A temática da nacionalização do processo administrativo tal qual ora se discute foi objeto de análise pretérita pelo autor. Em oportunidade anterior, o que se discutia era uma suposta codificação nacional do processo administrativo às avessas, tendo-se como suporte e fundamento a aplicação da LPAF a entes subnacionais.456
Naquela ocasião, o cerne do debate envolvia o âmbito de aplicação da LPAF a partir das regras de competência para sua edição e de uma necessária uniformização da processualidade administrativa em nível nacional, com sua aplicação à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, de forma a garantir um tratamento isonômico perante a Administração.457 Mais do que isso – e com base nesse referencial de garantia isonômica aos cidadãos –, tinha-se premente a necessidade de estabelecimento de um núcleo geral de
454
STJ – AgRg no Ag 1375802/SP, Relator Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, Primeira Turma julgado em 17/3/2011, publicação em 24/3/2011.
455 Conforme bem aponta Carolina Caiado Lima, a melhor e mais fiel definição acerca da extensão da processualidade administrativa “teria o condão de evitar os claudicantes posicionamentos dos tribunais a respeito da matéria” (LIMA, 2010, p. 75).
456 CUNHA, 2011. 457
156 processualidade administrativa em termos nacionais, com aplicação indistinta a todas as esferas da Administração Pública.458
Por ora, o escopo uniformizador, como já dito, remanesce, devendo ser estudados e aprofundados os fundamentos e as perspectivas para tal.
A partir de breve incursão às questões de competência legislativa e do princípio federativo, defendeu-se, na ocasião pretérita, uma processualidade administrativa ampla, como parte integrante de uma doutrina processual de caráter ainda mais amplo. Desta feita, instaurava-se a celeuma de se enquadrar ou não o processo administrativo, nestes termos ampliados, como subespécie processual moldável ao gênero processo emanado a partir das competências de âmbito nitidamente nacional encartadas no art. 22, I, da Constituição Federal de 1988.459
Diante de tal quadro – e da configuração do processo administrativo como veículo para a concretização de pautas e valores fundamentais constitucionais a partir da Administração, a legitimar a própria ação estatal –, apontou-se para uma necessária normatização de status constitucional acerca das linhas gerais da atuação administrativa, especialmente a partir da conjugação das competências processuais e procedimentais elencadas nos artigos 22, I e 24, XI, da Constituição Federal de 1988. Em suma – e conforme colocado naquela oportunidade –,
uma disciplina nacional da matéria encontraria espaço no afã da uniformização da atuação administrativa, ao menos em suas linhas gerais, tal qual versa a Lei Federal n. 9.784/99, que, sóbria em sua regulamentação, é capaz de abarcar as distintas esferas da federação. Restaria aos entes subnacionais, pois, eventual complementação procedimental, com espeque no art. 24, XI da Constituição Federal.460
A partir de tal construção, o trabalho lançou luzes sobre o que se denominava, à época, de codificação nacional do processo administrativo às avessas. Em outras palavras, vislumbrava-se a aplicação da LPAF a entes subnacionais não pela questão de competência acima mencionada, como seria esperado, mas sim a partir de construções jurisprudenciais, legislativas e administrativas específicas.
Afirmava-se, então, que coube à jurisprudência e à legislação, em alguns casos, e à própria praxe administrativa, em outros, o papel de delimitar a extensão da aplicabilidade da LPAF aos chamados entes subnacionais, a abranger Estados, Distrito Federal e
458 CUNHA, 2011, p. 227. 459 CUNHA, 2011, p. 220-221. 460
157 Municípios. Tal seria dado nas três situações já apresentadas: 1) por intermédio de decisões judiciais (vide tópico 4.3 acima); 2) por legislação dos entes subnacionais, na chamada internalização legislativa, com o exemplo clássico da Lei Distrital n. 2.834/2001, que instaura a aplicabilidade da LPAF ao Distrito Federal; e, 3) por regulamentação no âmbito dos órgãos centrais de advocacia pública – e, notadamente, em seu exercício de assessoramento jurídico do Poder Executivo, nos termos do art. 131 da Constituição Federal de 1988 – no sentido de, por meio de pareceres normativos, indicar a aplicabilidade dos preceitos da LPAF ao âmbito interno dos entes em questão.
Exposto esse pensamento inicial – e a partir do trabalho já anteriormente mencionado461 –, é de se dizer que o enfrentamento da questão merece, agora, um outro olhar, ainda que as premissas de necessário estabelecimento de um núcleo geral de processualidade administrativa em termos nacionais sejam mantidas.
Por certo, não havendo o compromisso imutável com as conclusões anteriormente atingidas – sobretudo a partir de um aprofundamento do estudo –, importa buscar nessa abordagem inicial a base para as próximas reflexões.
E aqui se remete, ainda que por via transversa, à apologia do erro bem trabalhada por José Souto Maior Borges em seu já clássico Ciência Feliz462, na medida em que as teorias devem propiciar soluções audaciosas para os problemas havidos, sendo certo que o erro permitirá o aperfeiçoamento e o desenvolvimento das mesmas. É que, na linha do mencionado autor,
a conotação pejorativa imemorial que persegue o erro oculta o que de positivo nele deveria ser investigado, pois, se o erro é uma presença biologicamente inelutável no conhecimento humano, há muito deveríamos ter aprendido a conviver com ele e reconhecer que ele demarca por exclusão o conteúdo de verdade de uma hipótese científica, fornecendo o critério de demarcação do conteúdo-de-verdade (parcial) de uma teoria. Ali, onde está a verdade no interior das proposições descritivo-explicativas que a ciência tece está também o erro de uma teoria. Não há hipóteses científicas insusceptíveis de erro. Elas são como redes lançadas ao mar, podem recolher um conteúdo-de-verdade, mas também o erro, que o esforço crucial de refutação revela. Temos muito que aprender com CHURCHILL, comandante da resistência inglesa ao nazismo, nessa feliz apologia do erro: „Eu nada teria feito se não houvesse cometido erros‟ [...].463 461 Vide: CUNHA, 2011. 462 BORGES, 2007. 463 BORGES, 2007, p. 24-25.
158
3.5 A nacionalização desejada e a posição adotada: o tratamento do processo