4.1. Função social da propriedade
4.1.2. Classificação dos bens públicos quanto aos destinatários
230 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 897.
231
Ponderado acerca da melhor forma de se conceituar bem público, necessário se faz classificar os bens públicos quanto à destinação, uma vez que, segundo a doutrina tradicional, existem bens públicos de uso comum, de uso especial e sem uso, estes cognominados de dominicais.232
É importante promover esta classificação, pois todos os bens públicos têm que atender, necessariamente, a uma função social. Entretanto, de pronto, cumpre destacar que os bens dominicais não atendem a fim algum, menos ainda ao fim público.
Por esta razão, alguns doutrinadores chegam a afirmar que estes bens pertencentes à Administração, mas desafetados, não se encontram entre aqueles que se vêem submetidos ao regime jurídico público; desta forma postam-se sob o regime jurídico de direito privado.
Com este posicionamento encontra-se Sílvio Luís Ferreira da Rocha quando diz que “os bens pertencentes ao Estado, mas que não estejam consagrados a um uso público, direto ou indireto, integram o que se convencionou chamar de domínio privado de bens do Estado”.233
De todo modo, mesmo os bens públicos que atendem a algum interesse coletivo, ou seja, que se encontram afetados (uso comum e especial) devem se submeter não só à função social geral, mas também e principalmente à função social local, ou seja, ao poder de polícia imposto pela coletividade do Município.
Assim, ao bem público afetado recai apenas a obrigação de respeitar as limitações do poder de polícia para que atenda integralmente a função social. De igual modo, o bem público desafetado desrespeita duplamente a função social, a um, por encontrar-se sem utilização e, a dois, por conseqüência, desrespeitar a legislação regulamentadora.
Os bens públicos classificados como bens de uso do povo são todos aqueles que se destinam à utilização geral pelos indivíduos. São os bens públicos que permitem a mais ampla utilização por parte da coletividade.
Na possibilidade de exemplificar, têm-se os mares, praias, rios, ruas, praças e tantos outros de mesmo quilate, ou seja, de livre fruição pela sociedade.234 O uso destes bens não possui, em regra, qualquer limitação, podendo ser usufruído de modo ilimitado, gratuito e sem a necessidade de deter qualquer qualificação ou consentimento.235
232
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e
parte especial. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2006, p. 345.
233 ROCHA, ob. cit., p. 17.
234 DA CUNHA JUNIOR, Dirley. Curso de direito administrativo. Salvador: JusPodium, 2006, p. 323. 235
Por sua vez, bens públicos de uso especial são aqueles que têm por desiderato, em regra, a execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. São bens patrimonialmente indisponíveis236.
São aqueles que constituem o aparelhamento material da Administração para atingir seus fins; sendo assim, diz-se que podem ser os bens móveis e imóveis. Em regra, possuem condições essenciais para serem usufruídos, podendo até ser exigido pagamento para tanto.
Esta espécie engloba os bens privados que se encontrem vinculados a um interesse público, ou seja, que estejam objetivando a prestação de serviços públicos. Como exemplo, tem-se os edifícios públicos, escolas, universidades, terras reservadas aos índios, museus, veículos oficiais, navios militares.237
E, por fim, encontram-se os bens dominicais, também chamados de dominiais, que são os bens pertencentes ao poder público, mas sem qualquer afetação ao interesse coletivo238, logo são patrimonialmente disponíveis239.
Possuem caráter residual, pois configuram todos os bens públicos que não estejam nas demais categorias. Neste sentido, também entende Celso Antônio Bandeira de Mello, pois diz que bens dominicais “são os próprios do Estado como objeto de direito real, não aplicados nem ao uso comum, nem ao uso especial...”.240
Têm-se como exemplos, dentre outros, de bens dominicais as terras sem destinação pública específica – terras devolutas, prédios desativados, bens móveis inservíveis e a dívida ativa.241
Esta classificação deixa claro que os bens públicos denominados de dominicais apresentam-se em total descumprimento da função social da propriedade, pois não se prestam a nada! Portanto, são passíveis de sofrer todas as cominações decorrentes desta realidade, dentre tantas, até a desapropriação sancionatória.
Com este idêntico pensamento encontra João Batista Gomes Moreira, expondo inclusive que esta é a posição adotada no direito português:
236 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e
parte especial. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2006, p. 346.
237
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de direito administrativo positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 500. 238 PESTANA, Márcio. Direito administrativo brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p. 412.
239 MOREIRA NETO, ob.cit., p. 345. 240 BANDEIRA DE MELLO, ob. cit., p. 898. 241
A disposição dos bens públicos numa sequência tipológica, conforme a finalidade a que estão afetados, permite pensar numa gradação, também, das prerrogativas instrumentais que lhes são pertinentes. É possível admitir a penhora, pelo menos, de bens que estejam classificados como reserva (denominação que substituiria a de
bens dominicais), sem a perspectiva imediata de emprego em sua finalidade
específica. É a solução dada à questão pelo Código Civil português, art. 823, que prevê impenhorabilidade apenas para os bens estatais que “se encontrem afectados ou estejam aplicados a fins de utilidade pública”, excluindo-se ainda, mesmo nessa hipótese, os casos de execução por coisa certa ou para pagamento de dívida com garantia real.242
De igual modo pactuo vez que entendo que tanto o bem de uso comum do povo como o de uso especial encontra-se afetado, mas aquele de modo pleno, ou seja, irrestrito, gratuito e ilimitado e este de modo controlado e limitado, em situação oposta encontra-se o bem dominical, que não mostra desafetado, ou seja, sem qualquer utilização.
Assim, como o bem de uso comum do povo encontra-se a atender perfeitamente o interesse coletivo não há que se falar em função social mitigada, já o bem de uso comum do povo é possível que se encontre subutilizado, portanto passível de sofrer mensuração da função social, e, por fim, o bem dominical, o qual por não se achar vinculado a qualquer destino público apresenta-se em absoluto desrespeito à função social da propriedade e, desta forma, devendo sofrer as intervenções cabíveis para atender a algum interesse coletivo.