No tópico anterior, a acepção de autoridade como elemento de conexão para a processualidade administrativa da LPAF ensejou, entre outras, a discussão sobre o poder decisório inerente às funções desempenhadas pelas concessionárias e permissionárias de serviços públicos. Assim, uma vez praticados atos com fundamento no exercício de função administrativa, ter-se-ia a incidência do esquema processual sobre tal sorte de atuação.
Nesse patamar, abre-se discussão acerca da importância de um processo administrativo no âmbito dos serviços públicos, sobretudo naquilo que concernente ao acesso dos usuários tanto à Administração titular quanto aos prestadores dos serviços e, especificamente, no que toca a possíveis reclamações, informações, questionamentos e consultas acerca dos mesmos.
É que, como é sabido, a prestação indireta de serviços públicos por particulares, constitucionalmente legítima (art. 175), não implica a desnaturação da natureza pública da prestação. De fato, inexiste qualquer problema na prestação de serviços públicos por atores
282 LIMA; MAIA FILHO; ROCHA, 2010, p. 55. 283
96 privados, visto que o regime intrínseco do prestador não afasta por completo a presença do chamado regime jurídico administrativo, ou, em outras palavras, o arcabouço jurídico inerente à função administrativa realizada.
De forma recorrente, a questão é tratada sob o espectro eminentemente consumerista, na medida em que se alça a patamar de destaque a proteção dos usuários consumidores do serviço.284 No entanto, não se pode olvidar que a irregular prestação dos serviços públicos delegados traz consigo uma mácula à própria atividade estatal exercida indiretamente pelos prestadores de serviços públicos, o que reclama a atenção do direito administrativo nas medidas de controle e fiscalização.
Há de se evidenciar, pois, no tocante aos serviços públicos e em sua prestação escorreita, um verdadeiro viés de resguardo aos administrados, de forma a garantir uma atuação estatal eficiente. É nesse quadro que a processualização da relação havida entre Administração, prestadores e destinatários demonstra seu fundamento último, especialmente pelo fato de que a proteção de direitos e interesses legítimos dos usuários de serviços públicos só pode ser feita de modo adequado no âmbito de uma estrutura de atuação processualizada, com as naturais decorrências e garantias que dela se podem extrair.285
Assim – e conforme já salientado – a prestação do serviço público, como execução de função administrativa de forma indireta, traz para as pessoas privadas a sujeição à processualidade administrativa em sua atuação, na medida em que a Administração é vislumbrada em seu caráter funcional, objetivo ou material.286 Nas palavras de Eurico Bitencourt Neto,
tanto a necessidade de integrar interesses do usuário no bojo da atividade prestacional, quanto a imposição de correção e qualidade obrigam, em vista do sistema constitucional brasileiro, a vinculação do delegatário de serviços
284 Vide art. 7º da Lei Federal n. 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, e art. 3º, 4º, VII, e 6º, X, do Código de Defesa do Consumidor (Lei Federal n. 8.078/90). Em que pese a discussão na temática, o Superior Tribunal de Justiça já assentou a aplicabilidade da legislação consumerista na relação havida entre usuário e concessionárias de serviços públicos. Nesse sentido: “A jurisprudência desta Corte possui entendimento pacífico no sentido de que a relação entre concessionária de serviço público e o usuário final, para o fornecimento de serviços públicos essenciais, tais como água e energia, é consumerista, sendo cabível a aplicação do Código de Defesa do Consumidor” (STJ – AgRg no AREsp 354.991/RJ, Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Segunda Turma, julgado em 5/9/2013, publicação em 11/9/2013).
285
BITENCOURT NETO, 2009, p. 110.
286 No dizer de Eurico Bitencourt Neto em relação ao particular prestador de serviço público, “a natureza da atividade que desempenha não autoriza que suas relações com os usuários sejam pautadas pelo Direito Privado, ao menos não exclusivamente, recebendo o influxo de normas de Direito Administrativo, em especial, [...] normas decorrentes do princípio do devido procedimento equitativo” (BITENCOURT NETO, 2009, p. 106).
97 públicos ao Direito do procedimento administrativo, no que toca a suas relações com os usuários.287
Assim é que se faz necessária a estipulação de diretrizes gerais a serem observadas no desenvolvimento dos processos administrativos envolvendo Administração, prestadores e usuários, indicando-se, desta feita, os princípios de observância obrigatória, os direitos e deveres dos administrados (usuários), a forma, tempo e lugar dos atos do processo, as normas sobre as fases processuais (instauração, instrução e decisão), sobre eventuais recursos, a exigência de motivação, os prazos, dentre outras normas relevantes.
Por certo, ainda que se tenha um vasto arcabouço jurídico acerca da prestação de serviços públicos (Lei Federal n. 8.987/95, Lei Federal n. 9.074/95 e as próprias leis relativas a serviços específicos, com a criação de agências reguladoras para tal288), resta impossível se vislumbrar em caracteres gerais um processo administrativo que regule a interação tridimensional entre Administração, prestadores e usuários de serviços públicos.289
Nesse sentido, o arquétipo trazido pela LPAF viabiliza a regulamentação da relação havida entre os sujeitos acima elencados, mormente pelo fato de se tratar de nítido exercício de função administrativa. Ademais – e novamente na linha trilhada por Eurico Bitencourt Neto –, o fato de a LPAF não mencionar de forma expressa sua aplicabilidade aos prestadores de serviços públicos não os retira de sua incidência, visto que tais sujeitos se incluem como exercentes de função administrativa por um processo de descentralização por colaboração (integrantes, portanto, de um conceito amplo de Administração Pública Indireta, via descentralização).290
Por fim, é de se reiterar a ressalva já trabalhada anteriormente quando da investigação da processualidade administrativa a partir do quesito da autoridade. Em suma, resta nítido que a atuação em patamares processuais que se exige dos prestadores de
287
BITENCOURT NETO, 2009, p. 110. 288
Como exemplo, a Lei Federal n. 9.427/96 e a Lei Federal n. 9.472/97, tratando respectivamente dos serviços de energia elétrica e de telecomunicações.
289 Veja-se que há fundamento constitucional expresso para a disciplina de tal interação, na medida em que o art. 37, §3º, da CF/88 indica que a lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. Em complementação, a própria Lei 8.987/95 aponta que as concessões e permissões sujeitar-se-ão à fiscalização pelo poder concedente responsável pela delegação, com a cooperação dos usuários (art. 3º).
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98 serviço público diz respeito àquilo que intrinsecamente ligado à prestação e sua relação funcional com Administração e usuários. No mais – e quanto à sua atividade meramente privatística e relacional com particulares terceiros –, inocorrente a necessária incidência processual administrativa a teor da LPAF.