A polícia ambiental municipal no direito urbanístico

O Estatuto da Cidade, regulado pela Lei nº 10.257278, de 10 de junho de 2001, apresenta várias diretrizes que têm por meta nortear a política urbana em um Município, por intermédio do Plano Diretor, que será efetivamente promovida pelo poder político que representa o interesse local, ou seja, o Município.

As diretrizes deste ordenamento279, relacionadas precipuamente ao meio ambiente, impõem ao Município a obrigação de planejar o desenvolvimento das cidades, bem

276 _{CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Jus Podium, 2008, p.328.} 277

CARVALHO, ob. cit, p.328.

278 _{Disponível no sítio eletrônico: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10257.htm. Acessado} no dia 06 de novembro de 2011.

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Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

como a distribuição espacial da população e das atividades econômicas, com o intuito de evitar e minorar as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; a ordenação e controle do uso do solo, de modo a evitar, dentre outros, a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes, a deteriorização das áreas urbanizadas e a poluição e a degradação ambiental; a adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites de sustentabilidade ambiental, social e econômica; proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; e, audiência pública para discutir projetos que ensejam efeitos negativos ao meio ambiente, ao conforto e à segurança da população.

III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana; d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;

e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; f) a deterioração das áreas urbanizadas;

g) a poluição e a degradação ambiental;

VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;

VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência; IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;

X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos; XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;

XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;

XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.

Os instrumentos280 disponibilizados ao Município para que promova a implantação destas diretrizes relacionadas ao meio ambiente são, em especial, o plano diretor, a regulamentação do parcelamento, do uso e da ocupação do solo e o zoneamento ambiental.

Para implantar estas exigências decorrentes da Constituição Federal o Município deve fazer uso da competência relacionada ao poder de polícia ambiental e criar instrumentos legislativos e administrativos para esta específica finalidade.

Neste sentido, depara-se com as palavras de Toshio Mukai:

Como vimos, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) obrigou, expressamente, o Município a legislar e atuar em matéria ambiental. Por isso, além de ter que possuir uma lei de zoneamento ambiental, o Município terá que elaborar e aplicar a sua legislação ambiental.

Além, é evidente, de ter que tratar, numa Lei, da criação de órgãos responsáveis pela gestão ambiental no Município, há que disciplinar o conteúdo da Lei, ou seja, o que deverá ser objeto de proteção legal, dividindo-se essa proteção em: proteção do meio ambiente artificial e do meio ambiente natural.281

Noutra passagem, o doutrinador expressa acerca dos dispositivos constitucionais que deferem a referida competência ao ente federativo municipal, in verbis:

O Município exercerá essas atribuições com base no seu poder de polícia em matéria ambiental (art. 30, I e II, da Constituição Federal), sendo que, em face do artigo 23 da Constituição (competências comuns), o Município somente atuará (assim como os demais membros da Federação) em termos e em caráter de cooperação (através de convênios) com outros entes, em virtude dos dizeres do parágrafo único do referido ar. 23. Não lhe é dado, nem a ele, Município, nem ao Estado-membro, nem à União, em termos de licenciamento e aplicação de sanções, agir isoladamente com fulcro no art. 23 da Constituição Federal.282

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Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;

III – planejamento municipal, em especial: a) plano diretor;

b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental;

d) plano plurianual;

e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa;

g) planos, programas e projetos setoriais;

h) planos de desenvolvimento econômico e social;

281 _{MUKAI, Toshio. Direito ambiental municipal: abordagens teóricas e práticas. Belo Horizonte: Fórum,} 2010, p. 50

282

Então, com fundamento em dispositivos constitucionais e infraconstitucionais ao Município é imposta a incumbência de regulamentar e executar a fiscalização de projetos urbanísticos, loteamentos, restrições de uso do solo, tendo por fulcro prevenir e mitigar impactos ambientais.

Em outras palavras, permite ao poder público municipal, por meio de uma gestão participativa, promover o planejamento de sua cidade, ao implantar políticas públicas que limitem o uso abusivo da propriedade e, ao mesmo tempo, promova o crescimento ordenado da cidade, ao contemplar, assim, os munícipes com uma melhor qualidade de vida.

A competência municipal para tanto repousa no fato de que este é um interesse preponderantemente local e, em sendo assim, doutra entidade política não poderia ser, sob pena de ferir preceitos constitucionais. Com este entendimento encontra Daniela Libório, que discorre:

Na verdade, a instância local é quem detém a competência material e legislativa para realizar a política urbana, conforme determina o art. 182 da Carta Magna. Significa dizer que o Poder Executivo municipal tem um papel de grande importância (insubstituível até) na realização e concretização da organização e adequação do espaço urbano dentro de princípios e diretrizes que tragam um desenvolvimento equilibrado e saudável para a população.283

Este ordenamento do uso e ocupação do solo compõe o planejamento urbanístico das cidades; o qual busca organizar, traças metas, objetivos e diretrizes acerca, principalmente, da densidade populacional e suas conseqüências, com o objetivo de promover um bem-estar à população.

Tem por desígnio encontrar lugar para todos os usos, colocar cada coisa em seu lugar, inclusive as incômodas, mas sem excluí-las. Por certo o zoneamento não é meio de segregação ou instrumento de interesses pessoais, mas sim de busca por uma melhor qualidade de vida da população.

O zoneamento da cidade, que busca um concreto planejamento urbanístico, é a interrelação do poder de polícia com a função social da propriedade e por ser de interesse preponderantemente local compete ao Município o exercício e a aplicabilidade destes preceitos.

José Afonso da Silva comenta acerca da relação poder de polícia, função social e leis de zoneamento, in ipsis litteris:

283

Como manifestação concreta do planejamento urbanístico, o zoneamento consiste num conjunto de normas legais que configuram o direito de propriedade e o direito de construir, conformando-os ao princípio da função social. Essa natureza do zoneamento decorre, nos nossos dias, não tanto do poder de polícia, mas da faculdade que se reconhece ao Poder Público de intervir, por ação direta, na ordem econômica e social, e, portanto, na propriedade e no direito de construir, a fim de, restringindo-os no interesse público, conformá-los e condicioná-los à sua função social.284

É possível observar o que ressalta Daniela Libório sobre este mesmo raciocínio:

Questionar o papel que a propriedade possui na sociedade é necessário para o amadurecimento das relações entre todos os tipos de pessoas. No nosso sistema jurídico atual, a função social da propriedade procura fazer justiça social no uso das propriedades, além de contribuir para o desenvolvimento nacional na medida em que as cidades albergam grande parte da população e o uso das propriedades interferirá brutalmente na forma com que as pessoas se relacionam.

Compete ao Estado indicar a função social da propriedade. Na esfera federal, esta competência se traduz na elaboração de normas gerais que indiquem parâmetros e diretrizes para o Poder Público municipal. Quanto a este, o município deverá não só tecer com detalhes o regramento que ordena o seu território como deverá elaborar planos de desenvolvimento urbano estimulando, ou coibindo, a iniciativa privada a agir, além de vincular as ações e as verbas públicas em um sentido convergente ao da iniciativa privada.285

Pelo exposto chega-se à conclusão de que o Município fundado, essencialmente no interesse público local, possui competência para regular o uso do solo urbano impondo, assim, limitações administrativas diversas, com o fim de promover uma melhor qualidade de vida de todos os munícipes.

Como o poder de polícia é exteriorizado, em regra, por meio da limitação administrativa, o tema será volvido novamente adiante quando estiver a tratar da possibilidade do Município impor intervenções relativas na propriedade. Como a limitação administrativa é uma das espécies de intervenção, suscita a lei de zoneamento como exemplo concreto da atuação deste instrumento regular.