A Universidade como instituição: Breve histórico

Consoante a Lei nº 9.394/9612 (BRASIL, 1996) em seu artigo 52: “ as universidades são instituições pluridisciplinares de formação dos quados profissionais de nível superior, de pesquisa, de extensão e de domínio e cultivo do saber humano”.

De modo mais generalizado, podemos definir como uma instituição de ensino, constituída por um conjunto de faculdades e escolas destinadas a promover a formação profissional e científica de pessoal de nível superior, e a realizar pesquisa teórica e prática nas principais áreas do saber humanístico, tecnológico e artístico.

A escola de escribas sumérios Eduba, criada por volta de 3500 a.C., é citada por muitos autores como a primeira universidade. Entretanto, ensinava apenas a escrita cuneiforme suméria e matemática, mas foi um local de extrema importância para o desenvolvimento da escrita. Porém em uma visão mais próxima do conceito moderno, a Academia, fundada em 387 a.C. pelo filósofo grego Platão no bosque de Academus próximo a Atenas, é defendida por muitos como a primeira universidade. Embora mais alinhada ao conceito moderno, não constituía realmente uma universidade, pois cada pensador fundava uma escola de pensamento para difundir seus conhecimentos, não para debatê-los.

Em uma visão global, a primeira universidade a seguir o conceito moderno surgiu na Ásia, durante o século V, e foi conhecida como a universidade de Nalanda, em Bihar, na Índia. É considerada pela maioria dos historiadores como a universidade mais antiga do mundo. Porém é a Universidade de Bolonha, fundada em 1088, a mais antiga ainda em funcionamento.

Oficialmente a UNESCO declarou a universidade de Karueein (ou Al Quarawin) fundada em Fez, em Marrocos, no ano de 859 d.C. como a primeira universidade do mundo seguindo a definição moderna. Em 970 d.C. foi fundada no Cairo, no Egito, a universidade de

Al-Azhar que é então oficialmente considerada a segunda universidade mais antiga do mundo seguindo essa definição.

No início do século XVI, por influência europeia, a América Latina, surge no cenário com a criação de universidades no México, Guatemala, Peru, Cuba, Chile e Argentina. Até o final do século XVIII foram criadas dezenove universidades na América Latina e, posteriormente, mais trinta e uma no século XIX. Nesse período, quase todos os países latino- americanos já possuíam uma ou mais universidades, com exceção do Brasil (ROSSATO, 2005).

O ensino superior no Brasil começou ainda no período colonial, com a criação de escolas superiores especializadas, modeladas em escolas semelhantes existentes na Metrópole Portuguesa. Uma das primeiras foi a Real Academia de Artilharia, Fortificação e Desenho, criada em 1792, no Rio de Janeiro, pela Rainha D. Maria I de Portugal, com o fim principal de formar oficiais técnicos e engenheiros militares. Considera-se esta Academia como sendo a primeira escola superior de engenharia das Américas e uma das primeiras do mundo, estando na origem remota dos atuais Instituto Militar de Engenharia e Escola Politécnica da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Oficialmente, o ensino superior no Brasil tem início em 1808 e a primeira universidade em 1909, quando o príncipe Dom João VI, então Príncipe Regente, ao invés de universidades, criou instituições isoladas de ensino superior para a formação de profissionais. Dessa forma, o ensino superior desenvolveu-se em nosso país pelo aumento dessas faculdades isoladas, notadamente no âmbito dos cursos de Medicina, Direito e Engenharia.

Ao considerarmos a primeira universidade pública federal, esta foi criada somente após 388 anos do início da colonização portuguesa, ou seja, em 1920, quando foi fundada a Universidade do Rio de Janeiro, posteriormente denominada de Universidade do Brasil (UB) e, desde 1965, com o nome atual de Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (VAHL, 1980; FÁVERO, 1980). A universidade no Brasil caracteriza-se como uma instituição recente se comparada a outras experiências internacionais.

A mais antiga instituição com o status de universidade foi a Universidade do Paraná, criada em 1912 e hoje chamada "Universidade Federal do Paraná", mesmo com uma ideia de universidade anterior a ela, a Universidade de Manaus. Há outras instituições de ensino superior brasileiras mais antigas, porém, o fato da continuidade do funcionamento de todos os cursos é o caráter que dá à Universidade do Paraná a condição de mais antiga do país.

A partir de 1930, o ensino superior passou por diversas modificações que levaram, de fato, à criação e ao funcionamento das universidades brasileiras, com a promulgação do

Estatuto das Universidades Brasileiras (Decreto nº 19.851, de 14 de abril de 1931)13, a Lei Francisco Campos.

O século XX registrou grandes avanços nos diversos campos sociais. Nesse período, especialmente na segunda metade, também a universidade conheceu notável crescimento, seja em áreas tradicionais seja nos novos países. (ROSSATO, 2005, p.171).

Porém, antes de desenvolver uma construção teórica acerca das IFES, faz-se necessário evidenciar e descrever sua relevância, sua essência, especificidades e contribuições à sociedade.

São instituições sociais de caráter histórico, constitutivas da cidadania pela democratização do saber, e de importância para o desenvolvimento humano, científico e tecnológico da sociedade (BRASIL, 1988). Como instituição social, vêm acompanhando as transformações sociais, políticas e econômicas, e constituem ambientes complexos de múltiplos saberes e diferentes atores, inseridas em um sistema maior com o qual interagem, a sociedade.

Constituem-se em importantes instituições de geração, preservação, aplicação e difusão de conhecimento e de informação, que direta ou indiretamente podem ser de apropriação da sociedade em geral. Como premissa, elas podem ser compreendidas como organismos de transformação social.

São ainda consideradas instituições de serviço, onde proporcionam e oferecem geração e disseminação de conhecimento para a sociedade, através da pesquisa, do ensino e da extensão, esta última atividade, essencial para o desenvolvimento da comunidade.

Para Teixeira (2003), a existência de uma instituição de ensino só tem sentido quando está realmente está contribuindo para o desenvolvimento da comunidade e da sociedade.

As instituições de ensino superior e particularmente as universidades públicas são consideradas organizações intrinsicamente complexas, com características que as distinguem das demais instituições, por uma série de fatores, tais como: existência de estatuto, regimento, decisões colegiadas, hierarquia, recursos humanos especializados na geração e na transmissão do conhecimento, entre outros.

Os modelos organizacionais são construídos a partir das características culturais próprias; apresenta uma variedade de objetivos cuja mensurabilidade é muito limitada; tem um núcleo operacional altamente profissionalizado; possui alto grau de diversificação

13 _{Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1930-1939/decreto-19851-11-abril-1931-}

horizontal, considerando-se a diversidade de áreas do conhecimento; existe uma forte ação política, e apresenta como estilo decisório, na maioria das vezes, a decisão colegiada, tornando o processo decisório mais lento, e às vezes, conflituoso.

Cabe esclarecer que, segundo Rossato (2005), na área de gestão universitária, os estudos publicados não são expressivos, principalmente no que diz respeito às universidades públicas.

A UNESCO, conforme documento elaborado pela “Conferência mundial sobre o ensino superior no século XXI: visão e ação (1998, p.105) assim define as IES, dentre as quais o estabelecimento universitário:

[...] são sistemas complexos que interagem com as instituições de seu ambiente, isto é, com os sistemas políticos, econômicos, culturais e sociais. São influenciadas pelo ambiente local e nacional (ou meso-ambiente) e, cada vez mais, pelo ambiente regional e internacional (macro-ambiente). Mas por sua vez, podem e mesmo devem influenciar esses diversos tipos de ambientes.

Desde suas origens, a universidade tem perseguido a meta de criar, transmitir e disseminar conhecimento. Se o conhecimento ocupa hoje lugar central nos processos que configuram a sociedade contemporânea, as instituições que trabalham com e sobre o conhecimento participam também dessa centralidade.

No Brasil, as instituições de ensino superior assumem a forma de Universidades, Centros Universitários, Faculdades, Institutos ou Escolas Superiores. São organizações que ocupam lugar de destaque no desenvolvimento socioeconômico do país e cujo objetivo final é oferecer benefícios à sociedade − de natureza social, cultural, econômica, educativa e tecnológica. No contexto governamental, as universidades públicas surgem, comumente, constituídas na forma de autarquias ou fundações.

Citamos assim Sampaio (2005), que afirma:

[...] as instituições de ensino superior, como qualquer organização, se inserem em um contexto social, político, econômico e cultural onde sofre interferências externas, como aumento de competição por recursos para consecução de seus objetivos e normalizações do poder público. (SAMPAIO, 2005, p. 100).

Sobre a gestão das universidades, destacamos que essas instituições mantêm um relacionamento permanente com a sociedade e, portanto, a falta de planos ou o planejamento inadequado dos seus diversos recursos pode ameaçar a continuidade das operações dessas instituições. São necessários recursos, (físicos, financeiros. materiais e de pessoal) condições de trabalho, capacitação de servidores (docentes e técnicos), instalações modernas, autonomia e, deve-se acrescentar, um bom sistema gerencial, através do qual as instituições de ensino possam planejar, controlar, tomar decisões e avaliar o seu desempenho.

Possuem um público muito específico para atender às necessidades informacionais, o qual pode ser dividido em grupos ou atores: A comunidade interna representada pelos gestores, docentes, discentes, servidores técnicos e mão de obra terceirizada, cada qual desenvolvendo atividades particulares; A comunidade externa aqui representada pelos cidadãos, o mercado (empresas públicas e privadas), organizações governamentais e não governamentais que absorverão os egressos e os empreendedores; Por fim, os fornecedores que são os agentes (entidades ou empresas) que fornecem bens, serviços, capital, materiais, equipamentos ou demais recursos necessários às atividades da instituição.

Em virtude de seu caráter interdisciplinar, a universidade interage com um maior número de segmentos da sociedade do que qualquer outra organização isoladamente, e sua gestão tem sido parte da agenda de discussão em instâncias tanto políticas como acadêmicas.

As estruturas institucionais de gestão informacional assumem aspecto fundamental, uma vez que manuseiam um volume considerável e uma enorme variedade de informações em função de sua multiplicidade de atividades, sejam de caráter interno e/ou externo, que circulam diariamente em suas diversas unidades acadêmicas e administrativas.

Para cumprir adequadamente suas funções precípuas, necessita de informações atualizadas e pertinentes. É nessa perspectiva que adentramos nas características da gestão universitária, a qual lida com informações decorrentes de duas atividades: as atividades meio (serviços administrativos e de infra estrutura) e as atividades fim (que compete às atividades acadêmicas), sendo ambas atividades inter-relacionadas. Assim, as atividades meio são subsídios para atingir as atividades fim, as quais correspondem a sua missão, constituindo-se atividades indissociáveis dentro da universidade. Nesse viés, as atividades meio e fim serão responsáveis pelo direcionamento de todo o trabalho de organização e gestão da informação na instituição.

As mudanças ocorridas no contexto político, econômico e social, marcaram, de maneira singular, nas duas últimas décadas, o surgimento de um grande número de organizações que possuem como principal função atuar na área educacional. A universidade pública brasileira experimentou, também, um período de expansão quantitativa e de transformações qualitativas, bem representadas por um aumento significativo do número de matrículas na graduação, na criação de cursos de pós-graduação e pelos esforços na qualificação do corpo docente e técnico-administrativo.

Na última década especialmente, houve um crescimento em relação ao número de instituições de ensino superior no Brasil, contemplando assim a criação de 14 novas IFES, nas diferentes regiões do País (INEP, 2015). Com isso, houve uma expansão na criação de novos

cursos, aumentando assim também o número de vagas na graduação, como na pós-graduação e também no ensino médio-técnico. Essa expansão se deu em todos os níveis e esferas de atuação, ofertando assim uma maior quantidade de serviços à sociedade a qual está inserida.

Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP, 2015) são, 2.364 (duas mil, trezentos e sessenta e quatro) IES atualmente cadastradas no Ministério da Educação (MEC), sendo que dessas apenas 63 são universidades públicas federais. Destas, 38 tomam a forma de autarquias e 25 são fundações.

No quadro abaixo, apresentamos em números, um panorama do ensino superior no País, com destaque para o Rio Grande do Norte ao final do quadro, salientando que não estão colocados os Institutos Federais que, apesar de tomar a forma de institutos, também ofertam ensino superior e que também tiveram um crescimento exponencial, talvez maior que as próprias IFES. Chama atenção a diferença alarmante na relação Instituições de Ensino Superior (IES) públicas e privadas, inclusive no RN, bem como a relação universidades privadas e públicas.

Quadro 1 – Instituições de ensino superior no Brasil e no RN

Região/País IES privada IES pública Universidade IFES Universidade

Federal Norte 126 24 17 17 10 Nordeste 390 66 39 29 18 Centro Oeste 216 19 14 10 5 Sul 370 35 47 17 11 Sudeste 967 151 78 34 19 Total 2.069 295 195 107 63 RN 23 3 4 2 2 Fonte: MEC/INEP (2015).

Segundo Platt Neto et al., (2006), como qualquer instituição governamental que compõe a estrutura da administração pública brasileira, as Universidades Federais Brasileiras são também envolvidas pelos dispositivos da nova lei de acesso porque elas se inscrevem na mesma lógica de transparência exigida do Estado e são obrigadas pela Constituição Federal a prestar contas do uso de seus recursos e dar transparência aos atos públicos evidenciando a necessidade de transparência de suas contas.

Porém, para Rodrigues (2013), o que ocorre na maioria delas, é uma relativa falta de publicidade na divulgação de seus atos, ou quando estão divulgados, incompletos ou desatualizados. Os dispositivos de transparência ativa previstos no decreto de regulamentação da LAI, por exemplo, não estão integralmente presentes nos portais e, quando estão, nem sempre remetem ao conteúdo respectivo.

Nesse cenário, as IFES tem sido frequentemente questionadas a repensar sobre seus objetivos, sua estrutura e gestão, assim como sobre a eficiência e qualidade dos seus serviços e a maneira como tem utilizado os recursos provenientes da sociedade.

O Decreto Federal nº 7.724 de 16 de maio de 2012, que busca disciplinar a aplicação da lei 12.527 de 18 de novembro de 2011, no âmbito do Poder Executivo Federal, entende que as universidades públicas federais, ligadas ao Poder executivo por meio de seu vínculo de subordinação ao Ministério da Educação estão implicadas nessa obrigatoriedade. No artigo 71º, o Decreto assinala que:

Órgãos e entidades adequarão suas políticas de gestão da informação, promovendo os ajustes necessários aos processos de registro, processamento, trâmite e arquivamento de documentos e informações. (BRASIL, 2012).

Enquanto instituição de natureza pública, as IFES produzem “informações/documentos/dados” de natureza pública. Constata-se que há uma enorme quantidade de massa documental produzida e acumulada em decorrência das atividades desenvolvidas pelos seus diversos órgãos, acadêmicos e administrativos, contendo um nível informacional expressivo tanto para a comunidade universitária, como para a comunidade local, regional e nacional, em consequência da expansão de suas atividades e de seus serviços. As estruturas institucionais de gestão informacional assumem aspecto fundamental, uma vez que manuseiam um volume considerável e uma enorme variedade de informações em função de sua multiplicidade de atividades, sejam de caráter interno e/ou externo, que circulam diariamente em suas diversas unidades acadêmicas e administrativas.

Nesse contexto, e acompanhando a grande demanda de informações por elas recebidas, o enorme volume de informações geradas, as universidades precisam gerir essas informações. Uma política de gestão dessas informações certamente será de fundamental importância em qualquer organização e isso não é diferente com as IFES.

Desta forma, a estruturação de uma política de informação, permite que essas instituições passem a estar em constante processo de relacionamento com a sociedade, considerando que a comunicação da universidade, tanto interna quanto externa, torna-se um dos componentes essenciais na construção de uma política de informação.

Apesar de ainda ser uma área carente de estudos, uma nova visão da gestão administrativa das universidades tem recebido destaque na área acadêmica, por diversos estudiosos tais como: Sleutjes & Oliveira (1998); Façanha (1999); Saraiva & Capelão (2000); Vieira, E.F. & Vieira, M.M.F. (2003), sendo crescentes os estudos sobre o tema.

Recentemente, com o aumento de pesquisas voltadas para o tema “transparência e acesso às informações públicas”, as universidades federais oferecem um campo de pesquisa importante, como demonstram os estudos de Lyrio et al. (2008); Bezerra et al. (2012); Rodrigues (2013); Costa et al. (2013) e Pereira et al. (2013).

No contexto das universidades federais, as quais são parte do setor público, é preciso considerar o relevante papel social dessas instituições. Considerando a sua missão de geração e disseminação do conhecimento e sua vocação como potencial gerador de transformações sociais, tornam-se relevantes as pesquisas nessa temática (Oliveira et al., 2013). Todavia, o cenário atual traz novas exigências e desafios relativos à definição da missão social das universidades e às formas de seu relacionamento com a sociedade e com o Estado.