Adiantamentos concedidos pela CEF no âmbito do Seguro-Desemprego e Abono

O Seguro-Desemprego e o Abono Salarial são direitos dos trabalhadores previstos constitucionalmente nos artigos 7º, inciso II104 e 239, §3º105. O Seguro-Desemprego tem por finalidade “prover assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado em virtude de dispensa sem justa causa, inclusive a indireta, e ao trabalhador comprovadamente resgatado de regime de trabalho forçado ou da condição análoga à de escravo”, nos termos do art. 2º, inciso I, da Lei 7.998/90, que regulamenta a matéria. O Abono Salarial se trata da garantia de um salário mínimo anual concedida aos empregados cujos empregadores tenham contribuído para o Programa de Integração Social (PIS) ou para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), no valor de “até 2 (dois) salários mínimos médios de remuneração mensal no período trabalhado e que tenham exercido atividade remunerada pelo menos durante 30 (trinta) dias no ano-base”, segundo regulamenta o art. 9º, inciso I, da mesma lei.

A fonte de financiamento de ambos os direitos trabalhistas é extraída, dentre outras, dos recursos de que trata o art. 239, caput, da CRFB/88:

Art. 239. A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de

Integração Social, criado pela Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, e

para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir da promulgação desta Constituição, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do

seguro-desemprego e o abono de que trata o § 3º deste artigo.

Já o custeio do Seguro-Desemprego e o pagamento do Abono Salarial são promovidos pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), segundo dispõe o art. 10, da Lei n.º 7.998/90:

Art. 10. É instituído o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), vinculado ao

Ministério do Trabalho e Emprego, destinado ao custeio do Programa de Seguro-Desemprego, ao pagamento do abono salarial e ao financiamento de

programas de educação profissional e tecnológica e de desenvolvimento econômico. (grifou-se)

104

Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: (...) II - seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntário;

105 _{§ 3º Aos empregados que percebam de empregadores que contribuem para o Programa de Integração Social} ou para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, até dois salários mínimos de remuneração mensal, é assegurado o pagamento de um salário mínimo anual, computado neste valor o rendimento das contas individuais, no caso daqueles que já participavam dos referidos programas, até a data da promulgação desta Constituição.

O art. 15 do mesmo diploma legal define que competem aos Bancos Oficiais Federais os pagamentos das despesas referentes ao Seguro-Desemprego e ao Abono Salarial, seguindo as regras definidas pelos gestores do FAT106. A gestão desse fundo se dá pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador - CODEFAT - “composto por representação de trabalhadores, empregadores e órgãos e entidades governamentais” (art. 18, Lei n.º 7.998/90).

Já o art. 9º-A, §1º, dispõe que o pagamento do Abono Salarial caberá em parte ao Banco do Brasil S.A. (para os contribuintes do Pasep) e em parte à Caixa Econômica Federal, “aos empregados dos contribuintes a que se refere o art. 15 desse Decreto-Lei”. Apenas os valores pagos pela Caixa Econômica Federal serão considerados nessa análise, como já mencionado.

O Acórdão nº 3130, Plenário, TC 007.349/2014-9107, constatou o crescimento das receitas do FAT em ritmo menor do que o das obrigações, gerando desequilíbrio nas contas do fundo. Uma das causas do baixo crescimento da arrecadação do PIS/Pasep (principal fonte de financiamento do FAT) foram as desonerações realizadas pelo Governo Federal, as quais, segundo o relatório presente no acórdão mencionado, vinham crescendo de forma acentuada nos últimos anos. Com o intuito de estimular a produção de certos setores da economia, aumentar o emprego e reduzir custos de produção, o governo optou pela renúncia de receitas por meio de desonerações, não apenas no PIS/Pasep, mas de vários outros tributos, como Cofins e IPI, levando à queda na arrecadação de recursos para o Fundo de Amparo ao Trabalhador. Veja-se o quadro da evolução das receitas do FAT entre os períodos de 2009 a 2013 extraído do julgado em análise:

Tabela 5 - Receitas e despesas do FAT (2009-2013)– Valores em R$ milhões

EXERCÍCIOS 2009 2010 2011 2012 2013 Arrecadação do PIS/Pasep DRU 39.890,95 (7.978,19) 49.311,58 (9.862,32) 47.770,78 (9.554,16) 52.014,09 (10.402,82) 50.946,25 (10.189,25) 1 - Receita líquida do PIS/Pasep

2 - Receitas financeiras

3 - Aportes do Tesouro Nacional 4 - Outras receitas 31.912,761 13.121,8 31,9 716,7 35.229,8 12.681,7 1.342,4 1.052,6 42.057,4 13.282,5 101,6 976,4 41.257,3 15.956,6 5.745,8 918,7 40.757,0 8.592,7 4.956,8 766,3 Total de receitas 45.202,2 50.306,5 56.418,3 63.878,3 55.072,8

Fonte: MTE – Ministério do Trabalho e Emprego.

106

Art. 15. Compete aos Bancos Oficiais Federais o pagamento das despesas relativas ao Programa do Seguro- Desemprego e ao abono salarial conforme normas a serem definidas pelos gestores do FAT.

Desse modo, verifica-se que o total das receitas percebidas em 2013 foi menor do que o arrecadado ao longo dos anos de 2011 e de 2012. Outro fato preocupante apontado no julgado foi o de que as referidas desonerações foram concedidas sem consulta aos gestores do Fundo de Amparo ao Trabalhador e sem previsão de compensação para as perdas sofridas pelo FAT em sua principal fonte de recursos. Dados colhidos pela Receita Federal a seguir evidenciam os valores crescentes das desonerações concedidas pelo governo:

Tabela 6 - Estimativas de desonerações relativas à Contribuição para o PIS/Pasep – 2009 a 2013 – Valores em R$ milhões

Exercício Estimativa/ bases efetivas Variação (%)

2009 5.121,8 - 2010 6.067,3 18,46 2011 6.817,2 12,36 2012 8.345,8 22,42 2013* 10.636,5 27,45 2014* 11.638,9 9,42

Fonte: Receita Federal. (*) Estimado.

Para completar a situação de insustentabilidade econômica do fundo, foi constatado pelo Relator do processo no TCU que as despesas realizadas pelo FAT, desde 2010, seguiam o caminho diametralmente oposto ao de suas receitas, isto é, cresciam de forma contínua, como demonstra a tabela a seguir:

Tabela 7 – Despesas com Seguro-Desemprego e Abono Salarial

EXERCÍCIOS 2009 2010 2011 2012 2013 2014*

1. Seguro-Desemprego 25.182,0 25.045,2 27.339,9 30.105,1 32.709,7 35.965,4

2. Abono Salarial 9.674,0 10.684,8 11.846,3 13.362,8 14.956,2 15.877,4

Total 34.856,0 35.730,0 39.186,2 43.467,9 47.665,9 51.842,8

Fonte: MTE – Ministério do Trabalho e Emprego. (*) Posição em 04/dez/2014.

Diante dos dados apresentados, os quais demonstraram não apenas a diminuição das receitas do FAT, mas também o aumento das despesas, gerando uma situação de desequilíbrio financeiro evidente, foi detectado na investigação promovida no decorrer do TC 021.643/2014-8 que, para fazer frente à incapacidade de pagamento dos direitos trabalhistas dos cidadãos, o Governo Federal utilizou-se novamente do mecanismo conhecido como “contabilidade criativa”, consistente na promoção de atrasos frequentes, contínuos e progressivos, com o intuito de fraudar a vigilância técnica da Corte de Contas.

O Acórdão 825/2015 - Plenário - TCU108 traz cláusulas do contrato celebrado entre o MTE e a CEF, o qual prevê que os recursos necessários aos pagamentos do Abono Salarial devem ser repassados ao agente financeiro que os depositará em conta de suprimento de fundos.

Cláusula Décima – Os valores necessários ao pagamento dos beneficiários serão repassados à CONTRATADA, conforme disposto em pactuação realizada previamente entre as partes e publicada em Resolução do CODEFAT.

Em relação ao pagamento das quantias do Seguro-Desemprego, assim estabelece o contrato assinado entre MTE e CEF:

Cláusula Décima Segunda – Os valores necessários ao pagamento dos beneficiários serão repassados à CONTRATADA, conforme disposto em pactuação realizada previamente entre as partes e publicada em Resolução do CODEFAT 12, de 28/02/1991.

A responsabilidade pela liberação dos recursos financeiros ao FAT para a consequente efetivação dos pagamentos do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, à semelhança do que ocorre com as transferências no âmbito do Programa Bolsa Família, é da Secretaria do Tesouro Nacional, por intermédio da Subsecretaria de Política Fiscal e da Coordenação-Geral de Programação Financeira, conforme estabelece o Decreto n.º 7.482, de 2011, e a Portaria do Ministério da Fazenda n.º 244, de 2012.

Ambos os contratos assinados com a CEF, tanto em relação ao Seguro- Desemprego quanto ao Abono Salarial, preveem, respectivamente, na Cláusula 12ª, §§ 2º e 3º, e na Cláusula 10ª, §§ 1º e 2º, a faculdade do agente financeiro, em caso de insuficiência de pagamentos dos benefícios, de suspender a prestação dos serviços ou, caso disponha de recursos próprios, realizar o pagamento aos beneficiários, compensando o custo financeiro da operação por meio do recebimento de remuneração definida pela Taxa Extra-Mercado do Banco Central do Brasil – DEDIP, incidente sobre os saldos diários efetivamente descobertos. Observe-se:

Na insuficiência de recursos para pagamento dos benefícios objeto deste Contrato, fica assegurada à CONTRATADA a faculdade de suspender a prestação dos serviços, até que seja normalizado o fluxo financeiro, conforme inciso XV do art. 78 da Lei 8.666/93, devendo o CONTRATANTE providenciar a divulgação dessa suspensão aos trabalhadores.

Caso a CONTRATADA disponha de recursos próprios e decida pela continuidade da prestação dos serviços, poderá realizar os devidos pagamentos aos beneficiários, compensando o custo financeiro incorrido nesta operação, com a percepção da Taxa Extra-Mercado do Banco Central do Brasil - DEDIP sobre os saldos diários efetivamente a descoberto.

108 _{BRASIL. Tribunal de Contas da União. Representação nº 021.643/2014-8. Relator: JOSÉ MÚCIO} MONTEIRO. AC-0825-13/15-P. Brasília.

Conforme observado na sistemática do Programa Bolsa Família, é da natureza das contas de suprimento a destinação para o pagamento de dispêndios específicos, sendo vedada a sua utilização para pagamentos alheios à sua finalidade precípua. A existência de saldos positivos ao longo do tempo é a regra natural a ser seguida por esse tipo de conta.

É o caso do que acontecia, por exemplo, com a conta de suprimentos do Seguro- Desemprego durante o primeiro semestre de 2013, a qual reportava saldos negativos eventuais nos 6 primeiros dias do ano e, logo em seguida, no dia 1º de fevereiro, 1º de março, 1º de abril e 2 de maio, conforme gráfico extraído do Parecer Prévio das contas da Presidência da República:

Gráfico 4.

Dessa maneira, mais uma vez, constatam-se saldos negativos pontuais e aleatórios, valores que foram cobertos em curtíssimo espaço de tempo e em quantidade suficiente para regularizar completamente o saldo devedor. Todavia, como visto, em casos específicos, é possível que os saldos negativos em contas de suprimento se tornem não eventuais e sucessivos, deixando de representar um mero descasamento entre fluxos de entrada e saída de recursos, para caracterizar uma verdadeira operação de crédito proibida por lei.

O Parecer Prévio do TCU sobre as contas da Presidência da República cita algumas características comuns ligadas à ocorrência desse desvirtuamento da utilização das contas de suprimento, consubstanciado na existência anormal de parcelas negativas, são elas:

(i) são, em regra, de grande monta; (ii) por definição, não são desfeitos no momento subsequente, posto que não há depósito de recursos suficientes; (iii) representam a

obtenção de financiamento de forma proposital e sucessiva; (iv) representam a utilização do poder de controlador sobre a respectiva instituição financeira; (v) representam a realização de operação de crédito; (vi) não ocorrem, em regra, junto a instituição financeira não controlada, posto que não há como o ente federado atuar de forma coercitiva sobre a instituição financeira; e (vii) em regra, há a utilização do poder de controlador para a realização da operação e para a manutenção da respectiva situação.

À semelhança do que ocorreu com a conta de suprimento do Programa Bolsa Família, houve uma mudança significativa nos saldos constantes na conta de suprimento do Seguro-Desemprego, sendo que, neste último caso, os registros detectados pelo MTE e pela CEF, a partir do segundo semestre de 2013, são ainda mais discrepantes com a natureza das contas de suprimentos do que os fornecidos pelo MDS no contexto do Bolsa Família. É o que se demonstra a seguir:

Gráfico 6.

De maneira mais discriminada, colaciona-se o extrato detalhado dos saldos das referidas contas de ambos os benefícios estudados neste tópico, de janeiro de 2013 a novembro de 2014:

Tabela 8 – Saldo da Conta de Suprimento – Seguro-Desemprego e Abono Salarial

Data Seguro-Desemprego Abono Salarial

Jan/13 303.247 142.125 Fev/13 238.756 93.092 Mar/13 46.047 96.607 Abr/13 348.934 75.139 Mai/13 3.174 25.962 Jun/13 115.299 13.611 Jul/13 193.915 (203.652) Ago/13 (574.795) (1.495.559) Set/13 (1.518.140) (89.461) Out/13 (1.288.327) (1.583.511) Nov/13 (652.434) (351.689) Dez/13 (1.872.168) (620.043) Jan/14 (36.209) 34.035 Fev/14 (1.373.469) (19.542) Mar/14 (1.465.286) (13.310)

Abr/14 (1.681.987) 298.231 Mai/14 (2.647.018) 220.617 Jun/14 (1.886.402) (97.336) Jul/14 (2.742.942) (903.672) Ago/14 46.099 (936.188) Set/2014 (773.758) (443.321) Out/2014 (355.497) 31.747 Nov/2014 (138.956) 20.685

Fonte: MTE – Ministério do Trabalho e Emprego e CAIXA.

Verifica-se, por conseguinte, que, de janeiro a agosto de 2014, o saldo da conta de suprimento do Seguro-Desemprego ficou constantemente negativado, rendendo juros diários à Empresa Estatal ao longo de quase todo o período fiscalizado pelo TCU, tendo em vista que a CEF adiantava os montantes devidos pelo governo para que os beneficiários não ficassem desamparados e, em contrapartida, cobrava juros por isso.

O valor médio dos dias com diferença negativa na conta de suprimento do Seguro-Desemprego foi de R$ 1.102,2 milhão e o maior saldo negativo foi de R$ 3.353,9 milhões, em 12 de agosto de 2014.

Da mesma forma, em relação ao Abono Salarial, em mais da metade dos meses de 2014 analisados pelo TCU, o balanço da conta específica ficou negativo. O maior valor para o saldo negativo deste benefício foi de R$ 1.508,9 milhão e o valor médio dos dias com saldo negativo foi de R$ 314,1 milhões. Em resumo:

Tabela 9 - Fonte: Parecer Prévio das Contas do Governo da República de 2014.

Portanto, constata-se que a utilização de recursos próprios da CEF para, em nome da União, efetuar o pagamento dos benefícios do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial ao longo dos exercícios financeiros de 2013 e 2014, enquadra-se no conceito de operação de crédito previsto pelo art. 29, inciso III, da LRF e é proibida pelo art. 36 do mesmo diploma legal.

Além disso, a operação de crédito teve natureza extraorçamentária, pois foi destinada para cobrir insuficiência de caixa durante os exercícios de 2013 e 2014. Referida insuficiência de caixa não ocorreu somente pelo fato de ter havido uma frustração de receita

(em virtude das desonerações) ou aumento de despesa (proveniente do aumento natural dos dispêndios de ambos os benefícios com o passar dos anos), mas também se justifica pelo fato de que, caso todas as obrigações ordinárias do governo fossem cumpridas sem a realização dessas AROs, não haveria possibilidade de se cumprir a meta fiscal estabelecida para o exercício.

Quando realizada em ano eleitoral, a antecipação de receita orçamentária também é proibida pela Lei Complementar n.º 101/2000, em seu art. 38, inciso IV, alínea “b”.

Conclui o ministro Relator no Parecer Prévio das contas da Presidência da República:

A razão dos atrasos verificados ao longo do exercício revela não apenas o potencial, mas a intenção deliberada de mascarar, mediante artifício, o resultado fiscal a cada bimestre, de forma a postergar, em ano eleitoral, a adoção de medidas corretivas exigidas pelo art. 9º da LRF, quais sejam, o contingenciamento de outras despesas discricionárias.

A respeito da responsabilidade da Presidente da República pelos atos até então expostos, apesar de não se tratar do objeto central do presente trabalho, destaca-se que o art. 84, inciso II, da CRFB/88 preceitua que compete privativamente ao Presidente da República “exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal”.

Portanto, como os programas eram de responsabilidade dos Ministros de Estado nomeados diretamente pela Presidência, além do que, como visto, os atrasos nos repasses sequer passaram pelo escrutínio de referidos Ministros, tratando-se de retenção diretamente na fonte feita pelo Ministério da Fazenda por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, não se pode eximir de culpa a Presidente Dilma Vana Rousseff, mormente considerando que, guardadas as devidas proporções, os atrasos foram perpetrados de maneira sistemática em outros programas de governo, como o Programa Minha Casa Minha Vida, o Programa de Sustentação ao Investimento, o Plano Safra, além daqueles destacados nesta pesquisa.

Ademais, a partir da edição do Decreto 8.535/2015109, em 1º de outubro de 2015, formulado pela Presidente da República em exercício à época, de acordo com a atribuição que lhe confere o art. 84, caput, inciso VI, alínea “a”, da CRFB/88, a prática das “pedaladas”

fiscais foi proibida, ficando evidente que cabia diretamente à Presidente coibir as irregularidades ocorridas em 2014.

109

Art. 3º É vedado aos órgãos e entidades do Poder Executivo federal firmar contrato de prestação de

serviços com instituições financeiras, no interesse da execução de políticas públicas, que contenha cláusula que permita a ocorrência de insuficiência de recursos por período superior a cinco dias úteis.

§ 1º Em caso de excepcional insuficiência de recursos, a instituição financeira comunicará a ocorrência ao

órgão ou entidade do Poder Executivo federal contratante até o quinto dia útil da ocorrência, que

procederá à cobertura do saldo em quarenta e oito horas úteis, contadas a partir do recebimento da comunicação. (grifou-se)