Função social dos bens públicos

Conforme discorrido, todos os bens devem atender à função social, independentemente de quem seja seu titular. Desta feita, os bens públicos, inclusive, necessitam de cumprir a função social, imposta constitucionalmente em todas suas vertentes.

Neste sentido, tem-se a posição de João Batista Gomes Moreira, que ressalta:

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... no atual momento, o regime jurídico dos bens públicos é redefinido em função da atividade e da finalidade administrativas, que justificam não um poder incondicional, mas um poder-dever da Administração submetido ao princípio da proporcionalidade. Assim é que as notas de impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade devem atender menos à titularidade que à finalidade do bem.243

Acerca dos bens públicos de uso comum e especial, releva notar que eles já atendem a uma finalidade pública, respectivamente de modo absoluto e relativo, pois se encontram afetados ao interesse coletivo (função social primária).

Entretanto, deve ser acrescida a obrigação de se subordinarem a uma função social secundária, tais como: imposições do plano diretor, lei de zoneamento, determinações do poder de polícia em todas suas espécies, dentre tantas mais.

Em outras palavras o bem público deve atender aos planos urbanísticos, às leis de zoneamento, às limitações administrativas, à servidão administrativa, ao tombamento, ou seja, a todas as formas de intervenção relativa do Estado na propriedade e até a absoluta, que é a desapropriação.

Já os bens públicos classificados como dominicais, sem qualquer afetação, acham- se descumprindo plenamente o ordenamento constitucional, já que a inarredável obrigação de em atender a uma função social recai sobre todas as propriedades, mesmo sobre aquelas pertencentes às pessoas de direito público. Todavia, o bem dominical não atende a qualquer função social seja ela primária ou secundaria.

Neste tomo acende a posição de Floriano Neto quando expõe que a “noção de bem público mostra-se diretamente ligada à noção de afetação, entendida como a consagração do bem a uma utilização concernente a uma utilidade pública.”244

Assim, não tendo o bem dominical qualquer vinculação a um interesse público passa a deter mais características privadas a públicas, perdendo assim as prerrogativas inerentes aos bens públicos. Neste sentido, encontra-se Sílvio Luís Ferreira da Rocha que citando Carlos Roberto Gonçalves expõe:

243 _{MOREIRA, ob. cit. p. 225 a 226.} 244

Com relação aos bens dominicais, esclarece Carlos Roberto Gonçalves que são bens do domínio privado do Estado, e se nenhuma lei houvesse estabelecido normas especiais sobre a categoria de bens, o seu regime jurídico seria o mesmo que decorre do Código Civil para os bens pertencentes aos particulares, possibilitando, entre outras coisas, a alienação, a prescrição aquisitiva, a penhora.245

De igual modo Floriano Neto, in verbis:

Todos os bens objeto de relação dominial, diz a Constituição (artigo 5º, XXIII), devem cumprir sua função social. (...) No caso do domínio público, esta função social se confundirá com os usos de interesse geral que são reservados a cada espécie de bem.

Contudo, no caso dos bens dominicais, parece-nos ser uma verdadeira afronta à cláusula geral de função social imaginar possível que o ente público detenha um acervo de bens (móveis ou imóveis) e não lhes dê qualquer uso, nem mesmo no sentido de geração de receitas empregáveis no custeio de necessidades coletivas ou na viabilização de empreendimentos públicos. Se bens dominiais existem, a eles deve ser dada a destinação patrimonial: o acervo destes bens deve ser administrado de forma a propiciar resultado econômico (rendas para a Administração) ou a permitir que os particulares o façam, preferencialmente com reversão de ônus em favor do poder público. Enfatizamos isso por identificar um certo ranço cultural que vê a atividade pública como contraposta, antípoda, à atividade econômica.246

Acerca da obrigação dos bens públicos cumprirem a função social, suscita Sílvio Luís Ferreira da Rocha, o qual assim expõe:

É importante que se diga, no entanto, que qualquer espécie de bem está submetido aos preceitos da Constituição. Assim, os bens do Estado, consagrados ao uso comum, ao uso especial ou a nenhuma modalidade de uso, devem atender aos objetivos fundamentais da República, entre eles, o da construção de uma sociedade justa, fraterna e solidária, o que obriga o Estado – e não apenas os particulares – a observar o princípio constitucional da função social da propriedade.

Assim, na perspectiva da aplicação do princípio da função social da propriedade também aos bens públicos, a antiga distinção entre bens de uso comum, bens de uso especial e bens dominicais ganha importância.247

Assim, a doutrina não titubeia quanto ao fato de que o bem público dominical, por não se encontrar vinculado a qualquer interesse público, pode dentre outras conseqüências, ser

245 _{ROCHA, ob. cit., p. 53.}

246 _{MARQUES NETO, ob. cit., p. 221-222.} 247

alienado, sofrer desapropriação sancionatória e suportar outros encargos em decorrência desta realidade, inclusive dos demais entes públicos, sejam eles de que amplitude for, ou seja, federal, estadual e/ou municipal.

Corrobora com este entendimento Hely Lopes Meirelles, pois expõe que os bens dominiais são também chamados de patrimônio disponível e apresenta como fundamento para tanto o fato de que mesmo “integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo alienados pela Administração, se assim o desejar.”

O mesmo doutrinador conclui o tema dizendo que este patrimônio da Administração é disponível “por não terem uma destinação pública determinada nem um fim administrativo específico.”248

Na mesma linha encontra-se Maria Sylvia Zanella de Pietro, vez que defende a possibilidade da União desapropriar bem público sob o fundamento da função social. Expõe o tema dizendo que “sendo a União como sujeito ativo do poder de desapropriar para fins de reforma agrária (art. 184 da Constituição), nada impede que exerça o seu poder sobre bens públicos estaduais e municipais”.249

Como alhures articulado, o bem público além de se ver obrigado a atender à função social geral descrita na Constituição Federal, deve também satisfazer às funções sociais específicas, ou seja, aquelas funções sociais vinculadas ao interesse público doutro ente federativo, seja menor ou maior amplitude federativa. In casu, passa-se a analisar a obrigação do bem público atentar-se para a função social local, em outras palavras, obedecer ao interesse público do Município. E, por certo, o principal instrumento de se impor a um bem, inclusive público, a obediência ao princípio da função social é o poder de polícia. Exatamente o que se busca volver agora.