Da possibilidade de o Município intervir em propriedade da União

Pelo exposto até então, indubitável se apresenta o fato de que ao Município impõe-se a obrigação de fazer cumprir os interesses dos munícipes, ou seja, o interesse público local, e, por conseqüência, a função social local.

Esta situação fática decorre, dentre outros, da análise dos artigos 30 e 184 da Constituição Federal, porquanto naquele encontra-se a determinação de que os Municípios possuem a competência para “legislar sobre assuntos de interesse local” e neste a imposição de que “a política de desenvolvimento urbano” deve ser executada pelo Poder Público municipal.

Assim, tudo que versar, preponderantemente, sobre interesse local é de competência do Município, à luz do art. 30 da Constituição da República. Como anteriormente suscitado, a razão para tamanha amplitude reside no fato de que o termo “interesse local” se mostra aberto e indeterminado; o que enseja, por conseqüência, sua utilização em todo e qualquer caso concreto em que se reconheça a prevalência dos interesses dos munícipes frente aos demais valores porventura existentes, mesmo que pertencentes aos demais entes federativos.

É importante aventar que esta prerrogativa municipal abarca não só a propriedade urbana, como também a rural, vez que esta também influencia na realidade sócio-econômica dos indivíduos como um todo, independentemente de residirem na cidade ou na zona rural.

Neste jaez, encontra-se o Recurso Especial nº 13.252-PR300 de relatoria do Min. Francisco Peçanha Martins, o qual impõe à União, aos Estados-membros e também aos

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BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SEGUNDA TURMA. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 13.252/PR – PARANÁ. EMENTA: ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO.

Municípios a competência para assegurar o uso adequado da propriedade em prol do bem comum.

Em outras palavras, a competência para instituir restrição relativa na propriedade, por meio da limitação administrativa, com o fulcro de alcançar o real cumprimento da função social.

Em verdade, o Município possui competência, com fundamento no interesse social local, para impor todas as formas de intervenção na propriedade, tanto a restritiva como a supressiva, assim tem poder para infligir a servidão administrativa, a ocupação temporária, a requisição, a limitação administrativa e o tombamento, bem como a desapropriação, independentemente do proprietário ser pessoa pública ou privada.

Este posicionamento é acompanhado por Raquel Melo Urbano de Carvalho, porquanto expõe que o Estado pode intervir em esferas alheias com o fim de impor ao proprietário de um bem o cumprimento de sua função social.

Ao conceber o Estado brasileiro como uma federação todos os entes desta possuem a referida incumbência, desde que dentro de seu espectro de jurisdição legal. Veja:

A função social exclui a possibilidade de uso inadequado, excessivo, inútil ou abusivo, fundamentando a imposição de restrições, supressões ou mesmo de estímulos que conduzam à sua satisfação. Com efeito, para assegurá-la o Estado pode intervir em esferas juridicamente alheias utilizando desde limitações administrativas, ocupação temporária, servidão administrativa, tombamento ou servidão administrativa (intervenções restritivas); até mesmo a desapropriação (intervenção supressiva), ao que se acrescem medida de fomento como, v.g., isenção tributária ou outras medidas tributárias de caráter extrafiscal. Todas estas medidas decorrem do poder político que o Estado detém sobre as pessoas e coisas que se localizam em seu território, denominado domínio iminente ou poder extroverso do Estado. À obviedade, o exercício deste poder com a conseqüente adoção de medidas voltadas para a concretização da função social orientam-se pela proporcionalidade.301

MANDADO DE SEGURANÇA. EDIFICAÇÃO LITORÂNEA. MUNICÍPIO DE MATINHOS. EMBARGO PELO ESTADO. LEGALIDADE. USO DO SOLO URBANO. INTERESSE DA COLETIVIDADE. LEI E DECRETO PARANAENSE 7.389/80 E 4.605/84. O uso do solo urbano submete-se aos princípios gerais disciplinadores da função social da propriedade, evidenciando a defesa do meio ambiente e do bem estar comum da sociedade. Consoante preceito constitucional, a União, os Estados e os Municípios têm competência concorrente para legislar sobre o estabelecimento das limitações urbanísticas no que diz respeito às restrições do uso da propriedade em benefício do interesse coletivo, em defesa do meio ambiente para preservação da saúde pública e, até, do lazer. A Lei 7.389/80 e o Decreto 4.605/84 do Estado do Paraná não foram revogados pelo art. 52 do ADCT Estadual, nem interferem na autonomia do Município de Matinhos, devido à mencionada competência legislativa concorrente. Recurso ordinário conhecido, porém, improvido. Parte(s) HAUER CONSTRUCÕES CIVIS LTDA e SECRETÁRIO DE MEIO AMBIENTE DO ESTADO DO PARANÁ. Relator: Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/08/2003, DJ 03/11/2003, p. 285). Disponível no endereço:

https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?registro=200100703798&dt_publicacao=03/11/2003. Acessado no dia 28 de outubro de 2010.

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Desta forma, estando o bem dentro do limite dominial do Município, este tem o dever de conferir-lhe, mesmo que pertencente ao Distrito Federal, aos Estados-membros e à União, a submissão aos ditames impostos pela função social suscitada pelo ente federativo local.

Neste tomo, também se apresenta Carvalho, quando arrazoa que “o Município pode, por lei, restringir o direito de propriedade do dono do imóvel ao impor o gabarito dos prédios, uma vez que o inciso I do artigo 30 da CR lhe atribuiu a função de legislar sobre assuntos de interesse local, dentre os quais se insere a disciplina urbanística específica da cidade.”302

Dentre as formas de o Município intervir na propriedade, inclusive a pública, destaca-se, inicialmente, o tombamento, pois a Constituição Federal explicita em vários dispositivos esta incumbência (art. 23, I e III, art. 24, VII e art. 30, II e IX). Veja a explicitação destes dispositivos.

O suscitado conjunto normativo constitucional impõe, no art. 23, incisos I e III, a todos os entes federativos a obrigação administrativa de “conservar o patrimônio público” e “proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos”.

Adiante, no art. 24, VII, a Carta Maior atribui à União e aos Estados-membros a competência para legislar sobre a “proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico” e, por fim, relacionando-os com o art. 30, vê-se que os Municípios possuem a competência local e a suplementação das legislações federais e estaduais para “promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local”.

Neste jaez, depara-se com o Estatuto do Tombamento, qual seja o Decreto-Lei nº 25/37, que estabelece no art. 5º a possibilidade de promover o tombamento de bem público, o que pode ser feito de ofício. Para tanto, transcreve o referido dispositivo: “O tombamento dos bens pertencentes à União, aos Estados e aos Municípios se fará de ofício, por ordem do direito do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, mas deverá ser notificado à entidade a quem pertencer, ou sob cuja guarda estiver a coisa tombada, a fim de produzir os necessários efeitos.”

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Assim, a proteção do patrimônio histórico e cultural é obrigação de todos os entes federativos, desde que nos limites de sua competência. Com este mesmo entendimento encontram-se vários julgados, inclusive do Superior Tribunal de Justiça.

Dentre outros, aventa o julgado do recurso ordinário de mandado de segurança nº 18.952, da lavra da Min. Eliana Calmon que confere, conforme articulado anteriormente, a todos os entes jurídicos de direito público a competência para promover o tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional.303

Ademais, todos estes entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) podem impor restrições a todos os demais e também a si. Ora, parece ilógico, mas deve-se deixar claro que as restrições à propriedade, com o fulcro de cumprir a função social, devem ser de obediência geral, ou seja, aos proprietários privados, aos públicos e dentre estes, à própria pessoa que editou a limitação, vez que a intervenção não possui o condão de beneficiar e/ou prejudicar pessoas individualmente, mas sim atender à função social da coletividade.

Nesta toada encontra-se Diógenes Gasparini, que assim ensina:

São instituídas por lei de qualquer das entidades políticas (União, Estado-membro, Distrito Federal, Município), consoante a respectiva competência, por tratar-se de matéria de natureza administrativa. Obrigam os particulares, a própria entidade de que as instituiu e as demais pessoas políticas. Nesse sentido o STF já decidiu em favor do Município de São Paulo, quando exigiu da Administração estadual a sua submissão à legislação edilícia para a construção de certo edifício público (RT, 314:624), confirmando, desse modo, decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo (RT, 303:137).304

Outra vez, reporta à Raquel Melo Urbano de Carvalho, que admite a possibilidade de qualquer ente federativo (federal, estadual ou municipal) impor restrição administrativa a

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BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SEGUNDA TURMA. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 18.952. EMENTA: ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO – COMPETÊNCIA MUNICIPAL. 1. A Constituição Federal de 88 outorga a todas as pessoas jurídicas de Direito Público a competência para o tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional. 2. Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem que importe o ato em transferência da propriedade, como ocorre na desapropriação. 3. O Município, por competência constitucional comum – art. 23, III –, deve proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos. 4. Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de desapropriar bem do Estado. 5. Recurso improvido. Parte(s): Estado do Rio de Janeiro e Prefeitura Municipal de Niterói. Relatora: Ministra Eliana Calmon, SEGUNDA TURMA, DJ DATA:30/05/2005 PG:00266 RDR VOL.:00032 PG:00204.

Disponível no endereço:

http://www.stj.jus.br/SCON/pesquisar.jsp?newsession=yes&tipo_visualizacao=RESUMO&b=ACOR&livre=20 0401307285. Acessado no dia 28 de outubro de 2010.

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bens públicos de qualquer dos outros entes federativos (União, Estado-membro, Municípios e Distrito Federal), verbis:

Entende-se cabível discutir a constitucionalidade da aplicação hierarquia federativa na constituição das servidões administrativas, uma vez que os artigos 1º, 18, 25 e 30 da Constituição da República não evidenciam qualquer poder hierárquico entre as pessoas que integram a Federação brasileira. O que a Carta Maior realizou foi uma distribuição de competências, com respeito à autonomia de cada um dos entes políticos, todos integrantes da Federação em igualdade de condições. Assim sendo, não se entende haver fundamento constitucional para afirmar que é licito que a União institua servidão administrativa sobre um terreno do município para passagem de rede elétrica e para defender, paradoxalmente, que seria ilícito ao Município ou ao Estado instituir servidão administrativa sobre um terreno federal para, p.ex., passagem da rede de esgoto ou de distribuição de água.305

À vista disso, a servidão administrativa, a ocupação temporária, a requisição, a limitação administrativa, o tombamento e também a desapropriação, enfim, todas as formas de intervenção do Estado na propriedade podem ser promovidas por qualquer dos entes políticos sobre qualquer ente político.

Raquel M. Urbano de Carvalho sustenta este argumento, quando expõe que todos os entes da federação podem aplicar a servidão administrativa a todos demais entes políticos.

Entretanto, entende-se que tal raciocínio não incide apenas quando a União pretende constritar bens estaduais e municipais e quando o Estado pretende atingir bens municipais; referido entendimento também atinge as situações em que os Municípios necessitam instituir servidões administrativas sobre bens dos Estados e da União, bem como quando os Estados precisam fazer incidir o direito real em face de bens federais. O embasamento constitucional desta posição é manifesto, a saber, a interpretação sistêmica dos artigos 1º, 18, 25 e 30 da Constituição.306

No mesmo sentido repousam posições no direito argentino, in verbis:

Las servidumbres administrativas pueden constituírse también sobre bienes del domínio público. (...) Sobre un bien del domínio público de la Nación puede constituírse uma servidumbre provincial ou municipal.307

305 _{CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Jus Podium, 2008, p.} 1029.

306 _{CARVALHO, ob. cit., 1029.}

307 _{FARRANDO, Ismael; MARTINEZA, Patrícia R. (Org.) Manual de derecho administrativo. Buenos Aires:} Depalma, 1996, p. 515, apud CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Jus Podium, 2008, p. 1029.

Outro instituto da intervenção relativa na propriedade é a requisição. Entendo que do mesmo modo que se mostra plausível a possibilidade de qualquer ente político aplicar a qualquer outro ente político quaisquer das formas de intervenção, inclusive a mais gravosa delas – desapropriação -, pugno pela possibilidade do Município ter o poder para apor a qualquer outro ente político também a requisição.

O fundamento para tanto é o propalado atendimento à função social da propriedade, in casu, em atender um perigo público iminente que necessita de um remédio imediato.

Como forma de ratificar o posicionamento aclarado suscita o Decreto Federal nº 5.392 de março de 2005, do qual a União fez uso para promover a requisição de hospitais do Município do Rio de Janeiro com o fim de melhor atender à população carioca, tudo em razão da calamitosa prestação do serviço publico de saúde apresentado por este ente federativo.

Este decreto foi discutido no Supremo Tribunal Federal, por meio do Mandado de Segurança nº 25.295-DF, no qual o Supremo entendeu pela inconstitucionalidade da requisição de bem público, não pelo seu descabimento, mas sim pela falta de motivação deste específico ato administrativo. Os Ministros pugnaram pela possibilidade desde que fundado em eminente perigo público, como o referido caso não apresentou prova bastante à Corte constitucional que entendeu pelo descabimento.

O exposto leva à natural conclusão de que o Município, bem como todos os demais entes que compõem a federação, possui competência para conferir intervenção relativa e absoluta na propriedade alheia, desde que para tanto tenha como fulcro o interesse coletivo, ou seja, o real atendimento da função social da propriedade.

Quanto à intervenção absoluta na propriedade, ou seja, a desapropriação de bem público, analisa-se no item seguinte.