpático, ao projeto neoliberal, principalmente, a proposta de reorientação educacional norte-americana e a britânica. E, ainda, propõe utilizar um sistema de avaliação das escolas e das instituições de ensino superior, como forma de controlar e permitir que, conhecidas as melhores, o “consumidor” fique livre para efetuar sua escolha.
Segundo a declaração da Secretária de Ensino Fundamental, do MEC, Iara Prado em entrevista concedida à revista “Nova Escola”, “a existência de parâmetros curriculares facilita a avaliação do ensino, a formação de professores em âmbito nacional e a produção de livros didáticos”. Ela acrescenta que “um dos grandes problemas que o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica do MEC tem enfrentado é justamente a inexistência de um parâmetro curricular nacional” (Revista Nova Escola, 1995, ano X, 83; p. 52-53).
Estão presentes no discurso governamental, as preocupações com a utilização da educação e do currículo, para evitar os riscos de uma economia em crise, quando se acentua a relevância da educação básica e de um ensino superior de qualidade para a construção de nações economicamente viáveis. Como demonstra o editorial do Jornal do Brasil, pautado na fala do Presidente Fernando Henrique Cardoso:
Comenta-se como as atuais formas de produção pedem habilidades técnicas superiores e como ‘a produtividade e a competição internacional o exigem alto grau de instrução para as nações como um todo’. Defende-se que o esforço em prol da universalização do ensino básico é vital não só para o progresso econômico, mas também para o fortalecimento da democracia e da cidadania (Jornal do Brasil, 20- 03-1995, p. 8).
Sob os conceitos de autonomia, descentralização, flexibilidade, individualização, pluralidade, poder local, efetiva-se uma brutal fragmentação do sistema educacional e dos processos de conhecimento. Para Frigotto (1995), isto se traduz por políticas que envolvem:
a) O subsídio do Estado ao capital privado, através de incentivos de diferentes formas, no limite que grandes empresas tenham seu sistema escolar particular ou em parceria; escola do Bradesco, da Rede Globo, das empreiteiras, etc...; b) Escolas comunitárias e escolas organizadas por centros populacionais
(CONFAZ);
c) A adoção de escolas cooperativas (Maringá-PR) que são uma adaptação das teses de Milton Friedman, de que a educação é um negócio como outro qualquer e que, portanto, deve ser regulada pelo mercado;
d) A adoção de escolas públicas por empresas, onde a filantropia é elevada à política do Estado, isto é, o sistema de parceria;
e) O surgimento de centenas de Ongs que disputam o fundo público para autopagamento;
f) A municipalização do ensino fundamental;
g) A estratégia do governo para padronizar em todo o território nacional ações didáticas e pedagógicas, a instalação de antenas parabólicas e fornecimento de televisões e vídeos para as escolas, o programa de treinamento de professores à distância com a TV ESCOLA, entre outros.
As propostas de reforma educacional do governo federal (Governos de Fernando Henrique Cardoso -1995-2002) e do Estado do Rio Grande do Sul (Governo de Antônio Britto - 1995-1998), atribuem os problemas da educação brasileira à ineficiência gerencial do Estado que não tem garantido a seus usuários serviços educacionais de qualidade. Segundo esse prisma, o governo não abre mão de determinar parâmetros curriculares nacionais - currículo único - e da formação de professores.
Por outro lado, busca repassar às demais esferas de governo - municipal e estadual - e às próprias comunidades, a responsabilidade com a manutenção do ensino, restringindo o âmbito de atuação do governo federal à função normativa, supletiva, redistributiva, financiando apenas o sistema federal de ensino, no sentido de promover tanto a qualidade quanto a equidade dos serviços educacionais oferecidos à população, em todas as modalidades e níveis de ensino.
O projeto de lei do governo do Estado do Rio Grande do Sul (1996), aprovado pela Assembleia Legislativa, que dispõe sobre a gestão democrática do ensino público, apresenta propostas para eleição de diretores, conselhos escolares, autonomia e sustentação das escolas, formação de professores e regime de parcerias com os municípios. Ele não se difere, em sua essência, do projeto do governo federal, estabelece o controle na dimensão pedagógica, a autonomia para gerar e gerenciar recursos, passando gradativamente as responsabilidades de sustentação do Estado para comunidades usuárias.
O governo do Estado do Rio Grande do Sul propõe repassar verbas para a manutenção das escolas, para adquirir material de consumo, material pedagógico e realizar reformas. O governo estadual instituiu o prêmio de qualidade para as escolas que apresentarem os melhores resultados, segundo a avaliação externa. As escolas que obtiverem maior número de aprovação e menor evasão receberão prêmios pecuniários, tanto a instituição como os funcionários individualmente.
Na realidade, são soluções para a generalização da mercoescola, a escola de mercado, que busca formar indivíduos aptos ao mercado, para isso faz-se necessário desenvolver habilidades próprias dos saberes necessários à competitividade e à integração eficiente no